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大城市社會建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)亟待改革創(chuàng)新
大城市社會建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)亟待改革創(chuàng)新
口鮑宗豪
內(nèi)容摘要當前，中國的大城市較為普遍地存在計劃經(jīng)濟時期全能型直線性政府的組織結(jié)構(gòu)問題，盡管其在資源統(tǒng)籌、組織動員、危機應(yīng)對等方面具有明顯優(yōu)勢，但已不適應(yīng)社會矛盾凸顯期社會建設(shè)的需要。而要改變大城市社會建設(shè)嚴重落后于經(jīng)濟建設(shè)的局面，一個關(guān)鍵的改革創(chuàng)新舉措就是改變?nèi)苄驼慕M織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建矩陣式類行政組織的大城市社會建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)，突出綜合科學決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務(wù)管理和引導培育職能，實現(xiàn)組織類型、組織管理對象、組織職能、組織決策和組織運行的創(chuàng)新。關(guān)鍵詞大城市社會建設(shè)矩陣結(jié)構(gòu)全能型政府作
者鮑宗豪，上海華夏社會發(fā)展研究院院長，華東理工大學人文科學研究院教授、博士生導師。（上海：200237）
當前，中國的大城丕較為普遍地存在計劃經(jīng)濟時期“全能型”政府的組織結(jié)構(gòu)問題�！叭苄汀闭M織結(jié)構(gòu)的職能是一種直線性的職能制，該職能制有五大慣性：垂直型組織結(jié)構(gòu)的慣性、內(nèi)部協(xié)調(diào)的慣性、行政命令的慣性、突擊行動的慣性、行政層級考核的慣性。直線性職能制的政府結(jié)構(gòu)，在資源統(tǒng)籌、組織動員、應(yīng)急反應(yīng)、危機應(yīng)對等方面具有明顯的優(yōu)勢，但是它不適應(yīng)社會矛盾凸顯期的社會建設(shè)的需要，亟待進行改革與創(chuàng)新。
當前，要改變我國大城市社會建設(shè)嚴重落后于經(jīng)濟發(fā)展的局面，一個關(guān)鍵的改革創(chuàng)新舉措就是：通過構(gòu)建“矩陣”式社會建設(shè)組織結(jié)構(gòu)，來改變大城市“全能型”政府的組織結(jié)構(gòu)。
組織結(jié)構(gòu)是一個組織的載體和支撐。一個組織要高效率運轉(zhuǎn)，必須有一個分工明確、責權(quán)利清晰、流程順暢而且能協(xié)作配合的組織結(jié)構(gòu)。我國大城市社會建設(shè)亟待解決的就是其組織架構(gòu)（結(jié)構(gòu)）問題。隨著市場經(jīng)濟的深入，尤其是在黨的十七大提出加強社會建設(shè)的背景下，如何形成適應(yīng)覆蓋“全社會”建設(shè)與管理的組織框架，可以說是至今未解決的一個突出難題�！叭苄汀闭俅�、再強，也覆蓋不了“全社會”的建設(shè)，不可能解決全社會的管理；社會組織再發(fā)育、再成熟，也不能覆蓋“全社會”：中國的國情與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀決定了覆蓋中國“全社會”的建設(shè)與管理，必須由一種政府主導、但又不是政府組織、也非社會組織的“類行政組織”來推進覆蓋“全社會”的大城市的社會建設(shè)與管理。
大城市社會建設(shè)的“類行政組織”是對“全能型”社會建設(shè)組織性質(zhì)的改革與創(chuàng)新，而組織結(jié)構(gòu)則傾向于選擇“矩陣結(jié)構(gòu)”。目前常見的一般組織結(jié)構(gòu)形式有：直線制、職能制、直線職能制、事業(yè)部制、模擬分權(quán)制、矩陣結(jié)構(gòu)等。矩陣結(jié)構(gòu)主要運用于企業(yè)管理的項目運營中，在政府中也有一定的應(yīng)用。社會建設(shè)的“矩陣結(jié)構(gòu)”，不僅對社區(qū)與社會事業(yè)的投資采取“項目化”方式運作（即由社會事業(yè)投資公司及其他建設(shè)單位按市場機制運作），更重視運用矩陣結(jié)構(gòu)的基本原理，從大城市社會實際出發(fā)做出全新的構(gòu)建。其中，社區(qū)、居民小區(qū)是政府管理社會的基礎(chǔ)板塊，是政府和大城市社區(qū)居民共同管理社會的一個層面。借鑒新加坡人民協(xié)會管理社會的經(jīng)驗，我們提出以下組織結(jié)構(gòu)（詳見下圖）。
有關(guān)大城市社會組織結(jié)構(gòu)的名稱為大城市社會建設(shè)與管理委員會（以下簡稱“管委會”）。該管委會的性質(zhì)不是一般的“政府機構(gòu)”，而是“類行政組織”。委員會主任由大城市市長兼任；副主任由大城市副書記、副市長加上2位社會基層、社會組織成員擔任。委員會組織按市場（項目化管理的企業(yè)）、政府（按社會業(yè)務(wù)的不同內(nèi)容將不同的政府部門相應(yīng)歸類）和社會（社會組織）三大板塊，構(gòu)建大城市的矩陣式組織管理結(jié)構(gòu)：三大板塊的組織系統(tǒng)相對獨立，管辦分離，職責明晰，以“管委會”內(nèi)在一體的互動方式，共同作用于大城市“全社會”的建設(shè)與管理。
委員會領(lǐng)導方式實行常委會領(lǐng)導下的分工負責制。下設(shè)：(1)“社會建設(shè)與管理委員會辦公廳（室）”，由會長分管，辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各職能部門與市場、社會的關(guān)系，內(nèi)設(shè)社會事業(yè)、社會活動、社會信息、社會保障、社會秩序和社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組；(2)社會事業(yè)投資管理公司，以項目方式運作，負責對大城市標志性設(shè)施、普惠型設(shè)施、社區(qū)與居民小區(qū)的科教文衛(wèi)體等基礎(chǔ)設(shè)施的投資及其管理，由2名副會長分管；(3)大城市社會組織發(fā)展中心，負責對社會組織（包括中介組織）如行業(yè)協(xié)會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等機構(gòu)的管理、培訓、服務(wù)等工作，行政管理論文由1名副會長分管。
委員會的運行方式以集中決策為統(tǒng)領(lǐng)，以覆蓋“全社會”的建設(shè)與管理為對象，以項目投資與管理為途徑，以整合大城市的城區(qū)、社區(qū)的資源為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府、社會、市場三位一體的運作機制，從而達到大城市社會管理的系統(tǒng)化、動態(tài)化、科學化。
委員會通過大城市的電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)“條塊整合”，切實解決社會建設(shè)與管理中的條塊矛盾�！皸l塊結(jié)合”的電子政務(wù)平臺的做法是：以數(shù)據(jù)整合為突破口，從城區(qū)、社區(qū)做起，先易后難，以前臺數(shù)據(jù)需求帶動后臺數(shù)據(jù)的整合。一是推廣實施城區(qū)與社區(qū)的綜合應(yīng)用平臺，實現(xiàn)城區(qū)、社區(qū)一級的整合：(1)建立人口公共數(shù)據(jù)庫：(2)推廣實施城區(qū)、社區(qū)管理軟件；(3)開發(fā)城區(qū)、社區(qū)綜合辦事系統(tǒng)。二是建立市社會建設(shè)委員會數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)市一級的整合：(1)在調(diào)研的基礎(chǔ)上形成數(shù)據(jù)中心總體規(guī)劃；(2)構(gòu)建數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)框架；(3)整合公共數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。通過與管理和服務(wù)業(yè)務(wù)相結(jié)合而自然形成的人口公共數(shù)據(jù)更新維護機制，整合外來人口數(shù)據(jù)、公共服務(wù)和公共管理數(shù)據(jù)。
大城市社會建設(shè)矩陣結(jié)構(gòu)的職能
大城市社會建設(shè)突出以下四大職能：
1．綜合科學決策的職能
面對多元經(jīng)濟、多元文化、多元價值觀的影響，管委會必須強化以人、社會、環(huán)境的整體協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)的綜合科學決策的職能。綜合科學決策既是一個探索的過程，又是一個參與的過程。所謂探索是指管委會在制定綜合科學決策之前，決策者應(yīng)當會同專家對社會發(fā)展的目標和實際狀況進行研究和評估，提出具體的運作手段，并隨著政策的實施進行監(jiān)督和修正；所謂參與過程是指科教文衛(wèi)體、勞動與社會保障等政策的實施要有各利益群體和個人參與政策的討論和政策的制定，并參與政策的實施，這些參與者或者在實施綜合科學決策的過程中獲得一部分利益，或者在政策的實施過程中失去一部分利益。管委會實施綜合科學決策，就是要在對各種利益群體沖突目標的協(xié)調(diào)中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的總目標。
2．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能
根據(jù)社會業(yè)務(wù)的內(nèi)容對相關(guān)的職能部門進行分類，這對解決職責同構(gòu)、職能交叉有積極的作用。但是，社會是一個復雜的有機體，社會有機體始終處于發(fā)展變化之中。因此，管委會必須強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會事業(yè)投資項目：三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門的關(guān)系；四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門與社會的法律論文 關(guān)系。
3．服務(wù)管理職能
管委會作為既具公益性又具行政性的類行政組織，首先要為大城市建設(shè)“好政府、強社會”做好服務(wù)工作，如大城市社會政策和法律、法規(guī)的咨詢服務(wù)：學有優(yōu)教、勞有應(yīng)得、病有良醫(yī)、老有贍養(yǎng)等咨詢服務(wù)工作。同時，加強對社會事業(yè)投資項目管理，加強對文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)及其市場化運作的管理，加強對社會組織的分類指導與監(jiān)督管理，特別對于政府購買服務(wù)的組織，應(yīng)做好由社區(qū)居民、服務(wù)對象、業(yè)內(nèi)專家和政府相關(guān)部門共同參與的服務(wù)評估，評估結(jié)果必須作為下一年度簽定項目合同最重要的依據(jù)。
4．引導培育職能
第一，引導社會自強，建設(shè)“強社會”。首先，改進大城市民間組織管理體制，激發(fā)社會組織發(fā)展活力。針對大城市社會組織發(fā)展中面臨的問題，實行社會組織分類管理�？梢愿鶕�(jù)社會組織的服務(wù)類型，如衛(wèi)生、教育、科研、慈善、社區(qū)、文化、福利等制定不同的稅收政策，鼓勵從事社會服務(wù)的社會組織發(fā)展。其次，充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織、社會中介組織等各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。管委會的組織架構(gòu)要求政府向社會放權(quán)，社會多方力量參與到社會事務(wù)管理中來，承擔部分以往由政府包攬的職責，協(xié)助政府進行社會管理。
第二，培育和發(fā)展社區(qū)民間組織。首先，管委會要引導政府逐步放權(quán)，變社區(qū)民間組織“官辦”為“民辦”。政府要順應(yīng)時代要求，轉(zhuǎn)變職能，消除社區(qū)管理和服務(wù)中普遍存在的行政權(quán)力越位、社區(qū)居委會職能錯位和社區(qū)民間組織缺位的現(xiàn)象，褪去社區(qū)民間組織的官辦色彩，回歸其民間自治性和相對獨立性。其次，要改革社區(qū)民間組織管理體制。針對在社區(qū)活動的民間組織，明確其業(yè)務(wù)主管單位，降低登記門檻，簡化登記手續(xù)，推動社區(qū)民間組織的發(fā)展�？蓢L試在城區(qū)成立“社區(qū)民間組織服務(wù)中心”，解決登記注冊、業(yè)務(wù)管理、掛靠管理等問題。大城市社會建設(shè)“矩陣結(jié)構(gòu)”的創(chuàng)新
大城市社會建設(shè)“矩陣結(jié)構(gòu)”，有以下方面的創(chuàng)新：
1．組織類型創(chuàng)新
以“類行政組織”的方式構(gòu)建了大城市社會建設(shè)委員會。該委員會不是一般的政府機構(gòu)，也不是一般的非政府組織，而是在政府主導下，具有獨立法人資格、政府與社會代表參與法人治理的類組織，更確切地說，是“類行政組織”。這也是借鑒新加坡法定機構(gòu)的制度設(shè)計經(jīng)驗而提出來的�！邦愋姓M織”對于解決當前中國較為普遍存在的“中介機構(gòu)”腐敗問題，增大中國非政府組織的能量，推進大城市的社會建設(shè)與管理，是較好的政府與社會相結(jié)合的制度安排。
2．組織管理對象創(chuàng)新
社會建設(shè)與管理覆蓋“全社會”，社會事業(yè)部分是其中的核心：社會事業(yè)主要是政府投資、管理，但對整個“社會”，政府無法全部承擔，所以，必須由社會組織共同參與。前些年，北京成立了社會建設(shè)委員‘會：上海在根據(jù)國務(wù)院大部制改革要求設(shè)置委辦局時撤消了原社會服務(wù)局，最近又成立了全市性的社會建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室。無論是北京還是上海，機構(gòu)設(shè)置都是政府試圖覆蓋“全社會”的建設(shè)與管理。但是，在全球化、市場化、信息網(wǎng)絡(luò)化背景下，政府又不可能實現(xiàn)覆蓋“全社會”的目標。因此，大城市的社會建設(shè)與管理機構(gòu)，要整合政府部門、社會與市場資源，從而使政府從傳統(tǒng)的局限于“社會事業(yè)”的建設(shè)和管理，切實轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α叭鐣钡慕ㄔO(shè)與管理。
3．組織職能創(chuàng)新
除社會事業(yè)外，根據(jù)社會建設(shè)與管理所涉及的內(nèi)容，以任務(wù)（業(yè)務(wù)）需要分類，并明確相關(guān)職能局，可以解決政府部門之間職責同構(gòu)、職能交叉問題。根據(jù)社會業(yè)務(wù)把那些具有聯(lián)系而被部門分割的職能合并，有助于解決政府部門職能交叉問題，明確相關(guān)職能局在“全社會”建設(shè)與管理中的地位與角色。同時，通過電子政務(wù)平臺的建設(shè)，對于疏理、規(guī)范條塊關(guān)系，實現(xiàn)從“每一個職能部門要管所有的事情”向“只負責特定事情”轉(zhuǎn)變，完成條塊整合，具有積極作用。
4．組織決策的創(chuàng)新
新的社會建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)，其組織決篥做到了五個統(tǒng)一：對大城市的社會建設(shè)統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃；對大城市的社會事業(yè)項目政府引導、多元投資、規(guī)范管理；對大城市的社會信息、社會活動、社會組織統(tǒng)一管理；對大城市的社會保障統(tǒng)一政策；對大城市的社會秩序、社會安全統(tǒng)一預警、監(jiān)控和管理。
5．組織運行的創(chuàng)新
大城市社會建設(shè)委員會作為一種“類行政組織”，它的運行不同于一般的行業(yè)協(xié)會、研究會，也不同于中國各大城市政府為解決條塊矛盾而采取的松散的“聯(lián)席會議”，而是具有獨立法人資格，形成一整套比較完整的運行管理體制和機制的“類組織”。該組織對“全社會”建設(shè)和管理的運作模式是：在運行過程中，逐漸形成行政調(diào)控機制和社會自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社會治理模式。
注釋：
�、偃粢�600萬以上的人口作為大城市的標準，那么根據(jù)2008年《國家統(tǒng)計年鑒》，中國有6個城市的人口在1000萬以上：有3個城市的人口在900萬以上；有6個城市的人口在800萬以上：有9個城市的人口在700萬以上；有19個城市的人口在600萬以上。
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