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都市邊緣群體及其社會保障權益
都市邊緣群體指城市外來人口或進城務工人員。他們雖在城市務工，但總體對于城市社區(qū)沒有認同感，也不被城市居民所認同。他們各自又分別以原籍的鄉(xiāng)土關系、家族關系或以現(xiàn)職業(yè)關系而結成不同的、聯(lián)結松散的群體，彼此之間沒有橫向聯(lián)合。簡言之，他們既沒有融入工作、生活于其中的城市，也沒有被該城市所接納。本文主要是研究由農村進入城市打工的農民，即“農民工”。（注：盡管現(xiàn)在理論界以及許多地方政府已將進城務工的農村人口稱為“城市外來務工人員”，但為討論方便，本文仍用“農民工”。）他們已成了介于農民和工人（市民）之間的一個社會階層。因為從職業(yè)上看，農民工已不再是從事農業(yè)生產的農民，而是在城市從事第二、三產業(yè)的工人，但從身份上看，他們仍然是農民，因為他們的戶口仍留在農村，他們的“家”仍然在農村。由此可見，中國城市里的農民工首先是一個職業(yè)與身份不一致的群體（其實，嚴格意義上“農民”也不能算是人的“身份”，而只能是“職業(yè)”），故亦將其稱為都市邊緣群體。正是這種職業(yè)與身份的不一致，導致他們在工作以及工作以外的諸多方面遭受著不平等的待遇，尤其是連最基本的社會保障權益也無法獲得。一、“農民工”問題：從何而來？
事實上，“農民工”現(xiàn)象并非“中國特色”�？死锼埂h恩在“三個世界的農民工”一文中，曾對這一現(xiàn)象進行了專門的研究。他認為，在西方國家工業(yè)化初期就曾出現(xiàn)過農民工現(xiàn)象。20世紀70年代中期，東歐一些國家工業(yè)化迅速發(fā)展，其工業(yè)勞動者中幾乎有一半是來自農村的農民。但西方的工業(yè)化是與大城市化同步發(fā)展的，大多是農民脫離土地流入城市務工，最后“農民工”都工人化了，而農民階層人數(shù)驟減。
中國的特殊國情造就了中國“農民工”的特殊性：由于農民工“離鄉(xiāng)不離土”，農忙及春節(jié)返鄉(xiāng)，農閑又外出，更由于嚴格的戶籍身份制度限制，其工作往往具有短期性，再加上他們自身素養(yǎng)問題，在城市中往往是補充城市勞動者在某些方面的不足，一旦經(jīng)濟出現(xiàn)衰退或企業(yè)不景氣，又往往會被逐回農村；而且城市為解決大量下崗人員再就業(yè)難題，又往往會對農民工采取一些限制性政策，因而，他們的工作又具有很大的不穩(wěn)定性。這些都決定了“農民工”身份的雙重性：一方面，其現(xiàn)身份與職業(yè)不一致；另一方面，又被深深打上“農民”的烙印。
二、“農民工”問題：社會保障權益的缺失
1.農民工的基本權益
在不少城市中，農民工并不被認同，他們的基本權益往往得不到保障。農民工非但不能享受城市居民的同等待遇，反而往往會被作為“另類”處理，收容遣送即為一例。
近年來收容遣送被越來越多地用于農村人口進城就業(yè)人員的社會管理。那些進城流動就業(yè)的農民工往往會由于“三證”（身份證、暫住證、勞動就業(yè)證）未辦全；或是雖有暫住證，但沒有隨身攜帶；或是在過年過節(jié)和重大活動的前夕實施大的收容遣送活動時被收容遣送；更有甚者，有些人甚至是因為要“湊夠”收容任務而遭此厄運。
我國的城市收容遣送制度，本來是針對流浪乞討人員進行救濟、教育和安置的措施。這種措施對于開展社會救助、維護正常社會秩序起了積極的作用。但是，由于執(zhí)行政策的偏頗，收容遣送范圍不適當?shù)財U大化了。事實上，這種做法本身就可以說是一種限制公民自由、侵犯公民正當權利的不合理措施。這種強制性措施不僅僅會使進城務工人員的公民權益受到損害，損傷了廣大農民向城鎮(zhèn)轉移及擴大就業(yè)的積極性；而且也不利于城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的發(fā)展，同時也起不到促進社會穩(wěn)定的預期目標。他們絕大多數(shù)人連輕微的違法犯罪也沒有，這種做法會嚴格影響群眾對政府的信任，甚至會由于對立情緒而形成不穩(wěn)定因素。
2.農民工的勞動權益
國家相關法令都規(guī)定了用人單位要與職工簽訂勞動合同。然而，大部分農民工被雇用基本都沒有任何正式合同，基本權益常常受到侵害；即使有所謂合同，條件也是非�？量痰�。據(jù)有關資料介紹，一些建筑業(yè)的包工頭在招收鄉(xiāng)下民工時，所簽合同的主要內容是：雇主向雇工支付一定的工資（工資不是按月發(fā)放的，通常工頭先給民工一些生活費，完工之后，或者到年終才結算；中途不干者，一文不給）；雇工生病由自己支付藥費，病假期間工資扣除，只提供生活費用，病假超過10天視為自動辭工，工資結算到病假之日，在工作期間造成的意外傷、殘、死亡，由個人及家屬負責；受雇者首先要支付一定的保證金（一般為300～500元）；受雇者要有1～2人為其作保，保證人要有一定的經(jīng)濟實力。很明顯，雇主幾乎不承擔任何責任。在一些“三資”企業(yè)中，廠方不與工人簽訂合同的現(xiàn)象也相當普遍。很多企業(yè)往往以廠規(guī)代替合同，甚至把一些明顯違背國家現(xiàn)行勞動法規(guī)、侵犯工人權益的條款塞進廠規(guī)，致使勞動合同蛻變?yōu)閱畏矫婢S護廠方利益的“協(xié)議”。即便在國有企業(yè)中，農民工根據(jù)集體合同、勞動合同的規(guī)定，其工資收入也僅僅相當于正式職工的50%～75%，而正式職工所享受的各項福利待遇，農民工卻沒有，甚至連勞動保護權益都得不到保障。
3.農民工的勞動保護權益
統(tǒng)計資料表明，2000年農村勞動力中，小學文化程度的占32.22%，初中程度的占48.07%，高中程度的占9.31%，中專程度的占1.83%，大專程度占0.48%（注：中國統(tǒng)計信息網(wǎng)：《我國農村勞動力文化素質不斷提高》。），可見，農民工的受教育程度普遍較低，絕大多數(shù)都是小學和初中水平，這就使得他們在進入勞動力市場時處于一個很不利的地位，只能在次級勞動力市場上尋找工作。因此他們的勞動條件一般較差，勞動報酬也相對較少。
在經(jīng)濟體制轉軌過程中，國有企業(yè)受到了很大的沖擊，過去隱藏在體制內的問題凸顯出來，如冗員問題。在下崗、失業(yè)現(xiàn)象日趨嚴重的情況下，出于保護城市就業(yè)者的考慮，政府勞動管理部門，特別是一些大中城市，大多限制農民工的進入，尤其是一些具有相對優(yōu)勢的企業(yè)。農民工無法在正規(guī)部門工作，也就限制了他們獲得合法保護的權利。
再從農民工所從事的工作性質看，大多數(shù)農民工受雇于個體私營業(yè)主、包工頭或“三資”企業(yè)。他們所干的大多數(shù)是苦、臟、累、險的活，勞動時間長、勞動強度大、勞動及生活條件相當惡劣，受工傷，職業(yè)病、疾病困擾的可能性非常大，而且常常冒著生命的危險。
近幾年來，隨著安全生產工作的深入開展，不少國有企業(yè)、三資企業(yè)和具有一定規(guī)模的私營企業(yè)對安全生產工作的重視程度有了很大的提高，企業(yè)三級安全教育和生產場所勞動安全衛(wèi)生條件有了一定程度的加強和改善。但是，許多企業(yè)往往只重視對正式職工的安全教育與管理，而對農民工有所忽視。實際上，由于農民工自身文化素質較低，安全生產素質更低，自我保護意識也很差，從事的又多是臟、亂、差、險工作，對易燃易爆化學品的危險性、對特種設備的性能等知之甚少，不安全行為大量存在，因此極易發(fā)生事故或職業(yè)病。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，不僅對繁榮農村經(jīng)濟，及至對促進國民經(jīng)濟的發(fā)展起到很大的作用，而且在一定程度上解決了農村剩余勞動力的轉移問題。然而，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營者、管理人員是剛剛放下鋤頭的，他們還沿用管理農業(yè)生產的經(jīng)驗管理工業(yè)生產，缺乏企業(yè)科學管理知識、專業(yè)技能和經(jīng)驗，也缺乏安全衛(wèi)生知識，對國家有關安全衛(wèi)生法規(guī)不甚了解，不能擺平安全與效益的關系，甚至嚴重違章指揮作業(yè)；對作業(yè)場所危害因素不進
行整改治理。
一些外商投資企業(yè)急于收回投資成本，對安全設施不舍得投資，一些地方政府急于“吸引外資”，也嚴重違反國家有關“勞動安全衛(wèi)生設施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收投產”的“三同時”規(guī)定，從而使不少企業(yè)鉆了空子。不少外商投資企業(yè)在對新招收的農民工進行培訓教育時，很少涉及安全衛(wèi)生及防護方面的內容，而更多地是注重廠紀廠規(guī)或操作技能方面。
國家安全生產監(jiān)督局局長曾經(jīng)指出過：以煤礦百萬噸死亡率為例，美國為0.03，波蘭0.23以下；印度0.5以下；俄國0.7以下；南非0.23以下。而我國，即使是設備和生產條件有一定基礎的國有重點煤礦，目前也在1.27～1.47，更不用提遍地開花的小煤礦了。據(jù)統(tǒng)計，今年1～3月無證小煤礦事故42起，死亡136人，其中特大死亡事故1起，死亡25人；同期未經(jīng)省級驗收小煤礦死亡事故6起，死亡34人，其中特大死亡事故1起，死亡14人（注：煤礦安全生產監(jiān)察局“關于今年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦事故情況的通報”，2002.4.）。另據(jù)統(tǒng)計，全國非公有制企業(yè)發(fā)生事故的起數(shù)和死亡人數(shù)約占整個企業(yè)發(fā)生總數(shù)的70%以上。這些小煤礦、小工廠、小運輸（公路、水路）等小廠、小礦或生產經(jīng)營網(wǎng)點，安全條件極差，管理混亂，同時又是國家安全監(jiān)察和執(zhí)法很難到位的地方。而一些私營業(yè)主只要錢而不要工人命，不進行起碼的安全投入和安全防護、安全教育，如果再加上“權錢交易”受地方官員保護甚至是帶有黑社會性質的保護，農民工的勞動保護權益是無從談起了。
此外，生產車間、倉庫、宿舍、食堂等混在一個建筑物內的“三合一”、“二合一”現(xiàn)象在一些地方仍然存在，致使農民工即使“躲”過生產事故，也很難在非生產時間內逃過火災等大劫。
4.農民工的社會保險權益
對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，廉價的勞動力往往是其工業(yè)化初期的一個相對優(yōu)勢。為了充分利用這一優(yōu)勢，推進經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的進程，經(jīng)常使用的手段是國家政策向現(xiàn)代工業(yè)部門傾斜，由此而致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構幾乎成為工業(yè)化過程中的普遍現(xiàn)象。中國就是這樣一個發(fā)展中國家。建國初期所建立的勞動保險制度，實際上是在主要的現(xiàn)代工業(yè)部門（基本是“國營”的）建立終身就業(yè)和雇主（企業(yè)）全部負擔費用的“小”社會保險制度。而對城鎮(zhèn)非現(xiàn)代工業(yè)部門（或“非國營”企業(yè)）職工以及農村人口，則沒有社會保險。而政府又將“社會救助”降到了最低限度，從而使中國最初建立起來的社會保障制度既同多數(shù)發(fā)展中國家相似，是與二元經(jīng)濟相適應的；同時又具有“中國特色”：極度向社會保險傾斜：極度向城市傾斜，而過度保護了城市中既得利益群體，同時剝奪了農村和非現(xiàn)代、非國營部門群體的利益。
在經(jīng)濟體制改革的今天，大批農村富余勞動力涌入城市，形成一個新的龐大的“邊緣”群體——農民工。而此時，社會保障制度的改革就不能不考慮這些人了。然而，這一改革卻是難產的。
“農民工”雖然也包含了一個“工”字，但他們是不會被工會接納的。《工會法》出臺前，我國的工會雖然對保障工會會員的權益起不了太大的作用，但會員起碼能夠享受到一些福利，而“農民工”則被拒之門外；大部分“農民工”實際上無法實施選舉權和被選舉權，他們很少能夠得到“職稱”或是晉升；一些城市甚至曾經(jīng)規(guī)定，凡招聘“農民工”的單位，每月必須按人頭繳納一筆費用作為本市下崗職工再就業(yè)基金。
社會保險是基于勞動關系的。而“農民工”在城市務工，已經(jīng)存在事實上的勞動關系了，且勞動法、社會保障制度也都規(guī)定了用人單位必須為職工繳納社會保險費，然而現(xiàn)實中卻大相徑庭。
(1)工傷保險權益。農民工往往從事較為危險、有害的作業(yè)，又缺少較為全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者”。其結果，由于對“農民工”工傷保險權益的無視，一旦發(fā)生了事故，他們可能會得到些微補償或治療（杯水車薪�。�，或者根本無人過問；發(fā)生死亡事故的，或者根據(jù)根本非法的“生死合同”，給其家屬一點補償，或是“私了”，據(jù)有關媒體披露，農民工死亡后，賠償2～5萬元已為礦山、業(yè)主、職工及其家屬所默認了。更不要提象南丹、繁峙那樣受幾重“保護”的黑心礦主瞞報、毀尸、焚尸了。由于職業(yè)病往往具有遲發(fā)性的特點（急性中毒除外），農民工發(fā)生職業(yè)病傷害的，可能會在疾病“積累”的過程中（甚至在患病后）已經(jīng)被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不夠支付昂貴的治療費用，甚至導致其傾家蕩產、惡疾纏身。這種對農民工工傷保險權益的無視，往往導致勞資糾紛，甚至引發(fā)社會不安定因素。(2)醫(yī)療保險權益。和工傷保險同樣重要的是醫(yī)療保險問題。大部分農民工所從事的工作，有可能接觸到各種有害物質，給其身心帶來損害。這種損害不僅能造成其子代發(fā)育障礙，而且還會影響其壽命，帶來或者誘發(fā)某些疾病。此外，農民工既在城市打工，同樣受到城市中各種致病因素的威脅，而且由于居住條件差、公共衛(wèi)生及防疫無人問津，更有可能會患上各種疾病。而農民工基本被排斥在醫(yī)療保險制度之外。農民工醫(yī)療保險權益的缺失，往往會導致他們有病不能就醫(yī)，小病釀成大災，甚至喪失勞動能力，經(jīng)濟損失更是無法補償。(3)生育保險權益�！秳趧臃ā芬�(guī)定，在女職工懷孕期間，不得辭退。但對一些企業(yè)來講，這是否同等地適用于農民工？哪家企業(yè)考慮了農民工的生育保險權益？不少“打工妹”一旦懷孕就被辭退，她們的生活也就隨之發(fā)生困難。此外，即使不被辭退，由于絕大多數(shù)企業(yè)沒有為其辦理生育保險，她們在生育期間的一切待遇都無法與城鎮(zhèn)女工“同工同享”，有些人無力支付正規(guī)醫(yī)療的生育費用，而不得不求助于“接生婆”、私人醫(yī)生甚至無牌照游醫(yī)、巫醫(yī)，其結果可想而知。這是對生存權的漠視，也不利于國家計劃生育政策及優(yōu)生優(yōu)育政策的實施。
三、“農民工”問題：對策
由于“農民工”已形成一個龐大的邊緣群體，他們在各地的城鎮(zhèn)建設、現(xiàn)代化發(fā)展過程中起到了不可忽視的作用。因而，在完善城鎮(zhèn)職工社會保險的同時，應該對農民工的社會保險權益加以重視，并應該嚴格按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，將其納入其中。
在建設具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟進程中，在經(jīng)濟體制改革過程中，原有的二元經(jīng)濟已經(jīng)受到?jīng)_擊，因而建立在這種二元化基礎上的社會保險理論也受到了挑戰(zhàn)。在建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度的過程中，其覆蓋對象應該是所有工資收入者，而不是將城鎮(zhèn)職工和“農民工”截然分開，差別對待。因為“農民工”一旦進城務工，他的身份就已經(jīng)發(fā)生改變，他們依附的農村社會保障關系也發(fā)生了相應的變化。因此，城鎮(zhèn)社會保險應該逐步將“農民工”納入到體系中來。
在建立健全社會保險體系和完善社會保險制度時，應分步解決農民工的社會保險問題：
首先，建立規(guī)范的用工制度。規(guī)范用人單位與農民工的勞動關系，是保障農民工社會保障權益的前提。借此次全國基本單位調查統(tǒng)計的東風，規(guī)范用工制度。所有用人單位均須與所雇勞動者（不論是城鎮(zhèn)戶口還是鄉(xiāng)村戶口的勞動者）依法簽訂勞動合同，并接受政府相關部門的監(jiān)督（北京市已經(jīng)開始了這種普查工作，凡有農民工的單位，應一視同仁為其繳納社會保險費，否則將受到處罰）。
其次，解決與生產密切相關、與農民工的身心健康以及生命至關重要的工傷保險。應該建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度。作為全國性的法規(guī)、政策，在今后出臺的《工傷保險
條例》中，應將農民工問題加以強調，保險關系應等同于城鎮(zhèn)正式職工。否則，農民工即使參加了工傷保險，也還會因流動性強而隨時中斷保險關系，亦無法隨著工作區(qū)域的改變而繼續(xù)這種保險關系。而且，相對于事后補償?shù)闹贫榷�，更應該強調事先的宣傳和預防工作。政府的勞動監(jiān)督部門應加大對農民工集中的企業(yè)及事故多發(fā)或職業(yè)危害嚴重的行業(yè)、企業(yè)和監(jiān)督力度。應采用現(xiàn)代的、科學的安全管理手段，以預防為主，而不是“事后處理”型的管理和監(jiān)督。
再次，建立農民工的醫(yī)療保險和生育保險制度。醫(yī)療保險尤其是大病醫(yī)療保障，是農民工的現(xiàn)實需要，因為疾病不僅會影響他們的工作，而且還可能使他們陷入貧困的境地。因而，應該逐步建立起農民工的醫(yī)療保險制度（深圳市所創(chuàng)建的多層次醫(yī)療保險體系，就是很好的范例）。當然，在初始階段，可以根據(jù)農民工的不同情況區(qū)別對待，對服務時間長的給予較高的醫(yī)療保障待遇。同時，建立農民工的生育保險制度，目的在于保護女性農民工的健康并維持其生活水平。打工妹因懷孕而遭辭退的情況并不鮮見，因而，給予他們一定程度的保障還是必要的，這也是為了下一代的健康著想。
最后，考慮農民工的養(yǎng)老保險問題。北京市已經(jīng)出臺了《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，體現(xiàn)了政府對于農民工社會保障問題的關注。但是應該說建立農民工的養(yǎng)老保險制度難度很大，因為他們的流動性很強，而且現(xiàn)在過高的養(yǎng)老保險繳費率會提高農民工就業(yè)單位的人工成本，從而直接影響到農民工的就業(yè)問題。所以，農民工的養(yǎng)老保險制度應緩行，對于工作較為固定，已經(jīng)在城鎮(zhèn)安定下來的農民工，可以考慮其養(yǎng)老保險，并且在費率上也應該有通盤的考慮。
戶籍制度的堅冰已被打破，許多地方亦已根據(jù)政府相關法規(guī)先后出臺了將城市務工人員也納入社會保險體系的政策。看來，農民工的“邊緣狀態(tài)”將逐漸解除。然而，鑒于國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力、地區(qū)差異以及其他相關因素，我國的社會保障制度不可能一下子從二元化而轉到一元化，其間必然要經(jīng)歷一個漫長的多元化時期。在此期間，各地方政府應適時地分層分類保障農民工的權益：經(jīng)濟條件好的，應嚴格按照國家規(guī)定，一視同仁地將其納入社會保險體系；經(jīng)濟條件暫不允許的，應將與農民工生存狀態(tài)最為迫切的項目（如前面所述的工傷保險、大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險等）最先出臺，以最大限度地保障農民工的基本社會保險權益。
與此同時，隨著《安全生產法》的實施，各地應加大監(jiān)督力度，重點檢查職業(yè)病、工傷事故“重災區(qū)”的勞動安全衛(wèi)生狀況，檢查對農民工的安全教育、安全防護措施實施情況。至于小煤礦，應加快關閉整頓步伐，加大打擊非法開采的力度，提高礦產資源補償費及資源稅，并且改為提前收取；同時加收“風險補償金”，以扼制小煤礦遍地開花的狀況。
“都市邊緣群體”的基本權益應得到保障，這樣才能體現(xiàn)社會保障的公平性，體現(xiàn)社會的公正性�！岸际械拇迩f”應當取消；“都市貴族”亦會逐漸消失。還社會一個公平。
【參考文獻】
[1] 張敦福：《城市相對貧困問題中的特殊群體城市農民工》，《人口研究》1998年第3期。
[2] 薛昭：《農民工的權益誰來保護》，《中國勞動》1998年第10期
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