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弱勢群體及其保護性社會政策
弱勢群體成為國際通行的一個詞匯，是在近幾十年。它超出了人們比較熟悉的貧困群體的范圍，而將發(fā)展中國家因城鄉(xiāng)流動產(chǎn)生的城市邊緣群體、犯罪或處于犯罪邊緣的邊緣青少年群體、喪失勞動力甚至喪失生理上的自主能力的老年群體、受到丈夫虐待、缺乏獨立自主能力的婦女群體等等統(tǒng)統(tǒng)歸入其內(nèi)。盡管本人目前尚未查到有關(guān)弱勢群體的文獻(xiàn)定義，不過，從上述統(tǒng)稱的弱勢群體來分析，弱勢群體可從是否喪失具有市場競爭能力的人力資本，是否難于融入所處地域社會的社會生活、難于與其他群體享有平等的公民權(quán)利，是否遠(yuǎn)離社會權(quán)力中心和社會對于社會群體的既定評價等角度來定義。
用更通俗的語言，弱勢群體就是在社會各個群體中處于劣勢的脆弱的一群。弱勢群體不是一個一成不變的概念，它的形成和演變軌跡是社會在一定的發(fā)展時期政治經(jīng)濟文化綜合作用的結(jié)果。了解和分析弱勢群體的形成和演變特點，有針對性地采取保護性政策和措施，既是國家和政府的重要責(zé)任，也是包括企業(yè)和社會非營利部門在內(nèi)的社會各界甚至于每個普通公民的社會責(zé)任。
我國目前有哪些弱勢群體呢？
從規(guī)模和劣勢程度排序首先當(dāng)推貧困群體。計劃體制下的貧困群體一般是指城市的三無人員——城市地區(qū)無依無靠無生活來源無勞動能力的人和農(nóng)村的五保戶——由集體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）的農(nóng)村無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾人員。市場體制在帶來不斷增長的經(jīng)濟財富的同時造成了新的貧困群體：城鎮(zhèn)的下崗、失業(yè)人員、停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)的職工。據(jù)社會統(tǒng)計專家朱慶方測算，城鎮(zhèn)貧困人口約有３０００萬人，貧困面為８％左右。其他專家的測算至少也有１５００－１８００萬人。再加上我國農(nóng)村的８０００萬貧困人口，貧困群體的總規(guī)模約在１億人口左右。
其次是殘疾人群體。根據(jù)全國殘聯(lián)提供的數(shù)據(jù)，在８０年代末，我國的殘疾人大約有５１６４萬人。
再次是老年群體。到上個世紀(jì)末，我國６０歲及以上的老年人口接近１．３億人，占全國人口的１０％，其中，８０ 歲以上的高齡老人有１２００萬人，占老年人口的９．６％?（注：鄔滄萍?１９９９?社會老年學(xué)?第２０７頁?中國人民大學(xué)出版社）。由于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變化，老年人不再是收入最高、家庭和社會地位最高的一群，加上工業(yè)化和都市化進(jìn)程中的種種原因，老年人常常被他人和自己認(rèn)作是一種累贅，導(dǎo)致老年期被社會輿論視為純粹的衰退期。其中，獨居的高齡老人、無自理能力的老人更是成為明顯的弱勢群體。
此外，我國還有一些正在形成中的弱勢群體，例如單親家庭，其中多數(shù)是由婦女與孩子組成的；犯罪及處于犯罪邊緣的青少年；戒毒者群體；勞改犯的子女；居無定所、無固定職業(yè)的城市流動人口等等。
弱勢群體特別是貧困群體的產(chǎn)生既有經(jīng)濟原因也有社會原因。除了生產(chǎn)力水平低、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理之外，經(jīng)濟體制改革中各種矛盾和沖突的加劇也是原因之一。改革開放打破了原有的利益分配格局，帶來了一系列新問題：單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威沒落，原有的社會管理組織和管理秩序受到威脅；人們期望升級增薪，再也不能接受步伐緩慢的生活機遇的改善，而因有所比較就越感失望和不滿；社會不平等在擴大，各個階層之間的矛盾在加深；中央政府的經(jīng)濟資源流失，反過來又削弱了中央政府的管制能力等等�？傊鐣D(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的種種社會難題都與社會利益格局的變動相關(guān)。
尤其是，貧富差距的日趨擴大成為社會不穩(wěn)定的重要因素。處于相對貧困狀態(tài)的城鎮(zhèn)新貧困群體，與高收入群體的相對差距因個人金融資產(chǎn)的擴大而呈現(xiàn)繼續(xù)擴大的態(tài)勢。高收入群體依靠生息資產(chǎn)帶來利息、股票、房地產(chǎn)運營的高額利潤，致使個人金融資產(chǎn)迅速膨脹，據(jù)調(diào)查，富裕戶的金融資產(chǎn)比貧困戶高出５０多倍。而下崗和失業(yè)人員則常常由于文化技術(shù)素質(zhì)偏低，再就業(yè)比較困難，加之相當(dāng)一部分人因貧致病，因病致貧，處于絕對貧困狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局在１９９９年８月的抽樣調(diào)查，城鎮(zhèn)貧困人口的收入水平只有２００元左右，僅夠維持基本生活需求。有５％的家庭入不敷出，收入和支出只有１００元左右?（注：朱慶方，１９９９，城鎮(zhèn)貧困群體的特點、貧困原因及解困對策?社會政策研討會）。富者愈富、貧者愈窮的馬太效應(yīng)的作用正在加劇。
還有一個影響新貧困群體生成的重要因素，是經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡。我國的貧困群體人口大都集中在經(jīng)濟不景氣的虧損企業(yè)和停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)較多的中西部地區(qū)和東北地區(qū)。據(jù)全國總工會統(tǒng)計，在１９９８年底共有貧困職工４０７萬人，其中東北三省占２５．１％，中西部占４５．５％；全國共有拖欠和減發(fā)工資的職工達(dá)２４５４萬人，其中東北地區(qū)占２２．２％，中西部占３５．０％?同上?。
弱勢群體特別是規(guī)模最大、問題最多的貧困群體問題，向中國的社會政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。解決貧困問題非一朝一夕之力，不僅需要在新世紀(jì)開啟新一輪“國家八七扶貧攻堅計劃”，在農(nóng)村和城市都展開扶貧工程，而且需要特別關(guān)注如何建立擺脫貧困的社會經(jīng)濟機制。為此，有關(guān)建立平等競爭的市場經(jīng)濟秩序，強化市場規(guī)制和稅收征管的社會經(jīng)濟政策是非常必要的。
與此同時，需要對貧困群體實行社會保護政策，其中最主要的就是社會保障政策。在市場經(jīng)濟體制下，社會保障體系是社會體制正常運行的穩(wěn)定器，它不僅關(guān)系到全體社會成員的切身利益，而且對于社會弱勢群體尤有保護作用。當(dāng)然，它的保護程度如何，與社會保障政策的執(zhí)行和政策思想的取向有著直接關(guān)系。
在我國，保護貧困群體的社會保障政策首推最低生活保障線政策，但是迄今為止，由于這部分資金主要由各省市自出，致使相當(dāng)一部分貧困人口因無保障資金來源而得不到應(yīng)得的補助。為此，中央政府有責(zé)任調(diào)劑財政支出結(jié)構(gòu)，予以必要的資金保證。
擴大社會保障面也屬于可以提高對貧困群體保護程度的一項政策。據(jù)國家統(tǒng)計局對１３．７萬戶城鎮(zhèn)居民戶的調(diào)查，１９９９年只有３６．６％的居民參加了養(yǎng)老保險、１１．８％的人參加了失業(yè)保險、１３．９％的人參加了醫(yī)療保險，３１．２％的人參加了住房公積金，其中就業(yè)者參加上述前三種保險的比例分別也只有５１．８％、１７．９％和１７．７％�？梢姳Ｗo程度亟待提高。
更大的難題在于如何保證社會保障制度的公平性以加強對貧困群體的保護程度。從目前情況看，貧富差距在實行社會保障政策后還在擴大。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、實物福利等幾項人均福利收入，富裕戶比貧困戶高８７％，其中養(yǎng)老金高４．２倍，醫(yī)療保險高６２％，住房補貼高６１％，實物福利高３８％。在設(shè)計社會保障制度時，我們只考慮對所有投保人的繳費與給付要一視同仁，沒有研究我國社會轉(zhuǎn)型和體制過渡時期所特有的貧富差距不合理擴大的因素，沒有利用社會政策來調(diào)節(jié)貧富差距，不能不說是一個問題。顯然，在這方面，我國的社會保障制度設(shè)計還有明顯的缺陷，從政策思想到政策設(shè)計都需要進(jìn)行反思和重新整合。
保護貧困群體的第二個政策是再就業(yè)政策。再就業(yè)不僅是下崗、失業(yè)職工等貧困群體第一位的需求，而且也是健康老齡化的理念下健康老年人豐富人生、自我保障的需求，還是其他弱勢群體包括單親家庭的婦女和其他群體融入社會取得自尊的重要保證。需要通過國家的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整增加全社會的再就業(yè)機會，特別是要大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟，發(fā)展可以吸納較多勞動力的社區(qū)私人服務(wù)和公共服務(wù)業(yè)，并落實各項優(yōu)惠政策。
地區(qū)發(fā)展政策是保護貧困群體的第三個政策。對中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府不僅要從財力、物力上給予支援，振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，為貧困群體脫貧致富創(chuàng)造條件，同時要加強政策支援，包括社會保障、社會福利、教育和文化等各項社會政策的研究和實踐，將對改善貧困地區(qū)的社會環(huán)境、提高貧困人口的素質(zhì)，實施反貧困戰(zhàn)略起到重要作用。
為了使貧困群體以及其他弱勢群體得到各種必要的權(quán)利和幫助，社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展、社會非營利組織的發(fā)展、以及教育和培訓(xùn)也都屬于可以起到保護作用的重要的社會政策。
（作者：中國社科院社會學(xué)所社會政策研究中心副主任、副研究員）
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