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國(guó)外社會(huì)保障稅制比較與啟示
改革開放以來(lái),隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,改革的不斷深入,開征社會(huì)保障稅已是大勢(shì)所趨。財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在1999年年末舉行的中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)1999年年會(huì)暨第十四次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)研究開征社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅成為財(cái)稅部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。筆者擬就國(guó)外開征社會(huì)保障稅的經(jīng)驗(yàn)借鑒以及我國(guó)社會(huì)保障稅制設(shè)計(jì)的有關(guān)問題作些探討。一 開征社會(huì)保障稅的理論依據(jù)
世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)社會(huì)保障稅的理論依據(jù)作了一些研究,提出了許多很有借鑒價(jià)值的觀點(diǎn):
(一)強(qiáng)制性社會(huì)保障方案存在的合理性
社會(huì)保障稅是國(guó)家為籌集社會(huì)保障基金而強(qiáng)制征收的一種專門目的稅。強(qiáng)制性社會(huì)保障方案存在的合理性是它的根本的理論基礎(chǔ)。私人保險(xiǎn)以盈利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo),保險(xiǎn)契約的簽訂一般以等價(jià)交換為原則,即被保險(xiǎn)人享受的保障受益以繳納保險(xiǎn)費(fèi)和投保期間長(zhǎng)短為唯一依據(jù)。但有些保險(xiǎn)項(xiàng)目如健康保險(xiǎn)存在“逆向選擇”的問題,由于只有面臨較大疾病風(fēng)險(xiǎn)的人才會(huì)對(duì)保險(xiǎn)的需求較大,這就使得私人保險(xiǎn)公司必須收取較高的保險(xiǎn)費(fèi)才能保本。這樣許多人會(huì)由于保險(xiǎn)費(fèi)用太高而不去投保。市場(chǎng)就不能提供有效率的保險(xiǎn)量!凹议L(zhǎng)主義說(shuō)”認(rèn)為,由于個(gè)人缺乏遠(yuǎn)見,以至不能為他們自己的利益購(gòu)買足夠多的保險(xiǎn),因此,政府必須強(qiáng)迫他們購(gòu)買。除此之外,強(qiáng)制性社會(huì)保障方案可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。某些社會(huì)保障方案和以前的繳款聯(lián)系很小。與購(gòu)買私人保險(xiǎn)相比,社會(huì)保障使有些人受益較多,有些人受益較少。在某種程度上,社會(huì)保障方案可以說(shuō)是收入分配方案。因此,國(guó)家強(qiáng)制征收的社會(huì)保障稅具有存在的合理性。
(二)社會(huì)保障運(yùn)營(yíng)模式的需要
社會(huì)保障運(yùn)營(yíng)模式分完全積累式、部分積累式和現(xiàn)收現(xiàn)付式。完全積累式是在對(duì)有關(guān)人口健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,預(yù)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)成員在享受保險(xiǎn)待遇期間所需開支的保險(xiǎn)基金總量,并將其按一定的比例分?jǐn)偟絼趧?dòng)者整個(gè)就業(yè)期間或投保期間。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn),基金收繳率就可以長(zhǎng)時(shí)期保持不變,因而完全積累式的運(yùn)營(yíng)模式適合以固定性較強(qiáng)的稅的形式籌集。而現(xiàn)收現(xiàn)付式是指社會(huì)保險(xiǎn)的計(jì)劃依據(jù)當(dāng)年收支平衡的原則編制,即當(dāng)年的繳費(fèi)收入僅能夠滿足當(dāng)年的保險(xiǎn)計(jì)劃支出,不為以后年度的保險(xiǎn)支出儲(chǔ)備資金。這種方式管理方便,但由于各期征繳率經(jīng)常變動(dòng),更適合以費(fèi)的形式籌資。部分積累式是完全積累式和現(xiàn)收現(xiàn)付式兩種方式的結(jié)合,可以根據(jù)各國(guó)不同的具體情況,選擇費(fèi)或稅的方式籌集。
實(shí)踐證明,現(xiàn)收現(xiàn)付式的運(yùn)營(yíng)模式無(wú)法長(zhǎng)期有效的運(yùn)行,實(shí)行這種模式的國(guó)家都面臨困境,都在尋找新的模式。有的西方學(xué)者如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨提出中國(guó)應(yīng)實(shí)行完全積累式。另外一些學(xué)者提出部分積累式才是最佳選擇。如上所述,無(wú)論是完全積累式或部分積累式,以稅的方式籌資都是適合其運(yùn)營(yíng)需要的。因此在我國(guó)以社會(huì)保障稅籌集資金是符合國(guó)情的社會(huì)保障運(yùn)營(yíng)模式的需要。
二 社會(huì)保障稅的國(guó)際比較
(一)納稅主體
世界各國(guó)社會(huì)保障稅的納稅主體一般為雇主和雇員。由于自由職業(yè)者和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者不存在雇傭關(guān)系,也沒有確定的工薪所得,是否將其納入課征范圍,各國(guó)主要根據(jù)行政管理?xiàng)l件而定。如美國(guó)對(duì)個(gè)體業(yè)主征收自營(yíng)人員保險(xiǎn)稅,是為個(gè)體業(yè)主(除醫(yī)生外)的老年、遺屬、傷殘及醫(yī)院保險(xiǎn)而課征的。納稅人為單獨(dú)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)體業(yè)主,稅征對(duì)象是個(gè)體業(yè)主的純收入。而許多發(fā)展中國(guó)家如阿根廷、埃及由于征管能力的限制,只對(duì)雇主和雇員征稅。
(二)課稅對(duì)象
社會(huì)保障稅的課稅對(duì)象是在職職工的工資、薪金收入額以及自營(yíng)人員的純收益額。這里所說(shuō)的工薪收入額,通常附有最高應(yīng)稅限額規(guī)定,只對(duì)一定限額以下的工薪收入額課征。如英國(guó)稅法規(guī)定,納稅人繳納社會(huì)保障稅的計(jì)稅依據(jù)以每周150磅為限,超過限額的部分不征社會(huì)保障稅。有的國(guó)家規(guī)定最高應(yīng)稅工資限額應(yīng)隨著未來(lái)平均工資水平提高而自動(dòng)增加,如美國(guó)最高應(yīng)稅收入從1937年的3000美元上升到1994年的57900美元。[2](P183)對(duì)工薪收入額一般不允許有減免或費(fèi)用扣除,即它不象個(gè)人所得稅的課征對(duì)象那樣,可從總所得中扣除為取得收入而發(fā)生的費(fèi)用開支,或可扣除一些個(gè)人減免項(xiàng)目,而是把毛工薪收入額直接作為課稅對(duì)象。另外,納稅人除工薪收入外的其他收入,如資本利得、股息所得、利息收入等均不計(jì)入社會(huì)保障稅的課稅基數(shù),不作為課稅對(duì)象。
(三)社會(huì)保障稅的適用稅率
社會(huì)保障稅稅率的高低是由各國(guó)社會(huì)保障制度的覆蓋面和受益大小決定的。瑞典政府確立了建立“福利國(guó)家”的稅收政策目標(biāo),因此,瑞典的社會(huì)保障稅率是比較高的。瑞典的社會(huì)保障分為健康保險(xiǎn)、退休金保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等10個(gè)項(xiàng)目,實(shí)行?顚S。社會(huì)保障稅率根據(jù)10項(xiàng)用途分類確定,1995年10項(xiàng)用途的征收率共為34.555%。過去幾十年來(lái),由于各國(guó)社會(huì)保障制度的覆蓋面和受益范圍都在逐步擴(kuò)大和增加,社會(huì)保障稅的稅率也有逐步上升的趨勢(shì),如美國(guó)現(xiàn)行工薪稅率為15.3%,超出最初水平5倍還多。[3](P640)同時(shí),大多數(shù)國(guó)家用比例稅率,只有少數(shù)國(guó)家采用累進(jìn)稅率。
(四)社會(huì)保障稅的課征與管理
社會(huì)保障稅多采用從源課征法。具體來(lái)說(shuō),它是通過雇主這個(gè)渠道課征。雇員所應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅款,由雇主在支付工資、薪金時(shí)扣繳,最后連同雇主所應(yīng)負(fù)擔(dān)稅款一起向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅,無(wú)需雇員填具納稅申報(bào)表,方法較為簡(jiǎn)便,至于自營(yíng)人員所應(yīng)納稅額,則必須由其自行填報(bào),一般是同個(gè)人所得稅一起繳納的。
社會(huì)保障稅是一種“?顚S谩钡亩悾运m由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收,但稅款入庫(kù)后則是集中到負(fù)責(zé)社會(huì)保障的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,專門用于各項(xiàng)社會(huì)保障的支付。
三 我國(guó)開征社會(huì)保障稅的必要性
就我國(guó)目前情況看,開征社會(huì)保障稅意義重大。第一,能夠規(guī)范社會(huì)保障資金的籌集,改變政出多門,資金來(lái)源渠道混亂以至在使用上出現(xiàn)挪用、擠占的現(xiàn)象,有利于國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控,調(diào)節(jié)、平衡企業(yè)之間、個(gè)人之間的負(fù)擔(dān),穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展,培養(yǎng)個(gè)人保障意識(shí),為完善社會(huì)保障制度創(chuàng)造良好的主觀條件。第二,相對(duì)于收費(fèi)方式,社會(huì)保障稅可以將若干社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的費(fèi)率合并,由國(guó)家稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,所籌經(jīng)費(fèi)可在個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間的調(diào)劑使用,這種方法利用了征收個(gè)人所得稅的程序,有利于降低征收成本,又可以保證保險(xiǎn)基金的及時(shí)入庫(kù)。同時(shí),社會(huì)保障稅的征管條件也已基本成熟,稅收征管法規(guī)以及征管人才等方面的條件已基本上能滿足開征社會(huì)保障稅的需要。所以,我國(guó)開征社會(huì)保障稅已是順理成章,水到渠成。
四 我國(guó)社會(huì)保障稅的模式設(shè)計(jì)
(一)為了提高法律級(jí)次,維護(hù)稅收法律的嚴(yán)肅性,我國(guó)的社會(huì)保障稅最好應(yīng)正式立法,避免以“條例”,“暫行辦法”等形式出現(xiàn),鑒于社會(huì)保障稅在社會(huì)保障制度中的重要性,建議在法律規(guī)定中對(duì)偷漏拖欠現(xiàn)象
采取嚴(yán)厲措施,加大處罰力度。
。ǘ⿷(yīng)遵循的原則:
要制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障稅法規(guī),必須從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā),遵循以下幾項(xiàng)原則:
1、輕稅負(fù)合理負(fù)擔(dān)原則
我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,同時(shí)又是一個(gè)人口大國(guó),我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段,必須保持較高的積累水平,這樣的基本國(guó)情決定了我國(guó)的社會(huì)保障水平不可能很高,一般來(lái)說(shuō)只能保證最基本的生活需要。另外,社會(huì)保障與所有公民的切身利益密切相關(guān),具有限強(qiáng)剛性,易上難下,在這方面我們不能再走“福利國(guó)家”開始大包大攬,繼而騎虎難下的老路。我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展很不平衡,因此在社會(huì)保障稅的征收上不能搞“一刀切”的辦法。發(fā)達(dá)地區(qū)適應(yīng)較高的社會(huì)保障水平的需要,范圍可廣一些。在較落后的地區(qū)則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,適應(yīng)降低標(biāo)準(zhǔn),合理確定社會(huì)保障稅的征收范圍和稅負(fù)水平。待以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和不同地區(qū)差距的縮小,再在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在這方面韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。韓國(guó)在五十年代建立社會(huì)保障制度的初期只設(shè)置少數(shù)幾個(gè)稅目征稅,對(duì)農(nóng)民、漁民不征稅。以后隨著向中等收入國(guó)家的邁進(jìn),對(duì)農(nóng)民和漁民進(jìn)行征稅,并逐漸提高了稅率。我國(guó)應(yīng)在對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上制定出一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障稅征收規(guī)劃,逐步完善社會(huì)保障稅制度,否則就會(huì)出現(xiàn)有的國(guó)家那種稅目繁多,變動(dòng)頻繁的現(xiàn)象。
2、公平與效率統(tǒng)一的原則
社會(huì)保障稅的設(shè)計(jì)應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系,才能有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在理論界有一種流傳甚廣的觀點(diǎn),即認(rèn)為效率與公平二者是相互矛盾的,或者說(shuō),二者不可兼得。例如,認(rèn)為實(shí)行了社會(huì)保障制度,居民收入增加了公平性,則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率勢(shì)必受到影響。這種把公平與效率簡(jiǎn)單的機(jī)械的對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。從資本主義發(fā)展的歷史看,越是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,居民收入(并非財(cái)產(chǎn),更非生產(chǎn)資料的占有)的差距也越小。換言之,隨著資本主義國(guó)家中的人均收入的提高,居民間收入的差距也趨于縮小,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞摹⒔芨ダ铩ね捅说谩ち值绿氐热硕甲C實(shí)有這種情況。合理的社會(huì)保障稅制度,應(yīng)該使經(jīng)濟(jì)發(fā)展,即所謂效率的提高,與居民收入差距的縮小,即公平的趨勢(shì),二者并行不悖。
(三)社會(huì)保障稅制的主要內(nèi)容設(shè)計(jì)
1、課稅范圍。為避免一些國(guó)家實(shí)行的高稅負(fù)支撐的“普遍福利”政策所帶來(lái)的種種弊端,我國(guó)社會(huì)保障稅在稅制建設(shè)上,一定要遵循立足國(guó)情、循序推進(jìn)、負(fù)擔(dān)穩(wěn)定的原則,合理確定社會(huì)保障稅的課征范圍。具體在課稅范圍的確定上要注意兩點(diǎn):一是近階段社會(huì)保障稅的課征范圍應(yīng)局限于我國(guó)境內(nèi)的各種所有制的企業(yè)、行政事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。社會(huì)保障稅應(yīng)分別以各類企事業(yè)單位、行政單位和職工個(gè)人為納稅人,具體應(yīng)包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶、行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體及其職工。對(duì)占我國(guó)人口絕大部分的農(nóng)民,由于其收入水平不高,負(fù)擔(dān)能力有限,對(duì)其征收社會(huì)保障稅不夠現(xiàn)實(shí)。有學(xué)者提出某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),農(nóng)民人均收入較高的農(nóng)村地區(qū),可以先行征收社會(huì)保障稅。筆者不同意這種看法。第一,我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在著一定的特殊性,社會(huì)化程度低,征收的難度較大,征稅成本較高,即使在一些較發(fā)達(dá)地區(qū)也是如此。第二,我國(guó)的稅收征管體系還有待完善,執(zhí)法力度不嚴(yán)的狀況亟待改觀。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),作為地方稅主體稅種之一的個(gè)人所得稅征收率只有10%左右,其它稅種也存在大量的偷逃稅現(xiàn)象。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì),1999年,廣東省由地稅局代征的面向城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收繳率也僅有百分之八十多。而世界上很多國(guó)家由于征收管理體制完善,收繳率是相當(dāng)高的。如法國(guó)的社會(huì)保障稅的95%是由納稅人自行申報(bào)的,剩下的5%由稅務(wù)局強(qiáng)制征收入庫(kù),也就是說(shuō)其收繳率是百分之百。第三,我國(guó)的暴力抗稅事件大多發(fā)生在農(nóng)村,這與農(nóng)民收入較低、文化素質(zhì)不高有關(guān),也與干群關(guān)系的不正常有關(guān)。而在這些因素沒有改變、條件不成熟的狀況下,在農(nóng)村推行社會(huì)保障稅勢(shì)必難以收到理想的效果。世界上開征社會(huì)保障稅的國(guó)家很多把農(nóng)民排除在外,其中一個(gè)重要原因是由于具體操作的困難。即使像韓國(guó)這樣對(duì)農(nóng)民、漁民征收社會(huì)保障稅的國(guó)家,也都采取對(duì)農(nóng)民、漁民的社會(huì)保障進(jìn)行大量財(cái)政補(bǔ)貼的辦法。而這在我國(guó)目前財(cái)政收入并不充裕的情況下難以做到,只能隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而逐步得到改善。二是要遵循保障公民最低需要的原則,現(xiàn)階段應(yīng)設(shè)置養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和醫(yī)療保障三個(gè)稅目,以后再視情況而逐步增加其他稅目。
2、課稅對(duì)象。對(duì)于企業(yè)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō),是工資、薪金總額;對(duì)于在職人員來(lái)說(shuō),是個(gè)人的工資、薪金收入;對(duì)于自由職業(yè)者來(lái)說(shuō),是其事業(yè)純收入額。同時(shí)應(yīng)遵循國(guó)際慣例規(guī)定最高應(yīng)稅限額,即對(duì)超過一定限額以上的工資,薪金收入不征稅。鑒于我國(guó)貧富差距較大,應(yīng)對(duì)最高應(yīng)稅限額設(shè)置較高,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步調(diào)整。一般不進(jìn)行費(fèi)用扣除,但也可對(duì)個(gè)別情況給予照顧,如退休人員發(fā)揮余熱取得的工資薪金收入,在校學(xué)生業(yè)余從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的收入,生活極其困難者的收入。
3、稅率。根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入狀況,社會(huì)保障水平不宜過高,稅率的確定應(yīng)以滿足失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療三個(gè)項(xiàng)目的基本資金需要為目標(biāo)。至于稅率的具體形式,應(yīng)采取比例稅率,因?yàn)楸壤惵视欣诙愔坪?jiǎn)化,相對(duì)累進(jìn)稅率來(lái)說(shuō)更符合效率優(yōu)先的原則,相對(duì)于定額稅率來(lái)說(shuō)更符合公平原則,各省市的社會(huì)保障稅率可有一定的浮動(dòng)幅度,但不應(yīng)超過5%,以有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。
4、征收管理。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況下,現(xiàn)階段社會(huì)保障稅收入只能達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的水平,與之相適應(yīng),社會(huì)保障稅應(yīng)劃歸地方稅務(wù)局征收。在管理上,社會(huì)保障稅收入應(yīng)納入統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算,并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的管理和使用。
【參考文獻(xiàn)】
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