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國外的經驗與啟示
城市化，主要是指人口、非農產業(yè)向城市集聚，以及城市文明、城市地域向鄉(xiāng)村推進的過程�，F(xiàn)代意義的城市化起于英國工業(yè)革命，伴隨工業(yè)革命的發(fā)展，城市化擴散到歐美大陸。二次大戰(zhàn)后，廣大發(fā)展中國家 始城市化進程，而歐美發(fā)達國家則步入郊區(qū)化發(fā)展階段。至２１世紀初，城市人口已占世界人口的近半數。聯(lián)合國有關機構預測，不遠的未來，世界大多數人口將在城市居住。隨著經濟持續(xù)增長，城市化水平（這里指城市人口占總人口的比重）在不斷上升，并成為衡量一國或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要指標。積極推進城市化有助于經濟發(fā)展和社會進步。當然，由于國情不同，各國的城市化道路以及所面臨的問題也不盡相同，但這些國家在城市化與經濟社會協(xié)調發(fā)展方面的經驗或教訓，對我們來說仍具有一定的啟示意義。 城市化的不同類型及特點 一國的城市化進程從屬于該國經濟社會發(fā)展的總過程。從世界范圍來看，凡與經濟社會發(fā)展相協(xié)調的城市化，都會產生積極的影響；反之，則會產生消極的作用。 以大都市區(qū)為特色的美國城市化。美國是一個在不斷移民基礎上建立起來的城市化國家，其城市化進程脈絡清晰完整，帶有一定“原型”特征，同時又具有明顯的階段性特點，大致可分為三個階段。第一階段，從建國到２０世紀２０年代。美國１９世紀初才開始工業(yè)化進程，１９世紀中期起工業(yè)化進程加速，其工業(yè)發(fā)達地區(qū)也成為城市化發(fā)展最快的地區(qū)。１９２０年，美國近半數人口在城市居住，已進入城市時代。第二階段，２０世紀２０－７０年代。其中５０－７０年代是美國城市化進程最為迅猛的階段。該時期城市化有兩大特點。一是郊區(qū)化現(xiàn)象出現(xiàn)。郊區(qū)化在很大程度上是羅斯福新政大規(guī)模推動公共工程建設的結果。高速公路的建設帶動人口從中心城市向郊區(qū)遷移，促使城市向郊區(qū)蔓延，由此出現(xiàn)了城市向大都市區(qū)的轉化。二是城市化發(fā)展的重點逐漸轉向早先經濟較為落后的西部和南部。大批新的城市中心在新興高科技行業(yè)以及國防工業(yè)的支撐下崛起。第三階段，２０世紀７０年代至今。美國郊區(qū)化進程更加迅速，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，即城市人口向農村遷移。伴隨郊區(qū)化的進程，大都市區(qū)的數量不斷增加。１９９０年，人口在百萬以上的大都市區(qū)數量達４０個，人口占總人口的５１．５％，美國成為一個以大型都市區(qū)為主的國家。 美國的郊區(qū)化不是一種孤立的現(xiàn)象，伴隨人口郊區(qū)化，先后出現(xiàn)了制造業(yè)、零售業(yè)、個人服務業(yè)和辦公業(yè)的郊區(qū)化。大量的就業(yè)崗位遷到郊區(qū)，形成現(xiàn)代化的中心區(qū)。中心城市由于受到了周邊郊區(qū)城市的有力挑戰(zhàn)，人口不斷減少，而產業(yè)的轉移又造成自身功能的衰落。到２０世紀７０年代，由郊區(qū)化導致的中心城市財政危機、失業(yè)、種族騷亂、貧困等問題持續(xù)惡化，衰落的中心城市成為美國社會問題的中心，造成很大的社會壓力。從８０年代起，一些老工業(yè)城市針對舊城衰落采取許多振興對策，部分城市如紐約通過現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展或舊城的再開發(fā)，吸引中產階級從郊區(qū)回遷中心城區(qū)，使中心城區(qū)經濟重新煥發(fā)生機，這種現(xiàn)象被稱為“再城市化”或“中產階級化”。不過，人們對“中產階級化”也有爭議，反對者認為舊城改造往往以少數民族或低收入階層居住區(qū)為對象，這些弱勢群體成為中心城區(qū)“中產階級化”的犧牲品。 由政府引導的日本城市化。日本城市化開始于明治維新時期，但直到１９４０年，城市化水平仍落后于當時歐美工業(yè)化國家。１９５６—１９７３年間是日本工業(yè)發(fā)展的黃金時期，農業(yè)勞動力轉移量年均達到４２．９萬?城市化也進入加速期，并于１９７５年達到７５．９％，實現(xiàn)了人口城市化。在日本城市化的進程中，同樣出現(xiàn)了大都市區(qū)（日本稱之為大都市圈）超前發(fā)展的現(xiàn)象。按日本政府的定義，日本共有７個中心城市人口達百萬以上的大都市圈，其中最為著名的是“東京圈”、“名古屋圈”、“京（京都）阪（大阪）神（神戶）圈”三個大都市圈。此外，日本還有４個中心城市人口達５０萬以上的都市圈。 在日本城市化發(fā)展的過程中，政府對工業(yè)發(fā)展和城市布局起著重要指導作用。二戰(zhàn)后，特別是五六十年代，日本政府為工業(yè)的重建提供了重要的投資基金，在工業(yè)建設用地、工業(yè)區(qū)的準備、工業(yè)用水和交通設施的建設以及技術幫助等諸多方面，提供了多種多樣的金融支持和幫助。另外，政府大力倡導發(fā)展出口行業(yè)，外向化的經濟戰(zhàn)略使產業(yè)向沿海城市高度集中。１９８０年以來，隨著經濟不斷發(fā)展，人口和社會各項職能開始向東京集中，形成了“東京圈”控制其他區(qū)域的局面。日本最大的１０個城市也集中分布在太平洋東岸的工業(yè)帶，而且有７個位居從東京到大阪的東海道都市帶內。為解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，日本先后制定和實施五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，形成了包括區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃在內的較為完善的規(guī)劃體系。 “過度城市化”的拉丁美洲。拉美的現(xiàn)代城市化進程始于１９世紀末期。１９００年，整個拉美地區(qū)城市化水平為２５％。到２０世紀３０年代，大多數拉美國家先后進入工業(yè)化發(fā)展階段，城市化進程也開始加速，１９４５年城市化水平達到３９％。２０世紀５０年代，一些拉美國家推行“進口替代”戰(zhàn)略，伴隨著工業(yè)以及服務業(yè)的迅速發(fā)展，農村剩余勞動力涌入城市，形成以中心城市為核心的大都市區(qū)。但自６０年代后，由于遭受嚴重的經濟衰退，加上政府不重視農業(yè)，大量破產農民涌入城市，該地區(qū)城市人口由５４００萬迅速增加到１９９０年的３．１４億，占總人口比例達７１．４％，阿根廷、智利和烏拉圭等國的城市化水平甚至超過８０％。 雖然從人口城市化水平來看，拉美地區(qū)同西方發(fā)達國家相差不大，但拉美的經濟發(fā)展水平卻遠遠低于后者�？傮w而言，拉美的城市化是建立在農村經濟持續(xù)惡化、普通農民大量破產基礎之上的。這里的農村大莊園制度導致土地兼并現(xiàn)象十分嚴重，大量農民在破產并喪失發(fā)展空間后，不得不進入城市尋找新的生存機會。但由于拉美主要國家自２０世紀６０年代后，工業(yè)和整個經濟的增長緩慢，甚至不時爆發(fā)經濟危機，城市就業(yè)機會嚴重不足；而農民缺乏工業(yè)技能，加上工業(yè)化水平提高對勞動力的需求相對減少，導致大多數新進城市者為了生計只能從事一些屬于第三產業(yè)的非正規(guī)就業(yè)行業(yè)，如飲食、家政服務、沿街銷售等。這種沒有經濟同步發(fā)展作為基礎的城市化，必然導致城市“病態(tài)”發(fā)展，人口擁擠、住房短缺、貧富懸殊、毒品及暴力犯罪、環(huán)境污染等問題接踵而來。因此，拉美的城市化被稱為“過度城市化”。 化解矛盾，穩(wěn)妥推進城市化進程 總體而言，城市化的快速推進伴生各種經濟社會問題是難以避免的，如農村發(fā)展滯后、城市住宅和基礎設施供應短缺等。為使城市化進程得以穩(wěn)妥進行，一些國家采取多種措施來化解矛盾。 協(xié)調城市與農村的發(fā)展關系。從許多發(fā)展中國家包括拉美國家的城市化進程來看，政府往往更加重視城市的發(fā)展，而忽略了作為社會另一部分的農村的發(fā)展。發(fā)展政策的傾斜，使得大部分農村地區(qū)相對來說處于貧困狀態(tài)，各項基礎設施的建設嚴重不足。當農民在農村沒有出路的時候，唯一的出路就是進城。但由于城市不能提供更多的就業(yè)機會，城市貧困、失業(yè)、犯罪、環(huán)境惡化等問題就不可避免地爆發(fā)了。 日本在處理城市與農村發(fā)展關系方面較為成功。日本政府比較注意農村、農業(yè)的發(fā)展問題，制定了大量法律促進農村發(fā)展，如為扶持山區(qū)農村及人口稀疏地區(qū)的經濟發(fā)展，制定了《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《山區(qū)振興法》等；為促進農村工商業(yè)的發(fā)展，制定《向農村地區(qū)引入工業(yè)促進法》、《關于促進地方中心小都市地區(qū)建設及產業(yè)業(yè)務設施重新布局的法律》等。同時，日本政府也比較重視對農村、農業(yè)的投資，投資方式多樣化。中央政府主要對建設項目進行財政撥款及貸款，地方政府除財政撥款外還可發(fā)行地方債券進行農村公共設施建設。農村基礎設施的改善，加強了城市間、城鄉(xiāng)間的聯(lián)系?為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了可能，而農村發(fā)展也為城市產業(yè)和人口的擴散開辟了道路。由此，日本農村發(fā)生了很大的變化，農業(yè)不再是農村的支配產業(yè)，到１９８０年農村從事第三產業(yè)的比率高達４２％，小城市得到了較快發(fā)展。 多種方式消除城市貧民區(qū)。在城市化的高速發(fā)展階段，城市人口的迅速增長必然導致住宅和基礎設施供應短缺，而財富分配不均使得問題更加嚴重。早在１９世紀，歐洲國家的城市中就普遍存在貧民區(qū)現(xiàn)象。為解決城市貧民問題，西方國家曾采取多種措施。比如，早期解決住房的措施主要是興建工人居住區(qū)，其后歐美各國開始制定更為完善的針對城市貧困者的住房政策。美國自２０世紀３０年代開始注重政府的宏觀經濟調控，其中由聯(lián)邦政府發(fā)起的“新政”和“城市更新”兩項運動的一個重要內容，就是要解決城市下層居民住房問題進而治理中心城市。從“新政”來看，涉及城市的政策除進行以工代賑的大型社會工程建設外，還推出兩項直接影響城市生活的重大舉措。一是擬定“綠帶建鎮(zhèn)計劃”，在郊區(qū)選擇廉價土地，建造新社區(qū)供城市貧民區(qū)居民遷居，再將原貧民區(qū)清除，改建為公園等公用設施和綠帶。二是創(chuàng)建兩個新的政府機構，即房主貸款公司和聯(lián)邦住房管理署。前者主要為城市居民提供住房貸款，消除住戶因付不起分期貸款而被取消住房抵押權的現(xiàn)象；后者是聯(lián)邦政府干預乃至管理城市住房的常設機構。這兩項運動對解決美國城市住房緊張以及增加就業(yè)等，都起到了積極的作用。 相對來說，發(fā)展中國家城市貧民區(qū)問題更為嚴重，而韓國解決該問題的經驗較為成功。１９６０至１９９０年是韓國城市化高速增長期，城市化水平年均上升１個百分點，但同時農村人口大量進城導致出現(xiàn)城市貧民區(qū)。韓國政府先后采取清理工程、有選擇合法化以及自我發(fā)展工程等措施，來處理城市低收入者居住區(qū)、非法聚集居住區(qū)的問題。１９８３年引入了聯(lián)合重建計劃，制定最低住房標準，承認居民在社區(qū)及社區(qū)發(fā)展中的民主權利，鼓勵居民參與社區(qū)建設，同時還鼓勵非政府組織、房地產開發(fā)商參與社區(qū)建設，通過政府引導、組織各方參與社區(qū)建設，實施有效的市政管理，使國家、社區(qū)以及社區(qū)居民、企業(yè)等多方受益。 倡導城市的集約型增長。西方各國在對城市發(fā)展的宏觀調控中，城市規(guī)劃始終是重要的工具。現(xiàn)代城市規(guī)劃興起于１９世紀末，早期的城市規(guī)劃理論偏重于疏解大都市的人口和功能，以創(chuàng)造一個良好的居住環(huán)境。汽車社會出現(xiàn)后，城市隨之迅速向外蔓延。但低密度、盲目蔓延的對外擴展，造成城市土地低效利用并產生其他問題。２０世紀８０年代，西方社會開始關注由此帶來的各種環(huán)境問題及其經濟社會后果，認為“以小汽車為導向的交通方式、低密度的城市擴張，這種城市蔓延方式是一種不可持續(xù)的增長方式”。美國學者因此提出了“緊湊型城市”和“精明增長”的概念，提出城市發(fā)展應該采�。裕希哪Ｊ剑匆源筮\輸量的軌道交通系統(tǒng)為導向，以站點為中心建設半徑合理的居住區(qū)，并提供辦公、商業(yè)服務業(yè)等多項功能。１９９８年，美國波特蘭開始實行一種新的城市發(fā)展計劃——ＬＵＴＲＡＱ計劃，目的是在城市開發(fā)中盡量減少土地的消耗、機動車交通和空氣污染；強調街道的相互聯(lián)系，使公共交通更加便利和舒適；強調混合功能以及符合人性尺度的設計和寬敞空間。近年來西方國家在城市土地利用規(guī)劃方面的理論和實踐表明，未來城市規(guī)劃發(fā)展的主流應該是“集約和精明”地使用土地，以實現(xiàn)人類居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 建立合作伙伴關系，共同締造城市的未來。世界各國在城市化進程中均產生許多復雜的問題，而政府解決這些復雜問題的能力是有限的，為此需要建立新的機制。聯(lián)合國人居中心針對城市建設提出“賦予能力框架”，鼓勵個人、家庭、社區(qū)、商業(yè)組織和志愿者組織積極參與城市建設和管理�！百x予能力”的觀念已廣泛應用于一些國家的城市住宅和基礎設施建設方面。比如，印度尼西亞的泗水大規(guī)模房屋改善計劃讓市民和社區(qū)組織參加優(yōu)先事項的決策過程。當城市面臨的問題超越城市行政區(qū)的范圍時，則需要從區(qū)域角度進行統(tǒng)一協(xié)調。目前，國際上通常采用兩種方式：一是建立區(qū)域內城市間的協(xié)調機制，如美國舊金山灣區(qū)的９個縣政府組成舊金山灣區(qū)政府協(xié)會，負責灣區(qū)的經濟發(fā)展、環(huán)境、生態(tài)保護與建設；二是由中央政府有關部門制定區(qū)域規(guī)劃，如日本國土廳先后數次制定了比大都市圈范圍更大的首都圈、中京圈、近畿圈的發(fā)展規(guī)劃，以協(xié)調都市圈內部的發(fā)展。在城市可持續(xù)發(fā)展問題上，涉及的問題更為宏觀。為使地方與全球生態(tài)可持續(xù)性聯(lián)系起來，還需要各國政府乃至國際社會發(fā)揮重要作用�？偠灾瑸榇龠M城市化的健康發(fā)展，有必要建立政府之間以及政府與個人、各類社會組織之間的合作伙伴關系，以共同締造城市的美好未來。
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