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對(duì)我國進(jìn)行能源稅制改革的思考
對(duì)我國進(jìn)行能源稅制改革的思考
對(duì)我國進(jìn)行能源稅制改革的思考
摘要：目前我國的能源問題不斷惡化，能源矛盾日益凸出，這不但制約了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且也直接影響了我國人民的生存質(zhì)量。稅收政策作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，在促進(jìn)能源節(jié)約及可持續(xù)開發(fā)和利用上具有其他經(jīng)濟(jì)手段難以替代的功能。文章借鑒西方國家在能源稅收政策方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)能源稅收政策存在的不足，對(duì)我國能源稅收制度改革的必要性以及如何建立和完善與能源相關(guān)的稅收制度進(jìn)行了探討。
關(guān)鍵詞：能源稅、能源問題、稅制改革
一、我國能源稅制改革的必要性
能源是一切活動(dòng)的原動(dòng)力，人們對(duì)能源的依賴程度隨著工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益加深，對(duì)能源的需求也隨著人口的增加、生活水平的提高不斷增加，與此同時(shí)，對(duì)能源的過度開發(fā)和使用又帶來能源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等一系列問題，并已發(fā)展成為影響世界各國政治和經(jīng)濟(jì)的重要因素。我國的能源問題也隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展日益嚴(yán)峻。2004年，中國gdp總量占世界總量的4，而基本能源消費(fèi)占到世界總消費(fèi)量的10。1980年以來，我國的能源總消耗量每年增長約5％，是世界平均增長率的近3倍，并已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費(fèi)大國，繼美國之后的世界第二石油和電力消費(fèi)大國。中國能源消費(fèi)量雖居世界第二位，但由于人口眾多，按人均消費(fèi)水平計(jì)算大約為一年0.7噸。與日本的年均4噸和美國的年均8噸相比，還相差甚遠(yuǎn)。這不僅意味著我國能源需求將進(jìn)一步增加，同時(shí)說明我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的依賴程度比發(fā)達(dá)國家大得多。另一方面，我國的能源利用率只有世界先進(jìn)國家的60～80左右，效率極低。在能源結(jié)構(gòu)上以煤炭為中心，天然氣和再生能源在開發(fā)利用上很落后。近幾年，很多城市出現(xiàn)“電荒”、“煤荒”、“油荒”危機(jī)，凸現(xiàn)了我國的能源矛盾。此外，中國長期以來依靠國內(nèi)的煤炭資源滿足其主要的能源需求，是世界上使用煤炭最多的國家，同時(shí)也是全球煤煙型污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。據(jù)調(diào)查確認(rèn)，由于煤、石油等化石燃料的燃燒，我國2/3的城市空氣質(zhì)量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，燃煤排放的二氧化硫?qū)е聡撩娣e的30以上有酸雨現(xiàn)象，二氧化碳排放量占世界14，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了國民的身心健康，還造成了負(fù)面的國際影響。高增長、高消耗、高污染的新“三高”使中國正面臨嚴(yán)峻的能源形勢(shì)。
能源問題的不斷惡化不但制約著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且直接影響著我國人民的生存質(zhì)量。為了解決能源問題，世界各國無不以政治、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)等各種手段進(jìn)行綜合治理，其中，稅收手段的運(yùn)用已成為各國能源政策的一個(gè)重要組成部分。稅收政策作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，在促進(jìn)能源節(jié)約及可持續(xù)開發(fā)和利用上具有其他經(jīng)濟(jì)手段難以替代的功能。在國外，面向能源的稅收主要包括兩個(gè)方面：一是能源消費(fèi)稅，包括對(duì)交通燃料以及其他能源原料所征收的基本稅；二是針對(duì)能源消費(fèi)過程中排放的污染物而征收的環(huán)境稅，如硫稅和碳稅等等。歐盟各國、美國、日本等國都有專門的能源稅法，各國利用能源稅法，對(duì)能源耗費(fèi)行為進(jìn)行適時(shí)、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，為能源的合理使用提供具體的財(cái)稅法律依據(jù)和政策支持，使能源的稅收政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。目前，我國現(xiàn)行的稅收制度中尚沒有專門的能源稅種，與能源使用相關(guān)的財(cái)稅法規(guī)大都體現(xiàn)在消費(fèi)稅、增值稅以及資源稅等稅種中，而且只是作為其中的稅目來體現(xiàn)。對(duì)能源耗費(fèi)行為的調(diào)控，大多還是通過征收排污費(fèi)的形式進(jìn)行。而且現(xiàn)行稅制中針對(duì)節(jié)約能源、開發(fā)和利用新能源、再生能源的企業(yè)和技術(shù)的稅收優(yōu)惠措施幾乎是空白，這些都極大地限制了稅收制度在合理開發(fā)和利用能源中應(yīng)發(fā)揮的導(dǎo)向作用，以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控力度。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的能源狀況，針對(duì)我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)能源稅收措施存在的嚴(yán)重不足，借鑒西方國家在能源稅收政策方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)地對(duì)我國能源稅收制度進(jìn)行改革，建立和完善與能源相關(guān)的稅收體系成為必要。
二、進(jìn)行能源稅改革的有效途徑
1、調(diào)整現(xiàn)行稅收制度
（1）調(diào)整增值稅。為鼓勵(lì)和扶持再生能源產(chǎn)業(yè)，應(yīng)降低再生能源企業(yè)的增值稅率�，F(xiàn)階段可再生能源發(fā)電成本較高，征收增值稅后的上網(wǎng)電價(jià)將更高，令消費(fèi)者難以接受。另外，可再生能源發(fā)電不消耗燃料，沒有進(jìn)項(xiàng)稅或進(jìn)項(xiàng)稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源發(fā)電的增值稅實(shí)際征收額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)能源發(fā)電。按全國統(tǒng)一的增值稅率（17％〕征收是不合理的，也不利于與常規(guī)能源發(fā)電技術(shù)的公平競爭。z9^6
（2）改革資源稅制度。一是提高征收標(biāo)準(zhǔn)。我國的資源長期在政府控制下實(shí)行低價(jià)政策，目前我國的資源稅主要是級(jí)差調(diào)節(jié)性質(zhì)，未能體現(xiàn)資源本身價(jià)值，造成不必要的資源浪費(fèi)。此外，適當(dāng)提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的產(chǎn)品課以重稅，從而限制它們的不合理的開
采和使用也是是非常必要的；二是改變資源稅的計(jì)量依據(jù)。由現(xiàn)在的按企業(yè)產(chǎn)量征收改為按劃分給企業(yè)的資源可采儲(chǔ)量征收,促使企業(yè)盡量提高資源的回采率；三是調(diào)整資源稅的征收辦法。改革現(xiàn)行對(duì)原油征收資源稅的計(jì)稅辦法，改從量征收為從價(jià)征收，使國家能從原油價(jià)格上漲中分享部分收益。將稅率與資源回采率和環(huán)境修復(fù)情況掛鉤,按資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)確定相應(yīng)的稅收標(biāo)準(zhǔn),資源開采率越低,環(huán)境修復(fù)程度越差,資源稅率就越高；
（3）調(diào)整現(xiàn)行的消費(fèi)稅政策。一是將目前尚未納稅消費(fèi)稅征收范圍不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍；二是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行一些應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率水平，如提高大排氣量轎車的消費(fèi)稅稅率，適當(dāng)降低低排氣量汽車稅率等；三是適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的優(yōu)惠政策，對(duì)符合節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的汽車，允許按照一定比例享受消費(fèi)稅減征的優(yōu)惠等。
（4）調(diào)整關(guān)稅。一是調(diào)整出口貨物退稅率。取消對(duì)污染嚴(yán)重、資源和能源耗費(fèi)嚴(yán)重、附加值低的產(chǎn)品的出口退稅政策，對(duì)低能耗類的出口產(chǎn)品，適當(dāng)提高退稅率；二是在必要的時(shí)候還應(yīng)考慮對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品增收出口稅，以限制其出口，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少不合理的能源消費(fèi)。
2.適時(shí)開征新的能源稅種
�。�1）盡快開征燃油稅。
目前，我國新增石油需求的三分之二來自于交通運(yùn)輸業(yè)，我國汽車產(chǎn)業(yè)的迅猛增勢(shì)讓石油供應(yīng)面臨前所未有的壓力。在過去15年里，我國成為世界石油消費(fèi)增長最快的國家，而汽車的能耗成了“罪魁”。國際經(jīng)驗(yàn)表明，高燃油稅政策，一方面通過高油價(jià)限制了對(duì)石油的過度消費(fèi)，另一方面，刺激了節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散。我國關(guān)于開征燃油稅的問題已經(jīng)討論了八年，至今千呼萬喚不出來。其主要原因是燃油稅取代養(yǎng)路后，稅務(wù)、公路部門利益的重新分配難以平衡。如何解決好這個(gè)問題是開征燃油稅的關(guān)鍵。
�。�2）研究開征碳稅。
征收碳稅的主要目的是通過鼓勵(lì)減少使用礦物燃料，尤其是含碳量高的燃料，從而減少二氧化碳的排放。西方國家征收的碳稅一般是一個(gè)混合型稅種。設(shè)計(jì)的稅率由兩部分構(gòu)成，一部分由該能源的含碳量決定，所有固體的和液體的礦物能源包括煤、石油及其各種制品都要按其含碳量繳納該稅的碳稅部分。另一部分是由該能源的發(fā)熱量來決定，主要是指對(duì)礦物能源與非礦物能源，如電力征稅。采取碳稅是一種以價(jià)制量的策略，其優(yōu)點(diǎn)是可以合理反映環(huán)境與社會(huì)外部成本，而具有二氧化碳減量的經(jīng)濟(jì)誘因，可促使廠商更新技術(shù)，在生產(chǎn)過程中減少二氧化碳的排放，還能夠促進(jìn)能源系統(tǒng)從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉(zhuǎn)化，也將有利于我國天然氣和核電的發(fā)展。
3.增加稅收優(yōu)惠政策
利用多種稅收優(yōu)惠政策，加大對(duì)我國對(duì)石油、天然氣勘探開發(fā)的支持力度，提高自產(chǎn)能源的產(chǎn)量，同時(shí)鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)、新能源、可再生能源以及清潔能源的開發(fā)與利用，提高我國的能源效率，改善和優(yōu)化能源的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。例如：對(duì)油氣勘探實(shí)行部分免稅，對(duì)枯竭油田實(shí)行“折耗”優(yōu)惠，以及減免礦區(qū)使用費(fèi)等；對(duì)企業(yè)在海外的油氣投資活動(dòng)要予以稅收政策優(yōu)惠；用于油氣投資的利潤可以不征所得稅，其固定資產(chǎn)投資可以按一定比例進(jìn)行抵免；對(duì)投資新能源、可再生能源以及清潔能源的開發(fā)與利用企業(yè)實(shí)行所得稅低稅率，甚至給予一定范圍和時(shí)期的免稅，或給于土地使用稅和房產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)和扶持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；對(duì)生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)，給予一定的企業(yè)所得稅間接優(yōu)惠政策；對(duì)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的專用設(shè)備，可以實(shí)行加速折舊法計(jì)提折舊；進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的直接用于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品及利用清潔能源的產(chǎn)品的設(shè)備，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；根據(jù)國家能源政策導(dǎo)向，調(diào)整出口貨物退稅率，對(duì)低能耗類的出口產(chǎn)品，適當(dāng)提高退稅率，對(duì)高能耗類出口產(chǎn)品的退稅率，適當(dāng)予以降低甚至取消；對(duì)從事節(jié)能、新能源、再生能源、清潔能源技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入，免征或減征營業(yè)稅等。
三、在能源稅制改革中應(yīng)注意的問題
對(duì)我國進(jìn)行能源稅改革是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨而又緊迫的工作。新稅種的開征和相關(guān)稅種的減免優(yōu)惠如何才能具有可操作性，如何兼顧中央和地方財(cái)政以及各部門的利益，這些都是極具挑戰(zhàn)性的工作。為了能源稅改革的順利地進(jìn)行，筆者認(rèn)為應(yīng)注意以下問題：
1、能源稅改革應(yīng)與國家的“費(fèi)稅”改革及地方稅制改革緊密結(jié)合起來。在引入能源稅的過程中，應(yīng)處理好稅收與收費(fèi)，中央與地方的關(guān)系，能源稅費(fèi)收入建議大部分納入地方財(cái)政統(tǒng)一管理，以發(fā)揮地方在合理利用能源以及環(huán)境保護(hù)中的作用。
2、在進(jìn)行稅制改革時(shí)，應(yīng)注意不加重總體的稅收負(fù)擔(dān)�？赏ㄟ^降低其它稅來減少新增能源稅的影響，這樣可以保證稅收制度效率的提高，并使稅制改革易于實(shí)施。如丹麥在開展綜合性的稅制改革時(shí)，降低了所有所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負(fù)擔(dān)由所得和勞務(wù)收入轉(zhuǎn)到節(jié)能、污染和環(huán)境資源上，收到很好的效果。
3、稅收的鼓勵(lì)性政策與強(qiáng)制性政策應(yīng)結(jié)合使用。采取鼓勵(lì)性政策如減免稅、由于不需要政府拿出大量資金來進(jìn)行補(bǔ)貼，只是減少一部分中央或地方的收入，不會(huì)構(gòu)成對(duì)全國稅收平衡的影響，具有較大的靈活性，可以有多種選擇。因而易于實(shí)施。但是也應(yīng)注意到，由于稅收優(yōu)惠不進(jìn)入生產(chǎn)成本，只影響企業(yè)產(chǎn)品的銷售價(jià)格和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)際上對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)制造技術(shù)，提高效率，降低成本沒有直接的作用。因此有些可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，可能因?yàn)閮?yōu)惠政策取消而無法生存。所以，稅收優(yōu)惠政策主要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。強(qiáng)制性稅收政策。如燃油稅、碳稅，不僅能起到節(jié)約能源，減少環(huán)境污染，還能起到促進(jìn)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，提高技術(shù)水平的作用，因而也是一種不可或缺的刺激措施。m國家的能源政策一方面鼓勵(lì)節(jié)能、再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面要求對(duì)高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)加以限制。稅收政策的制定也應(yīng)從這兩個(gè)方面加以考慮，鼓勵(lì)與限制并舉，更好地體現(xiàn)國家的政策導(dǎo)向。
4、能源稅改革應(yīng)循序漸進(jìn)�？紤]到對(duì)維護(hù)國家綜合能源安全的重要性，中國應(yīng)該盡快地、同時(shí)也是分階段地推進(jìn)能源稅改革。對(duì)我國能源稅改革不是一蹴而就的事情，必須盡可能周全的規(guī)劃，循序漸進(jìn)地進(jìn)行。不同時(shí)期能源政策的目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)是不同的，不同能源稅種實(shí)施的條件和推進(jìn)的難易程度各不相同，因此在改革初期應(yīng)首先選擇征收成本低，公眾易于接受的稅種，以便改革的順利進(jìn)行。此外，能源稅改革還應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)展與環(huán)保兼顧”原則，不切實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)能源稅制不僅公眾一時(shí)難以接受，同時(shí)也會(huì)令我國企業(yè)的競爭力受挫，從而阻礙整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
事實(shí)上，只要能夠作到在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，保障能源的可持續(xù)利用，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，能源稅改革在政治上就具有很高的可接受性和吸引力，從而成為可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域最具影響力和可操作性的宏觀經(jīng)濟(jì)手段。我們應(yīng)積極抓住稅制深化改革的有利契機(jī)，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國能源政策的目標(biāo)導(dǎo)向和能源戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)要求，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化能源稅收政策，穩(wěn)步推進(jìn)能源稅收改革，進(jìn)一步加強(qiáng)稅收對(duì)能源的合理開發(fā)、利用的宏觀調(diào)控能力，盡早建立一個(gè)符合我國能源戰(zhàn)略目標(biāo)的能源稅收制度。
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