有關統(tǒng)籌設計和穩(wěn)步實施稅制改革的策略思考

摘要：本文就新形勢下深化稅制改革的必要性和可行性進行了客觀分析，提出應在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實行結構性的稅制改革；在財政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財政建設的總體設計之中；配套實施分稅制財政體制和轉移支付制度等相關領域的改革；同步實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動等政策建議。

關鍵詞：稅制改革    統(tǒng)籌設計    穩(wěn)步實施

　　一、進一步深化稅制改革的必要性
　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了“分步實施稅收制度改革”的戰(zhàn)略部署。這是在全面總結1994年稅制改革取得的歷史性成就，深刻分析現(xiàn)行稅收制度存在的問題，準確把握我國社會經濟發(fā)展面臨的新形勢的基礎上做出的重大決策，反映出完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會對稅收制度建設提出的迫切要求。
　　第一，堅持發(fā)展是第一要務，提高我國經濟競爭力，迫切要求改革現(xiàn)行稅制，創(chuàng)新稅制體系。與10年前相比，我國宏觀經濟環(huán)境發(fā)生了重大變化：經濟發(fā)展進入新的階段，現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略開始實施；市場供求關系由供不應求轉變?yōu)榻Y構性過剩，資源配置的市場化程度大幅度提高；國家宏觀經濟政策目標從抑制通貨膨脹轉移到擴大社會有效需求，經濟增長方式發(fā)生了很大轉變。特別是在科技革命的影響下和全球產業(yè)調整趨勢的帶動下，推進經濟結構戰(zhàn)略性調整已成為新時期我國經濟建設的一條主線。在經濟全球化進程加速和加入WTO之后，提高我國經濟競爭力，保證我國經濟在國際競爭中的最大利益，已成為新時期我國所面臨的重大挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)行稅制所包含的計劃經濟體制的歷史殘留和經濟過熱時期的階段特征，明顯不適應新形勢發(fā)展的要求。雖然1998年以后我國陸續(xù)對稅收政策做了一些調整，但是稅制總體框架和政策基本取向沒有發(fā)生根本變化，稅制不統(tǒng)一、稅基不規(guī)范、稅率不合理、稅負不公平的問題依然比較突出，“內外二元”、“城鄉(xiāng)二元”的稅制格局特征依然十分明顯，這對于我國經濟結構的改善和經濟市場化程度的提升是十分不利的。因此，只有通過全面深化稅制改革，消除現(xiàn)行稅制弊端，創(chuàng)新稅收制度體系，營造統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的稅收政策環(huán)境，才能更加充分地發(fā)揮稅收職能，更加有效地提高我國經濟競爭力，更好地促進社會經濟的全面發(fā)展。
　　第二，關注重大民生問題，解決改革發(fā)展過程中的突出矛盾，迫切要求調整稅收政策取向，強化稅收調節(jié)功能。近年來，在改革和發(fā)展的過程中，一些關系民生的重大問題突出地暴露出來，如，收入分配差距拉大，就業(yè)再就業(yè)壓力加大， “三農”問題突出，區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境惡化等等。這些問題如果不能有效解決，不僅不利于國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影響到社會的穩(wěn)定，影響到全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。而現(xiàn)行稅制格局制約了稅收政策取向的調整，導致稅收政策在縮小收入分配差距、促進就業(yè)和再就業(yè)、協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展等方面不僅難以充分發(fā)揮作用，甚至在一定程度上還存在著反向調節(jié)。因此，為更好地解決重大民生問題，使稅收政策更緊密地與中央的宏觀政策保持一致，就必須通過深化稅制改革，進一步突出稅收政策關注民生的取向。
　　第三，堅持擴大內需的方針，調整優(yōu)化積極財政政策，必然要求進一步發(fā)揮稅收職能，實行有增有減的結構性稅制改革。 1998年以來我國實施的積極財政政策，以增發(fā)國債、擴大政府投資、加大基礎設施投入為主要內容，取得了有目共睹的成就。但也存在著財政風險積聚、政府投資邊際效應遞減等方面的問題。面對新形勢，為切實貫徹中央提出的堅持和完善擴大內需的方針，就需要調整和優(yōu)化積極財政政策的內容，將重點從擴大政府支出轉向優(yōu)化供給結構、刺激市場需求等方面。這就要求進一步突出稅收政策作為財政政策重要工具的地位，發(fā)揮稅收政策在啟動民間投資、刺激消費需求、促進外貿出口、優(yōu)化產業(yè)結構等方面的獨特作用，使之與其他宏觀經濟政策協(xié)調配合，著力形成我國經濟穩(wěn)定增長的內在機制，從而促進經濟的持續(xù)健康快速發(fā)展。
　　二、進一步深化稅制改革的可行性
　　第一，我國國民經濟的持續(xù)增長為稅制改革提供了難得的機遇。當前我國經濟正處在新一輪經濟周期的擴張階段，經濟的持續(xù)增長為稅收的快速增長提供了穩(wěn)定的源泉。從2000～2003年看，稅收收入（含農業(yè)稅收，不含關稅，未扣除出口退稅）分別比上年增長22%、19%、13%和20%，年增收額分別為2396億元、2529億元、2088億元和3458億元，由經濟增長帶來的稅收增收額分別占各年增收額的61%、29%、48%和44%.按照黨的十六大提出的到2020年GDP再翻兩番的目標，未來一段時期內，如不出現(xiàn)重大意外事件，GDP年均增長率可望保持7%甚至更高的水平，稅收收入也將因此保持相應的增長勢頭，從而能有效地緩解甚至消化改革對稅收收入的影響。
　　第二，稅收征管效能的提高為稅制改革提供了良好的保障。近年來，隨著依法治稅各項措施的全面推行和征管改革、信息化建設的不斷推進，稅收征管的效能有了較大提高，對稅收增收的作用逐步顯現(xiàn)。在2000～2003年的稅收增長額中，綜合性征管因素分別占到26%、45%、56%和45%.這說明，當前我國稅收正步入一個以經濟增長為基礎，以法治環(huán)境優(yōu)化、征管手段改進和征管機制完善為依托的增長階段。隨著“金稅工程”三期建設的全面鋪開，隨著相關稅收征管信息系統(tǒng)的啟動，可以預期，上述綜合性征管因素的作用還將進一步發(fā)揮，這將為稅制改革的順利實施提供可靠的管理基礎。

　　第三，當前的稅負狀況為稅制改革提供了一定的空間。2003年，我國宏觀稅負水平為17.5%.這一水平，雖然與發(fā)達國家相比還屬偏低，但是在世界性減稅浪潮興起的背景下，我國稅收收入持續(xù)快速的增長使這一差距正逐漸縮小。如果剔除社會保障費因素，我國現(xiàn)有的宏觀稅負水平已經超過了1999年日本16.4%的水平，接近美國21.6%的水平。如果考慮到我國目前的稅外收費狀況，納稅人的總體負擔水平與發(fā)達國家相比也是不低的。同時，從邊際稅負的角度看，近幾年我國宏觀邊際稅負水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）已處高位，2000～2003年分別為32%、32%、40%和37%.這說明，稅收在新增GDP的分配中已占據了相當的份額。因此，通過實施稅制改革，對納稅人的負擔結構和負擔水平進行合理調整并適度降低，是具有一定的空間，也是非常必要的。
　　三、進一步深化稅制改革的目標
　　為貫徹落實《決定》的精神和部署，需要對新時期稅制改革的總體目標進一步予以明確。對此，筆者認為，改革的總體目標應當強調：適應經濟形勢和國家宏觀調控的需要，完善稅制要素，優(yōu)化稅制結構，營造統(tǒng)一、公平、規(guī)范、透明的稅收制度環(huán)境，為到2010年形成中國特色社會主義法律體系，到2020年建立比較完善的社會主義市場經濟體制并且全面建設小康社會，發(fā)揮更加積極的作用。具體而言，為使稅制改革方案更加切合新時期新形勢的要求，更加體現(xiàn)時代的特征，需要

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突出以下幾個方面：
　　第一，統(tǒng)一稅法，公平稅負。統(tǒng)一內外稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，按照市場經濟條件下各類經濟主體公平競爭的原則、按照世貿組織的基本規(guī)則，規(guī)范我國的稅收優(yōu)惠政策，消除現(xiàn)行稅制存在的對不同經濟主體的不同稅收待遇，實現(xiàn)各類經濟主體之間稅收待遇平等、稅收負擔公平，以保證市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。
　　第二，優(yōu)化稅制，明晰稅權。一方面，要立足我國國情，參照國際慣例，科學構建稅制結構模式，合理選擇主體稅種和稅種類別；要根據市場經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，明確和規(guī)范相應的稅制要素，提高稅法的透明度。另一方面，要根據經濟社會事務管理責權的劃分，在逐步理順中央和地方在財稅等領域的分工和職責的基礎上，在統(tǒng)一稅政前提下，明確界定稅權，統(tǒng)籌兼顧中央和地方利益，賦予地方適當的稅政管理權，以充分調動中央和地方兩個積極性。
　　第三，規(guī)范政府分配方式。健全公共財政體制，從收入的角度看，就是要大力實施稅費改革，清費立稅，進一步確立稅收在政府參與國民收入分配中的主導地位，以規(guī)范政府收入行為，減輕居民和企業(yè)的負擔，提高社會經濟效率。
　　第四，提高稅收征管效能。稅制改革方案的設計，一定要從我國社會經濟生活的實際出發(fā)，從中國國情出發(fā)，力求使改革后的稅制簡便易行，具有較強的可操作性，有利于建立科學嚴密的稅收征管機制，提高稅收征管質量和效率，降低征納雙方稅收成本。
　　第五，促進稅收與社會、經濟、自然的協(xié)調發(fā)展。要樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學的發(fā)展觀，強化稅收優(yōu)化資源配置、調節(jié)收入分配的功能，確保稅收與國民經濟同步增長，或略高于國民經濟的速度增長，實現(xiàn)稅收與社會經濟協(xié)調發(fā)展。
　　四、進一步深化稅制改革的策略思考
　　第一，需要在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實行結構性的稅制改革。為確保國家財政收入的穩(wěn)定，避免年度之間財政收入的大起大落，稅制改革措施的推出必須在收入的增減方向和時間的進度安排上統(tǒng)籌協(xié)調。這種協(xié)調既體現(xiàn)在一個稅種內部，也體現(xiàn)在不同稅種之間。對于單個稅種，在全方位改革條件不夠成熟的情況下，可以先行對某些稅制要素進行局部調整，逐步予以推進。對于不同稅種，在綜合考慮改革的迫切性和改革對財政收入影響的基礎上，合理進行搭配，選擇恰當時機予以實施。
　　第二，需要在財政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財政建設的總體設計之中。進行結構性的稅制改革，從財政角度看，既有減收的因素，也有增收的因素。雖然改革初期財政會面臨暫時性減收，但是減收的幅度可以通過策略性安排加以控制。一方面，分步實施稅制改革，注意增稅政策、減稅政策與不同年份財政收支規(guī)模的合理搭配，使稅制改革對財政的影響控制在財力可以承受的范圍之內。另一方面，可以在財政支出預算總體框架中事先安排稅制改革成本，統(tǒng)籌配置財政資源，合理調整支出結構，使國家財政由于稅制改革而承受的壓力得以有序釋放。在特殊情況下，還可以適當運用國債資金，彌補因減稅而導致的財政缺口。通過這種策略性的安排，財政上耗用的只是機會成本，并不實際表現(xiàn)為財政收支規(guī)模的擴大，不會直接損及有關方面的既得利益，而稅制改革的力度和財政的承受能力卻能較好地統(tǒng)一起來，確保改革的順利實施。
　　第三，需要配套實施分稅制財政體制和轉移支付制度等相關領域的改革。雖然可以通過稅制改革方案的具體設計，盡可能減輕稅制改革對相關行業(yè)、部門和地區(qū)利益的影響，但是改革本身就是利益的調整，在一定程度上對行業(yè)、部門、地區(qū)的利益產生影響是不可避免的。要減輕這些負面影響，平衡由于改革產生的利益不均，就需要其他相關領域通過體制或制度上的改革予以配套。總體來看，分稅制財政體制、轉移支付制度與稅制改革的聯(lián)系最為緊密，需要配套加以改革，否則勢必會影響稅制改革的進程和成效。特別需要指出的是，稅費改革必然會涉及部門之間利益的調整，這就必須要有相應的配套制度改革加以協(xié)調。
　　第四，需要同步實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動。稅制改革方案的設計必須考慮現(xiàn)實的征管能力，但與此同時，稅收征管水平也應該根據稅制發(fā)展的要求加以積極地改進。新時期深化稅制改革將使稅收制度朝著更加科學化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，現(xiàn)有的征管理念、征管條件、征管手段和征管技術都必須進行相應的調整和完善，以確保稅制改革的實施到位。

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