公共行政的民主和責(zé)任取向析論

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對中西方公共行政實(shí)踐中若干問題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

   【關(guān) 鍵 詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

   

   政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

   　　一

   在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說明。

   　�。ㄒ唬┱�府與公民的關(guān)系

   從終極根源上看，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何一個(gè)民主國家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則。雖然人民授權(quán)的具體方式和過程在政府體制不同的國家會(huì)有所不同，但這并不影響它們本質(zhì)上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權(quán)，不僅是現(xiàn)代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運(yùn)作的前提，而且也是現(xiàn)代民主的一種典型形式。這就從根本和實(shí)質(zhì)上決定了政府的公共行政活動(dòng)必須遵循和體現(xiàn)民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。

   若從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，人民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，實(shí)際上是一種契約關(guān)系，它規(guī)定著政府與公民間在權(quán)力與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。在這種關(guān)系中，就公民而言，一是通過同意（選舉）或遵從使政府獲得合法性行使權(quán)力的基礎(chǔ)，二是通過納稅給予政府經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，公民也自然期望能從政府那里得到相應(yīng)的回報(bào)，包括以服務(wù)對象的身份獲得政府提供的良好服務(wù)。就政府而言，它在獲得公民的政治和經(jīng)濟(jì)支持的同時(shí)，必須按契約要求提供令后者滿意的服務(wù)。顯然，政府的合法性和權(quán)威性與政府所提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系。這里，顯然不存在著自上而下的、單方面的“恩賜”，而是體現(xiàn)著一種資源交換關(guān)系和互利行為。

   然而，在實(shí)際操作過程中，由于政府是公共行政權(quán)的直接掌握和行使者，是各類重要社會(huì)資源的實(shí)際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力膨脹和擴(kuò)展欲望；而作為授權(quán)者一方的民眾，卻大都處于獨(dú)立無援的分散狀態(tài)，他們在與政府的契約關(guān)系中往往處于相對弱者的地位，這就使得政府極易違背其初衷，偏離公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共選擇學(xué)派把政府官員視作亞當(dāng)·斯密所說的“經(jīng)濟(jì)人”這一假設(shè)，固然有失之偏頗之處，但現(xiàn)實(shí)中的政府的確不總是那么高尚，政府機(jī)構(gòu)謀求內(nèi)部私利而非公共利益的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”(interalities)現(xiàn)象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現(xiàn)。在社會(huì)主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機(jī)構(gòu)的“內(nèi)在效應(yīng)”的可能性，在實(shí)踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為更時(shí)有發(fā)生。其典型表現(xiàn)就是所謂的“尋租”現(xiàn)象，其主要危害在于“不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者提高經(jīng)濟(jì)效率的動(dòng)力消失，而且還極易導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)的資源大量地耗費(fèi)于尋租活動(dòng)，并且通過賄賂和宗派活動(dòng)增大經(jīng)濟(jì)中的交易費(fèi)用�！保ㄗⅲ篤.奧斯特羅姆等編：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與選擇》，商務(wù)印書館1992年版，第IV頁。）從而成為導(dǎo)致政府腐敗的一個(gè)重要根源。

   為了避免和遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生和加劇，世界各國從制度上、法律上、倫理道德和意識形態(tài)上做了長期不懈的努力。其中，當(dāng)以下述幾方面最為有效，也最能體現(xiàn)公共行政的民主取向。

   其一，建立和健全立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對政府的權(quán)力制約機(jī)制。這里，問題的關(guān)鍵是通過一套復(fù)雜的機(jī)制，既能防止政府的權(quán)力膨脹到難以控制而有害公民和社會(huì)的地步，又能避免損害政府的權(quán)威而以犧牲公共行政效率為代價(jià)。在這方面西方國家分權(quán)制衡構(gòu)架以及中國的民主集中制各具特色。前者的特點(diǎn)在于各個(gè)國家機(jī)構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間互相制約。這意味著每一個(gè)部門特別是行政部門行使權(quán)力的時(shí)候，都受到其他部門的監(jiān)督和制約，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此不得不慎重行事。盡管如此，西方國家仍普遍出現(xiàn)了以行政權(quán)力膨脹為主要特征的所謂“行政專橫”現(xiàn)象。

   中國的民主集中制至少從形式上看，不同于西方國家循環(huán)型的分權(quán)制衡機(jī)制，因?yàn)樽罡邍�家�?quán)力可以追溯到全國人民代表大會(huì)，其他國家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，而它則不受其他國家機(jī)關(guān)的制約。但中國的全國人大其最高國家權(quán)力地位是僅就國家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部而言的，它表現(xiàn)的是憲政結(jié)構(gòu)；若著眼于實(shí)際的政治過程，國家的最高權(quán)力的擁有者是作為惟一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)，它表現(xiàn)的是黨政結(jié)構(gòu)。憲政結(jié)構(gòu)與黨政結(jié)構(gòu)相結(jié)合，并以黨政結(jié)構(gòu)為核心，構(gòu)成了中國政治系統(tǒng)的主體部分，這是其一。其二，無論是憲政結(jié)構(gòu)還是黨政結(jié)構(gòu)又都通過民主集中制的組織原則，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，從而體現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)的人民性質(zhì)。這是中國民主集中制本質(zhì)上不同于西方分權(quán)制衡體制之所在。但從操作層面上看，中國的直線型權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然缺乏必要的分權(quán)和制約，黨政不分，以黨代政現(xiàn)象還普遍存在，人大的權(quán)力得不到充分保障，這必然影響對行政權(quán)力的有效控制，降低了公共行政的民主化水準(zhǔn)。為此，應(yīng)采取有效措施，建立和健全權(quán)力之間的內(nèi)部制約機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是從法律制度和程序上保證人大成為名符其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是確保人大切實(shí)履行重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對由它產(chǎn)生的政府的監(jiān)督權(quán)。（注：參見張惠敏等《健全我國人大監(jiān)督制約制度的框架設(shè)計(jì)》，載《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》1998年第4期。）。包括加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督機(jī)制，建立或健全相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

   其二，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力同經(jīng)濟(jì)權(quán)力的二元化分離，政府權(quán)力背離民主取向的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本質(zhì)在于行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的融合。要保證公共行政的民主性，核心要解決政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)，真正確立企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立市場主體的地位，使經(jīng)濟(jì)組織擺脫行政附屬物的地位。行政權(quán)力不再直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力，使企業(yè)在市場上行使自己的權(quán)力。這對中國這樣一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家具有特殊重要的意義。目前應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面的工作：

   1.以政企分開為突破口，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。中國實(shí)行改革開放以來，隨著“放權(quán)讓利”為主線的“漸進(jìn)式”改革思路的確立，中央將大部分部屬企業(yè)下放地方管理，目的是減少行政干預(yù)，增強(qiáng)企業(yè)活力，但在政企不分的體制沒有根本改變的條件下，這實(shí)際上只是將企業(yè)從中央的附屬物變成了地方的附屬物，造成了政企關(guān)系的地方化，使本來應(yīng)該直接下放給企業(yè)的權(quán)力滯留在地方政府手中，企業(yè)仍未能真正成為適應(yīng)市場的法人實(shí)體和競爭主體。另一方面，在新舊體制交替的過程中，由于市場發(fā)育不全，企業(yè)在資金籌措、物資配置、能源供給等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均遇到困難，又不得不求助于政府給予照顧或解決。針對上述狀況，當(dāng)前最緊迫的工作是要加快市場化改革的進(jìn)程，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變各級政府經(jīng)濟(jì)職能，切實(shí)貫徹政企分開的原則，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)力切實(shí)還原給企業(yè)，使其成為真正意義上的市場主體。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)力與國家所有權(quán)的分離，并把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能分開，健全國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)和運(yùn)營機(jī)制。

   2.切斷政府部門與其主管的經(jīng)濟(jì)主體之間的利益連帶關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的過程中，計(jì)劃體制下政府部門主管經(jīng)濟(jì)主體的職能趨于萎縮，但并未完全消失，而且政府部門與其主管的經(jīng)濟(jì)主體歷史上形成的利益連帶關(guān)系也仍然存在，因此應(yīng)在撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的基礎(chǔ)上，加快變政府機(jī)關(guān)直接管理所屬經(jīng)濟(jì)主體為行業(yè)管理的步伐，從而切斷政府部門與其主管的經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系，從體制上消除政府職能錯(cuò)位的根源。

   其三，健全公民對政府的民主監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大公民對公共行政的參與。民主監(jiān)督的關(guān)鍵是政府公共行政活動(dòng)的公開性，即確保政府的透明度和人民對政府公共行政活動(dòng)的知情權(quán)。包括公開機(jī)關(guān)工作計(jì)劃、工作總結(jié)、人員管理和經(jīng)費(fèi)開支等情況。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相關(guān)信息，在信息不對稱的情況下，公民和社會(huì)就很難對政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。在中國近年來一些地方政府也開始實(shí)施“公示制”，即政府行政機(jī)關(guān)通過向社會(huì)公開明示自己的職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和違示懲戒辦法的方式，增強(qiáng)政府公共行政過程的透明度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，提高政府為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的自覺性和主動(dòng)性。

   擴(kuò)大公民對公共行政的參與，主要是指公民不通過代議機(jī)關(guān)，直接參與公共行政活動(dòng)。公民對公共行政的直接參與既是公共行政的民主取向的突出表現(xiàn)，也是其重要保障，特別是對于以普遍性和后及性為特點(diǎn)的公共決策來說，沒有公民的直接參與，公共政策往往缺乏對公民需求的了解以及對公民利益的整合，難以達(dá)成與廣大公民的事前共識，在實(shí)施中必將遇到種種阻力。這樣一方面有可能直接損害公民的合法權(quán)益，背離公共行政的民主取向，另一方面還會(huì)造成行政成本高而行政效率低的后果，即使該項(xiàng)行為本身正確，也達(dá)不到理想的效果。因此，政府應(yīng)當(dāng)為公民直接參與公共行政活動(dòng)提供充分而有效的渠道，并且不僅在實(shí)體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府制定和實(shí)施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時(shí)，能夠比較充分地表達(dá)自己的意愿。近些年來，國際公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了倡揚(yáng)公民參與的“社區(qū)主義”潮流：不少國家對政府與社區(qū)的角色重新定位，特別是把傳統(tǒng)政治學(xué)、行政學(xué)很少討論的“社區(qū)”概念，視為設(shè)計(jì)未來公共事務(wù)治理模式的關(guān)鍵因素。因?yàn)�，政府難以解決的無數(shù)繁難公共問題，“社區(qū)”在這方面卻具有獨(dú)到的優(yōu)勢。例如，傳統(tǒng)處理公共政策議題的層級常常是在中央或省級政府，社區(qū)主義治理的模式則強(qiáng)調(diào)自下而上地參與，使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求。由此“社區(qū)主義”在歐美國家成為拓展公共行政領(lǐng)域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社區(qū)主義”，（注：汪明生等：《海峽兩岸公共行政與跨世紀(jì)發(fā)展研討會(huì)論文集》，1999年，第145、161頁。），以使社區(qū)所有成員包括政府、民意代表、市民等，在公共論壇中都能理性地表達(dá)己方的意見，耐心地傾聽他方的意見，并在社會(huì)系統(tǒng)中彼此增加充分的理解。這既有利于重建政府與民間的信任關(guān)系，又有利于整合國家與社會(huì)的總體資源以創(chuàng)造“雙贏”的局面。

   　�。ǘ�）政府的內(nèi)部關(guān)系

   公共行政的民主取向不僅體現(xiàn)在政府與公眾的關(guān)系中，而且也體現(xiàn)在政府內(nèi)部。后者恰恰為傳統(tǒng)的公共行政所忽視，在以首長負(fù)責(zé)制為內(nèi)在體制、以金字塔結(jié)構(gòu)為外在形態(tài)的行政科層體系中，權(quán)力自上而下呈單向輻射狀，組織結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵硬。這一狀況與當(dāng)代靈活快捷的信息社會(huì)以及不斷變化的公民需求形成巨大反差，使行政組織無法對社會(huì)和公民需求的變化作出迅速而有效的回應(yīng)。最近20年來，公共行政改革成為一個(gè)世界性潮流，其中至少有兩項(xiàng)內(nèi)容以政府內(nèi)部關(guān)系的民主化為主要取向。

   一是權(quán)力下放。即將原來集中于中央政府的權(quán)力下放到地方和基層的行政組織單位。這些權(quán)力包括提供各種服務(wù)的行動(dòng)方案、行動(dòng)程序以及相配套的人事、預(yù)算管理。權(quán)力下放使得公共行政能夠面對公民需求，迅速調(diào)整行動(dòng)方案，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，解決社會(huì)存在的問題，并在與公眾的互動(dòng)過程中，建立相互信任、合作的社會(huì)關(guān)系。此外，由于地方和基層行政組織一般是由民主選舉產(chǎn)生的，它們與其選民有更直接、更公開的接觸和聯(lián)系。地方政府擁有更多的權(quán)力，就會(huì)使選民感到他們所選舉的政府是真正代表了他們的利益，其公共行政活動(dòng)也就帶有更鮮明的民主色彩。正因?yàn)橛猩鲜鰞?yōu)越性，世界各國公共行政改革的一個(gè)共同內(nèi)容就是權(quán)力下放。眾所周知，中國的改革開放其一條主線就是中央政府向地方政府的權(quán)力下放。1978年以來中國陸續(xù)出臺了一系列以“放權(quán)讓利”為主線的重大改革措施，初步建立了旨在盡可能充分體現(xiàn)中央和地方“兩個(gè)積極性”這一“互動(dòng)”原則的機(jī)制。在中央和地方的關(guān)系上，原有體制下中央集中過多，管得過死的狀況，以及地方政府權(quán)力與責(zé)任長期相背離的不合理運(yùn)行狀態(tài)已有較大改觀，大大激發(fā)和增強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺性和責(zé)任心，同時(shí)也在許多方面分擔(dān)了中央政府的調(diào)控壓力和增加了宏觀協(xié)調(diào)的深度與廣度，促進(jìn)了中央關(guān)于地方發(fā)展目標(biāo)和總體協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

   二是賦予低層員工以更大的決策參與權(quán)。即全體行政人員包括低層人員都有對行政組織和個(gè)人目標(biāo)的確立，對行政工作計(jì)劃和程序的設(shè)計(jì)，以及對工作成果的評價(jià)發(fā)表意見的權(quán)利和義務(wù)。其實(shí)施途徑主要有：①團(tuán)體決策。即行政方針的決定，重要問題的解決，都由組織成員本著民主參與的原則，以團(tuán)體決策的途徑來制定或者抉擇。這樣可以博采眾長，以保證決策方向的正確性。②咨詢制度。即行政領(lǐng)導(dǎo)在對一項(xiàng)政策或事務(wù)作出決定之前，主動(dòng)征詢下屬或有關(guān)方面人士的意見，從而使各項(xiàng)工作更加完善。③建議制度。即行政領(lǐng)導(dǎo)允許并鼓勵(lì)工作人員對行政事務(wù)，自由提供意見，以便作決定時(shí)參考。通過建議制度可以廣開言路，以不斷改進(jìn)各方面的工作。

   　　二

   權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，政府在獲得人民直接或間接授權(quán)的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。與政府的民主取向一樣，政府的責(zé)任取向也是政府的內(nèi)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這主要表現(xiàn)在政府對社會(huì)（公民）的責(zé)任以及政府內(nèi)部的責(zé)任等兩個(gè)層面。

   　�。ㄒ唬┱�府對于公民的責(zé)任

   政府的責(zé)任首先表現(xiàn)為對國家權(quán)力主體的公民或代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從根本上說，政府的一切公共行政行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔(dān)責(zé)任。政府所承擔(dān)的這種責(zé)任實(shí)質(zhì)上是“公仆的責(zé)任”。它并非是空洞的政治口號，在公共行政實(shí)踐中，它應(yīng)具有可操作的標(biāo)準(zhǔn)和程序。經(jīng)合組織最新出版物《負(fù)責(zé)任的政府》(1996)對政府提供的服務(wù)作了具體的質(zhì)量規(guī)定：①讓公民或企業(yè)參與決定政府應(yīng)該提供什么水準(zhǔn)、什么類型的服務(wù)，或者征求他們對這方面的意見；②告訴公民或企業(yè)，政府將提供什么水準(zhǔn)、什么類型的服務(wù)；③公民或企業(yè)能夠合理地期待得到這種水準(zhǔn)的服務(wù)；④如果不想提供適當(dāng)水準(zhǔn)的服務(wù)，公民或企業(yè)就有權(quán)利申訴并要求賠償；⑤提供服務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)體系，并且對照目標(biāo)向公眾匯報(bào)服務(wù)結(jié)果。

   當(dāng)然，政府在對公民負(fù)責(zé)的同時(shí)，公民也承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任（義務(wù)），如主動(dòng)、自覺納稅，服從法律，支持和配合政府工作，這實(shí)際上體現(xiàn)了政府與公民的雙向責(zé)任關(guān)系。

   　�。ǘ�）政府內(nèi)部的責(zé)任

   現(xiàn)代國家行政組織規(guī)模龐大、部門橫生、人員眾多、分工細(xì)致、職能復(fù)雜，由此產(chǎn)生了行政組織體系內(nèi)部中央與地方、各個(gè)層級、各個(gè)部門以及各個(gè)行政人員之間的、與行政權(quán)力的再分配相一致的行政職責(zé)分解問題，這就需要通過行政組織內(nèi)部具體化的責(zé)任制度，以保證公共行政行為的規(guī)范化，克服隨意性，減少行政失誤，提高行政人員的積極性和行政效率，使各級行政機(jī)關(guān)和行政人員既分工又合作，既嚴(yán)肅又靈活，從而有效實(shí)現(xiàn)公共行政的既定職能。

   首先，從宏觀上看，中央政府與地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任劃分，構(gòu)成了政府內(nèi)部最基本和最主要的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系。能否正確處理這兩者關(guān)系，合理配置中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限，直接關(guān)系到政府能否在整體上履行其應(yīng)盡的職能和責(zé)任。就現(xiàn)階段的我國而言，雖然經(jīng)過近20年的改革和調(diào)整，中央政府與地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系已趨于合理，而且憲法和有關(guān)法律對這種關(guān)系已經(jīng)有了一些明確規(guī)定，但這些規(guī)定大都過于原則化，比較籠統(tǒng)、寬泛，不易操作，使得中央與地方的關(guān)系缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，對它的調(diào)整帶有較大的隨意性和不規(guī)范的行為，造成中央與地方互相掣肘、互相侵權(quán)現(xiàn)象較為普遍。此外，由于中央和地方的權(quán)責(zé)劃分不夠明確具體，且缺乏規(guī)范性，由此產(chǎn)生的相互扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了克服這一狀況，就需要合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限，為此，有人提出首先應(yīng)區(qū)分中央政府專有權(quán)力、地方政府專有權(quán)力以及中央與地方共有的權(quán)力三大類（注：參見謝慶奎等《中國政府體制分析》，中國廣播電視出版社1995年版，第124頁。）；也有人強(qiáng)調(diào)要從人事權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)權(quán)、立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)等方面劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限（注：參見施九青等《當(dāng)代中國政治運(yùn)行機(jī)制》，山東人民出版社1993年版，第478頁。）；還有人認(rèn)為，凡沒有劃給中央和地方的權(quán)力，原則上應(yīng)歸地方所有（注：參見張文壽《中國行政管理體制改革——研究與思考》，當(dāng)代中國出版社1994年版，第196頁。），等等。我們認(rèn)為，最根本的舉措應(yīng)是按照全面建立市場經(jīng)濟(jì)新體制的要求，實(shí)行中央和地方政府的分級管理，做到兩級管理的權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一。具體地說，凡屬全國性的事務(wù)，即涉及國家整體利益的事務(wù)由中央政府決定；凡屬地方事務(wù)，即涉及行政區(qū)域利益的事務(wù)由地方政府決定。同時(shí)根據(jù)中央與地方政府在國家行政體系中的不同地位和作用來確定各自的核心領(lǐng)域，進(jìn)而配備相應(yīng)的職權(quán)。在配備職權(quán)時(shí)應(yīng)遵循事務(wù)同類和職責(zé)權(quán)相稱原則，盡可能將職權(quán)作整體劃分，使它們各自有專門的管轄領(lǐng)域，并在各自的管轄領(lǐng)域內(nèi)擁有較為完整的權(quán)力（注：參見潘小娟《中央與地方關(guān)系的若干思考》，載《政治學(xué)研究》1997年第3期。），同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在合理劃分中央與地方職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方權(quán)力責(zé)任關(guān)系規(guī)范化、法制化，也就是說，中央與地方應(yīng)在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)力責(zé)任關(guān)系。為此，我國應(yīng)以現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，制定一部《中華人民共和國中央與地方關(guān)系法》，以法律規(guī)范中央與地方的關(guān)系，包括中央政府與地方政府職責(zé)權(quán)限的劃分原則、各? 緣鬧叭ǚ段�、职权�?值氖侄�、中央毒壺方紘D降某絳頡⒎絞膠褪侄蔚鵲齲?員３種醒胗氳胤餃ㄔ鴯叵檔南嚶ξ榷ㄐ裕?岣咧醒胗氳胤餃ㄔ鴯叵檔髡?難纖嘈院凸娣緞浴?/P>

   其次，從微觀上看，在政府組織內(nèi)部，權(quán)力一般是自上而下層層授予的，相應(yīng)地責(zé)任則是自下而上層層負(fù)責(zé)。從實(shí)際情況看，行政首長責(zé)任制是世界通行的政府管理體制，當(dāng)代世界各國政府80%以上實(shí)行首長責(zé)任制。在這種體制下，一方面，行政下級對行政上級最終對行政首長承擔(dān)忠于職守、努力工作、提高效率、遵紀(jì)守法的責(zé)任；另一方面，一切行政行為不管是否行政首長所為，行政首長都有連帶責(zé)任。這種連帶責(zé)任關(guān)系是為了強(qiáng)化行政首長的授權(quán)責(zé)任和管理壓力，使行政首長不僅嚴(yán)于律己，正確授權(quán)，而且也要嚴(yán)于律他，善于監(jiān)督�？梢姡�在行政組織中，行政首長和行政下級實(shí)際上存在著一種雙向責(zé)任關(guān)系。它要求經(jīng)法定程序進(jìn)入行政體系中的公職人員，一經(jīng)確立行政職務(wù)關(guān)系，必須履行職務(wù)，不失職；必須遵循權(quán)限，不越權(quán)；必須符合法定目標(biāo)，不濫用職權(quán)；必須合理行使自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。它賦予公職人員與所處職位和職務(wù)相符合的職權(quán)和責(zé)任，從而建立職位、職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)相一致的工作責(zé)任制度。這種責(zé)任制度保證了政府整體的權(quán)威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府內(nèi)部、機(jī)關(guān)各部門之間、工作人員之間缺乏這種明確、細(xì)致、穩(wěn)定、長期的工作責(zé)任制度，權(quán)大責(zé)小造成膽大妄為、專橫跋扈? ?ㄐ≡鶇笤蛟斐山饜∩魑�、缩手缩脚�?災(zāi)掠誥嚀宓男姓?鶉緯３Ｄ：?磺澹?鼓承┮蚯秩�、失职行�????男姓?鶉撾侍庖蛟鶉沃魈宀磺宥?薹ㄗ肪浚?喚鏨撕π姓??睪托姓?嗽鋇墓ぷ骰??裕?漣?姓?吐傻鬧蔥幸約靶姓??實(shí)奶岣擼??乙不嵊跋煺??男卸怨?竇捌浯?砘?氐腦鶉巍?/P>

   除了行政首長負(fù)責(zé)制外，行政組織內(nèi)部針對某項(xiàng)任務(wù)，上下級之間進(jìn)行授權(quán)分工，經(jīng)常用“責(zé)任書”的形式來確定責(zé)任的歸屬。這種“責(zé)任書”一般用于行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級行政機(jī)關(guān)之間、行政委托與被委托人之間。它是一種典型的責(zé)任制，起著行政權(quán)力的再調(diào)整、行政責(zé)任的落實(shí)和行政后果的明確等作用。主要的類型有：行政授權(quán)合同、行政委托合同、行政責(zé)任合同等等。這些形形色色的行政責(zé)任制有利于克服人浮于事、推諉塞責(zé)等官僚主義現(xiàn)象，有利于解決“有權(quán)不管事，干事卻無權(quán)”等問題，有利于上級對下級的控制和管理，有利于理順行政內(nèi)部關(guān)系，整合行政資源，提高行政效能和效率。它們一般局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是行政管理制度的具體化和變通方式，包括權(quán)力、責(zé)任、利益及獎(jiǎng)懲等調(diào)控機(jī)制，是行政上級進(jìn)行動(dòng)員和控制以保證行政實(shí)施效果的有效方法。

   　　三

   由上述可見，公共行政的責(zé)任與民主取向，固然有側(cè)重點(diǎn)的不同，但兩者的相關(guān)性是非常密切的。

   1.公共行政的責(zé)任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政權(quán)力來自人民主權(quán)的讓渡，公共行政向人民負(fù)責(zé)是這一主權(quán)原則的合乎邏輯的發(fā)展。而只有將政府對人民以及政府內(nèi)部各層級、各部門、各職位之間的嚴(yán)格、明確、具體的責(zé)任關(guān)系落實(shí)到位，人民主權(quán)原則才能從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，公共行政的民主取向也才能真正確立。

   2.公共行政的民主取向是責(zé)任取向的內(nèi)在推動(dòng)力量。公共行政的民主取向意味著政府必須以人民的同意和支持為合法性依據(jù)，意味著政府的一切行為必須符合公民的利益和意愿，意味著公共行政過程的公開化以便接受公民的監(jiān)督，意味著公民不斷擴(kuò)展著的對公共行政的參與，還意味著公共行政不僅要充分地反映和實(shí)現(xiàn)各階層公民的利益要求，也要充分調(diào)動(dòng)各級政府和部門以及廣大行政人員的積極性和創(chuàng)造性。這些無疑構(gòu)成了強(qiáng)化政府責(zé)任的強(qiáng)大的動(dòng)力和壓力，迫使政府強(qiáng)化為公民負(fù)責(zé)的“責(zé)任心”，并通過嚴(yán)密高效的內(nèi)部權(quán)力—責(zé)任體系來履行好自己的責(zé)任。

   3.公共行政的民主取向和責(zé)任取向借助于法律、法規(guī)而得以統(tǒng)一�！懊裰鞯恼�府”和“負(fù)責(zé)任的政府”首先是由憲法加以確認(rèn)的根本憲政原則，然后再由各種程序性行政法規(guī)和規(guī)章制度加以細(xì)化。就政府而言，憲法和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章不僅涉及到公共行政基本價(jià)值準(zhǔn)則——民主行政和責(zé)任行政，而且還涉及到公共行政運(yùn)作方式和常規(guī)性行政事務(wù)的處理方式，它對外把公共行政對社會(huì)對公民的責(zé)任具體化和可操作化，對內(nèi)則規(guī)定政府內(nèi)部每個(gè)機(jī)構(gòu)、部門和職位所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任；就公民而言，它規(guī)定了公民實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利和履行義務(wù)的方式和程序。因此，它在確定政府與公民的“公仆—主人”或“委托—承諾”關(guān)系的同時(shí)，也確定了政府與公民的“命令—服從”關(guān)系，它規(guī)定政府必須以高質(zhì)量的服務(wù)滿足公民的需求，來換取公民的服從，來確立政府的權(quán)威。

   4.公共行政的民主取向和責(zé)任取向是協(xié)調(diào)發(fā)展的。在公共行政實(shí)踐中，在處理政府與公民以及政府內(nèi)部間的關(guān)系時(shí)，只有把民主和責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，才能較好地實(shí)現(xiàn)政府的應(yīng)有職能。單純強(qiáng)調(diào)一面而忽視另一面，只會(huì)造成政府整體功能的受損。就處理政府內(nèi)部間的關(guān)系而言，因忽視公共行政的民主取向和責(zé)任取向的協(xié)調(diào)而造成的政府失誤屢見不鮮。例如，在民主取向的權(quán)力下放過程中，地方政府或基層單位或行政下級在獲得更多權(quán)力的同時(shí)，若沒有承擔(dān)相應(yīng)的更多的職責(zé)，中央政府或下級放松了對其的監(jiān)控，結(jié)果很可能造成行政效率的下降、腐敗的叢生，最終制約公共行政的民主化發(fā)展。再如行政首長負(fù)責(zé)制的實(shí)行，偏重責(zé)任的明確和令行禁止，而忽視對下級的民主；就政府與公民關(guān)系而言，如何把民主和責(zé)任結(jié)合起來，或許更為困難和復(fù)雜。西方國家往往過分強(qiáng)調(diào)了政府機(jī)構(gòu)對公眾所負(fù)的責(zé)任，在政府機(jī)構(gòu)不平等地對待各社會(huì)群體和階級方面，卻忽視了“公眾”本身的構(gòu)成。正如沃勒斯坦所指出的，在美國的情況是，“政府官僚機(jī)構(gòu)都是負(fù)責(zé)任的，如果說這種負(fù)責(zé)任不是針對民主理論中所指的公民，那就是指對資本主義實(shí)踐中的公司利益負(fù)責(zé)……美國國家體制的實(shí)質(zhì)問題不是不負(fù)責(zé)任的官僚機(jī)構(gòu)，而是這些官僚機(jī)構(gòu)通常對哪個(gè)階級服務(wù)或負(fù)責(zé)任。”（注：M.沙姆斯·哈克：《市場傾向的發(fā)展中國的官僚責(zé)任制悖論》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2000年第1期。）在一些發(fā)展中國家，政府責(zé)任制內(nèi)涵著的民主精神也正在以市場為意識形態(tài)的情形下被逐漸邊緣化。這對正處于市場化進(jìn)程中的中國無疑具有預(yù)警和啟迪意義。

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