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整頓和規(guī)范稅收秩序芻議
朱镕基總理在九屆全國人大五次會議的政府工作報告中指出，“大力整頓和規(guī)范市場秩序，是擴大內需、促進經濟良性發(fā)展的迫切要求，是加入世貿組織、對外開放邁出新步伐的必然選擇，也是完善社會主義市場經濟體制的重大舉措，直接關系我國現代化事業(yè)的成敗�！倍愂罩刃虮涣袨榇舜握D和規(guī)范市場秩序的幾大重點領域之一。國家稅務總局局長金人慶在全國稅務工作會議上也強調，今年要繼續(xù)強化稅收征管，整頓和規(guī)范稅收秩序，并提出了“內外并舉、重在治內、以內促外”工作方針。下面，筆者想就此談幾點感想。
一、整頓和規(guī)范稅收秩序的核心是整治內部秩序
按照范圍劃分，稅收秩序可劃分為內部秩序和外部秩序。內部秩序主要是指稅務機關在履行職責過程中應該遵守的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現為征稅行為。與之相對應，外部秩序則是指納稅人、相關利益集團乃至地方政府在稅收領域的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現為納稅行為。
當前，各地稅務部門在開展整頓和規(guī)范稅收秩序工作時，一般都把查處偷騙稅，即整頓外部秩序作為集中整治的重點，這并無不妥，在一定時期內確實能夠狠狠打擊極少數不法分子的囂張氣焰，對于培養(yǎng)守法納稅意識、凈化稅收環(huán)境的確很有好處。但筆者認為，整頓和規(guī)范稅收秩序并不僅僅是一項暫時性、突擊性的任務，若站在更高的層次上來看待這個問題，整治內部秩序才是立足長遠、糾治根本的良方。
其一，整治內部秩序是整頓和規(guī)范稅收秩序的一個主要方面。稅務機關既是稅收秩序框架的設計者，又是稅收秩序的維護者，其自身行為是否規(guī)范、運作是否有效直接影響稅收秩序好壞。
其二，整治內部秩序是抓好基層稅收工作的根本。為抓好基層稅收工作，國家稅務總局從隊伍建設、組織收入兩方面提出了“帶好隊，收好稅”的總體工作方針，落實這一方針的基本前提條件就是要有一個良好的內部秩序作保障。很難設想，一個秩序混亂、管理松懈的單位能夠實現隊伍穩(wěn)定、稅收收入持續(xù)增長的目的。
其三，內部秩序混亂是當前稅收領域違法犯罪的主要誘因。從近幾年發(fā)生的一些案件尤其是在全國造成重大影響的大案要案來看，一個共同的特征就是內部秩序混亂。具體表現為：案發(fā)地基層稅務機關內部管理無序，征管職責不清，各項制度形同虛設，稅務人員與不法分子內外勾結。如某重大稅案，若沒有多名稅務人員為不法分子虛開發(fā)票提供種種便利，不法分子絕不可能越過層層“關卡”輕易得手，也就不可能造成國家巨額稅款的流失。因此，要打擊外部稅收違法犯罪行為，必須整治內部秩序。
其四，稅收與經濟息息相關，稅收征管效率高低也直接影響到企業(yè)發(fā)展和宏觀調控職能的實現。目前，隨著一些涉稅案件的曝光，反映出部分基層稅收單位管理漏洞大、人員素質差、征管機制不協調等諸多問題，稅收內部秩序的不穩(wěn)定性已暴露無遺，已經到了非整改不可的時候。因此，若能抓住當前契機，從大力整治內部秩序入手，必能帶動以深化征管體制改革、提升管理效率、提高人員素質為主要內容的各項稅收工作，從而起到“牽一發(fā)而動全身”的積極作用。
二、整治內部秩序的最終目標是建立一個法治、高效的稅收征管體系
（一）稅收工作的基礎就是征管，它既是組織稅收收入、反映征納關系、傳遞宏觀調控意圖的重要途徑，也是形成內部秩序的基石。內部秩序只是對稅收工作結果的一種狀態(tài)展現，能否達到其既定目標，關鍵還是要通過稅收征管體系來實現。內部秩序與征管體系的關系滿足“黑箱理論”的原理，內部秩序最終體現為一種“輸出”，至于這種“輸出”是井然有序還是雜亂無章，起決定性作用的還是征管體系這個“輸入”變量。可以說，內部秩序的全貌就體現在稅收征管
體系上。
既然內部秩序好壞在很大程度上是由稅收征管體系所決定，那么，什么樣的稅收征管體系才能形成良好內部秩序呢？筆者認為，要達到這一要求，稅收征管體系必須達到兩個目標：法治、高效。這是由內部秩序的基本特征所決定的。
（二）法治。良好內部秩序的一個基本特征就是行為邊界清晰規(guī)范，不僅要有嚴格的職責限定，而且要有一個明確的活動范圍，大到行為主體、小到單個的行為人都只能依照授權在規(guī)定的范圍內活動。這種行為邊界延伸到稅收征管體系，則集中體現為一種法治思想。具體而言，就是要在稅收征管中強化法治權威，弱化人治權威，表現為三種作用：一是遵循作用。日常征管活動絕不是靠獨立個體的意志進行，而只能在稅收及相關法律所構造的空間內依律行事。二是判定作用。即判定具體稅收征管行為是否合理必須以法治作為重要尺度。三是指引作用。一方面稅收行政主體在設計制定內部規(guī)范時必須以法律精神為指引，另一方面隨著政府職能日益明確以及對行政權力監(jiān)督力度的不斷加強，稅收行政權力的行使將逐步由模糊化向透明化、精確化過渡，過渡的最終目標就是征管行為的法治化。
（三）高效。良好內部秩序也體現為一種動態(tài)上的有序，它要求行為人之間必須始終處于一種和諧、順暢的互動關系中，其基本特征就是稅收行政行為要富有效率，效率是公共行政的生命線。具體到稅收征管體系而言，則要求具備充分的組織效率，效率來源于管理。稅收工作實踐表明，影響稅收增長主要有三大因素：一個是經濟，一個是政策，一個是征管。就基層稅務部門而言，經濟環(huán)境和稅收政策都是左右不了的，惟一能夠發(fā)揮作用的就是加強管理。長期以來，稅務部門對稅收管理尤其是征收管理重視得很不夠，還存在重收入輕管理的思想觀念，只要收入任務完成了，管理水平高低、征管質量好壞無所謂。目前，依靠政策、依靠經濟增長拉動來組織稅收的力度將會越來越弱，而依靠管理、依靠提高內部效率來確保收入增長的要求將變得越來越強烈�？己艘粋�基層稅務單位績效不僅僅看其組織收入數量，更要包括征管質量、稅收成本、執(zhí)法水平等非收入因素，而且后者的意義將越來越重要。另外，加強管理也是打擊稅收違法行為、堵塞征管漏洞的重要途徑，從一些案件中我們可以看到，部分基層單位的征管漏洞并不是出在征管手段不夠先進、征管人員素質不夠高上，而是基層的稅收管理力度太弱，管理不到位，無法對不法分子形成控管合力。
三、整治內部秩序的著力點：行政管理目標化和征管流程電子化
之所以提出這兩個著力點，也是基于對稅收征管體系的兩個目標的認識而言的。
行政管理目標化直接體現了稅收征管體系的法治要求。因為稅收行政行為是否符合法治精神，考察指標并不是對應某些抽象、粗線條的法律法規(guī)，而是具體體現為是否符合內部管理要求，即管理目標。管理目標是將法治精神在稅收征管體系中的要求一一加以明細
化和體系化，具有直接、量化、可操作的特點。若行政主體缺乏管理目標，不僅無法判定其行為優(yōu)劣，而且征管質量也難以評價，管理效率更無從談起，最終使征管體系背離法治方向�，F在基層稅收工作的一個難點就在于工作內容無量化管理目標，干多干少、干好干壞一個樣，年末考核往往停留在形式化的定性評估。
征管流程電子化是實現稅收征管體系高效運作的前提和基礎。在現代行政中，能否大幅度提高效率，在很大程度上還取決于現代信息技術在管理中的運用情況。隨著信息社會的來臨，行政管理越來越多地采用先進科學技術與方法，為提高行政效率提供了重要保障。信息行政的發(fā)展，減少了人工勞動，使機構人員縮減，因而會大大降低行政成本。同時，信息行政也會帶來一系列新的管理模式和組織方法，為實現辦公現代化創(chuàng)造條件。從深層次講，信息行政是對傳統(tǒng)、穩(wěn)
固、單一、遲緩政府體制的挑戰(zhàn)，使政府從集權走向相對分權，從靜止走向相對靈活，最終實現重組公共管理、改進政府組織、信息資源共享的目標。
稅務部門也面臨著同樣的挑戰(zhàn)，缺乏有效的科技手段和信息技術，稅務機關就不能全面掌握稅源情況，就不能有效地進行稅收征管，稅收工作就很難做到準確、效率、便捷和低成本，就會陷入被動落后的境地。筆者認為，整治內部秩序中最關鍵的步驟就是利用信息技術改造現行稅收征管體系，征管流程信息化是解決我們目前征管體系中數據失真、溝通不暢、職責交叉、管理低效等類問題的有效途徑。
四、整治內部秩序的基礎是全面提高稅務人員的綜合素質
在各種因素中，人的因素是最為根本、起決定性作用的。稅務人員是稅收征管的主體，是稅收征管效率的力量源泉。能否建立一個良好的稅收內部秩序，稅務人員的素質是一個不容忽視的核心變量。稅收內部秩序的運作主要有賴于稅務人員來進行，稅務人員素質高低將直接影響到內部秩序的最終效果。
正如行政學家梅耶士所指出的：“不論政府組織如何健全、財力如何充足、工作方法如何精當，但如果不能獲得優(yōu)秀人才到政府中供職，仍不能對工作作有效的實際推行�！倍悇杖藛T素質高低又在很大程度上取決于人事管理制度。可以說，一個精干高效、運轉協調的稅收征管體系必然是以人事管理制度的科學、合理為前提的。
目前稅務部門實行的人事管理制度是與傳統(tǒng)的高度集中的經濟體制和政治體制相適應的集中統(tǒng)一的管理模式。它的弊端主要表現為：
?１?管理對象龐雜，缺乏科學分類；?２?管理方式陳舊單一，不利于各類人才的成長；?３?行政權限過分集中，責權分離，管人與管事相脫節(jié)；?４?人才選拔制度不健全，缺乏競爭、激勵機制。這種狀況與稅收事業(yè)的發(fā)展要求很不適應，要從根本上解決問題，就必須全面改革現行的人事管理制度。
改革人事制度，就是要改變傳統(tǒng)的管理模式，建立科學的分類管理體制；通過建立監(jiān)控機制，實現干部人事的依法管理和公開監(jiān)督；要重塑稅務人員的倫理價值觀，發(fā)揚團體精神，以“責任心”為首要道德準則；要通過建立完善競爭激勵機制，促進人才的合理流動，并加速人力資源的整體開發(fā)，造就一支充滿活力、效率和積極性的高素質的專業(yè)化的稅務人員隊伍，使稅收征管體系的運轉效率不斷提高。
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