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稅收在建立國家創(chuàng)新體系中的作用
一、知識經(jīng)濟與國家創(chuàng)新體系
隨著人類向21世紀(jì)的邁進,世界經(jīng)濟正在發(fā)生著根本性的變化,一種新型的經(jīng)濟形態(tài)一一知識經(jīng)濟已經(jīng)初露端倪。經(jīng)濟學(xué)家們預(yù)言,以知識為基礎(chǔ),直接依賴于知識和信息的生產(chǎn)、擴散(分配)及應(yīng)用(消費)的知識經(jīng)濟將在21世紀(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位。
知識經(jīng)濟社會代表了人類社會發(fā)展的大趨勢已漸成共識。為了掌握知識經(jīng)濟的主動權(quán),各國紛紛行動起來,尤其是以美國為首的發(fā)達國家,正抓緊制定面向21世紀(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略。其中最重要的發(fā)展戰(zhàn)略就是進一步完善國家創(chuàng)新體系,提高國家創(chuàng)新能力。在知識經(jīng)濟時代,國家的創(chuàng)新能力,包括知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力是決定一國國際競爭力最關(guān)鍵的因素。而國家創(chuàng)新能力的強弱又直接取決于國家創(chuàng)新體系的完善程度。90年代以來,美、日國際競爭力的逆轉(zhuǎn)便是一個極好的例證。曾以技術(shù)立國取得輝煌經(jīng)濟成就的日本,隨著知識經(jīng)濟時代的來臨,經(jīng)濟增長減緩,國際競爭力下降,在多數(shù)科技領(lǐng)域落后于歐美發(fā)達國家。而注重知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新并重的歐美發(fā)達國家,相對完善的國家創(chuàng)新體系為經(jīng)濟的發(fā)展注入了活力。特別是美國,據(jù)其國家競爭委員會稱,美國在27個關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域中取得了24個領(lǐng)先地位;世界經(jīng)濟論壇發(fā)表的國際競爭力報告也顯示,美國國際競爭力已明顯領(lǐng)先于日本。這正是美國90年代以來一直保持強勁經(jīng)濟增長勢頭的根本原因。面對知識經(jīng)濟的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),日本已經(jīng)認(rèn)識到其國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的局限性,調(diào)整國策,提出了“科技創(chuàng)新立國”的口號。其他許多國家也都制定了相應(yīng)的科技發(fā)展戰(zhàn)略,大幅度增加了科技投入。
知識經(jīng)濟浪潮洶涌而至,對于尚未實現(xiàn)工業(yè)化的中國來說,既是一個實現(xiàn)跳躍式發(fā)展,趕超發(fā)達國家的難得機遇,又是一個比任何時期都更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果我們在實現(xiàn)工業(yè)化的同時,不對知識化予以充分的重視,我們與發(fā)達國家的差距將會越來越大。我國政府已著手研究和制定一系列戰(zhàn)略措施,其中一項重要舉措就是建立和完善國家創(chuàng)新體系,增強國家創(chuàng)新能力。目前,中國的創(chuàng)新能力與國家發(fā)展的需要和國際先進水平相比有著較大的差距,而且近年來還有拉大的跡象。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇和瑞士洛桑開發(fā)管理學(xué)院關(guān)于國際競爭力的報告,中國經(jīng)濟國際競爭力近年間有所提高,但中國的科技競爭力卻明顯落后。1996年,中國GDP排在世界第7位,而科技國際競爭力排在世界第28位,是中國國際競爭力8項指標(biāo)中唯一連續(xù)滑坡的指標(biāo)。中國的研究與開發(fā)投入總量不足,且結(jié)構(gòu)不合理。1995年中國研究與開發(fā)總投入(R&D)占GDP的比重僅為0.5%,而這其中用于基礎(chǔ)研究的比例又僅為6.1%。中國企業(yè)科技投入所占比例不高,技術(shù)創(chuàng)新能力較弱,整個國家的知識創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的效率不高。此外,與教育有關(guān)的各項因素,如教育結(jié)構(gòu)、勞動力特征、勞動態(tài)度、合格工程師的可獲得性等均排在倒數(shù)5位以內(nèi)�？梢�,要發(fā)展中國的知識經(jīng)濟,在實現(xiàn)工業(yè)化的同時也努力實現(xiàn)知識化,必須建立和逐步完善國家創(chuàng)新體系,提高國家創(chuàng)新能力。唯其如此,中國的“九五”計劃、2010年遠景目標(biāo)、下世紀(jì)中葉趕超中等發(fā)達國家的宏偉藍圖才有可能變?yōu)楝F(xiàn)實。
二、稅收在建立國家創(chuàng)新體系申的作用
根據(jù)中國科學(xué)院《迎接知識經(jīng)濟時代,建設(shè)國家創(chuàng)新體系》的報告,國家創(chuàng)新體系是由與知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的機構(gòu)和組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),其骨干部分是企業(yè)(大型企業(yè)集團和高技術(shù)企業(yè)為主)、科研機構(gòu)和高等院校等。廣義的國家創(chuàng)新體系還包括政府部門、其他教育培訓(xùn)機構(gòu)、中介機構(gòu)和起支撐作用的基礎(chǔ)設(shè)施等。國家創(chuàng)新體系的主要功能是知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、知識傳播和知識應(yīng)用。在國家創(chuàng)新體系中,國立科研機構(gòu)(包括國家科研機構(gòu)和部門科研機構(gòu))以知識創(chuàng)新為主,同時進行知識的傳播和轉(zhuǎn)移;企業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新和知識應(yīng)用為主,同時進行知識傳播;高等院校以知識傳播和高素質(zhì)人才培養(yǎng)為主,同時進行知識創(chuàng)新和知識轉(zhuǎn)移。政府的職能將從目前的直接組織創(chuàng)新活動為主轉(zhuǎn)向以宏觀調(diào)控、創(chuàng)造良好環(huán)境和條件、提供政策指導(dǎo)和服務(wù)、促進各部門間和國際間的交流與合作為主。稅收作為國家財政收入的最主要來源和政府宏觀調(diào)控體系中的重要組成部分,在建立和完善我國國家創(chuàng)新體系中的作用是重要和不可替代的。稅收作用于國家創(chuàng)新體系的著力點主要在創(chuàng)新資源(人力、財力和信息資源等)、配置和創(chuàng)新制度的建立上。
(一〉運用稅收工具籌集財政資金,為國家直接支持國家創(chuàng)新體系提供財力基礎(chǔ)
根據(jù)公共財政理論,稅收是為了滿足社會對公共產(chǎn)品的需要而籌集的,并且應(yīng)該用于國家提供公共產(chǎn)品的支出。作為知識經(jīng)濟中最重要生產(chǎn)要素的知識,具有一定的公共產(chǎn)品的性質(zhì),且愈接近于基礎(chǔ)科學(xué)和理論研究,其公共產(chǎn)品的特性就愈明顯。這正是政府介入知識創(chuàng)新和知識傳播體系,并在其中承擔(dān)主導(dǎo)作用的最主要的理由。由于接近于純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)科學(xué)研究、知識創(chuàng)新及知識和信息基礎(chǔ)設(shè)施、知識和信息傳播網(wǎng)絡(luò)等的提供屬于市場失效的范疇,所以應(yīng)該由政府來提供。運用稅收手段籌措資金,通過預(yù)算撥款的方式對國立科研機構(gòu)、科研型高校的基礎(chǔ)性研究和戰(zhàn)略性研究及國家重大科技項目等給予直接的財政資助。我國目前科技教育投入嚴(yán)重不足,財政支持乏力,主要原因是國家財政基礎(chǔ)薄弱,財政支出結(jié)構(gòu)不合理。在我國國有企業(yè)改革、金融改革、政府機構(gòu)改革等均尋求財政支持,給財政支出造成很大壓力的情況下,要大幅度提高政府對科技和教育的投入,除了應(yīng)該堅決調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加大對科教的支出比例外,另一個有效的途徑,就是進一步完善現(xiàn)行稅制,加強稅收征管,嚴(yán)格稅收執(zhí)法,減少稅收流失,增加稅收收入,為國家支持科教提供盡可能充裕的財力基礎(chǔ)。此外,還可以考慮改現(xiàn)行的教育費附加為科教發(fā)展特別稅,�？顚Ｓ�,為國家科技進步和教育事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的財政資金。國外在這方面已經(jīng)有了不少先例,積累了一些成功經(jīng)驗,如匈牙利的“科技基金稅”、韓國的“教育稅”、法國的“學(xué)徒和培訓(xùn)稅”等。
(二)運用稅收政策,激勵企業(yè)逐漸成為國家創(chuàng)新體系中的主力軍
在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中,企業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)是國家技術(shù)創(chuàng)新和知識應(yīng)用系統(tǒng)的核心。市場機制比較完善的發(fā)達國家,企業(yè)擔(dān)當(dāng)著國家創(chuàng)新體系主力軍的角色。美國全國用于研究開發(fā)(R&D)的經(jīng)費和從事研究開發(fā)的人員中,企業(yè)所占比例分別為71.10%和79.40%(1993年);法國分別為66.10%和66.80%(1995年);日本分別為66.10%和61.60%(1994年);韓國分別為72.80%和50.40%(1994年)。而中國1995年兩項指標(biāo)僅分別為3l.90%和39.09%。另據(jù)統(tǒng)計,1994年我國大中型企業(yè)的科技投入占當(dāng)年產(chǎn)品銷售收入的1.3%,而發(fā)達國家的科技技人一般占其銷售額的3%,高技術(shù)企業(yè)則為5%以上,大企業(yè)和企業(yè)集團則達到10%,有的甚至在20%以上。我國企業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)不健全,科技投入不足,科研機構(gòu)和人員短缺,創(chuàng)新能力薄弱,嚴(yán)重影響了我國科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的實現(xiàn)過程。因此,重建我國國家創(chuàng)新體系的最主要任務(wù),就是重塑國家的創(chuàng)新主體,大力推進技術(shù)創(chuàng)新工程的實施,建設(shè)企業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng),使企業(yè)真正成為國家技術(shù)開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、科技投入和科技成果轉(zhuǎn)化的主體。
稅收對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵措施主要有:
1.確定適當(dāng)?shù)目傮w稅負(fù),為企業(yè)投資技術(shù)創(chuàng)新、謀求長遠發(fā)展留有余力。
若總體稅負(fù)過高,會使研究與開發(fā)機構(gòu)或企業(yè)失去科研的動力和能力,難以進行大規(guī)模的創(chuàng)新活動。應(yīng)該說,美國90年代以來的經(jīng)濟持續(xù)增長與其80年代的兩次以減稅為基調(diào)的稅制改革是密不可分的。當(dāng)然,過低的企業(yè)稅負(fù)也會使國家職能不能正常發(fā)揮,從而破壞社會再生產(chǎn)的外部條件：并且，過低的總體稅負(fù)還會使企業(yè)輕易地獲得大量利潤,感受不到發(fā)展科技的壓力,這同樣不利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。
2.制定一系列的稅收優(yōu)惠措施,合理分擔(dān)企業(yè)科技投人的成本和風(fēng)險,增加科技投入收益率,形成良好的稅收激勵創(chuàng)新機制。
高投入和高風(fēng)險是科技創(chuàng)新的兩個主要特征,而且這種投入和風(fēng)險還有不斷提升的趨勢。如何重建政府科技創(chuàng)新成本勾風(fēng)險的分擔(dān)機制,是知識經(jīng)濟在源頭環(huán)節(jié)面臨的嚴(yán)峻問題。筆者認(rèn)為,雖然企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的成果比科學(xué)的、理論的知識具有更多的專有性質(zhì),創(chuàng)造者對之擁有某些專有權(quán)益,但技術(shù)進步的外部效益還是相當(dāng)明顯的。因此,政府對企業(yè)R&D投入的稅收優(yōu)惠,與其說是對企業(yè)的一種份外恩惠,不如說是對企業(yè)創(chuàng)新成本和風(fēng)險的一種實際分?jǐn)偂Ｕ钇髽I(yè)技術(shù)創(chuàng)新、知識應(yīng)用的稅收優(yōu)惠政策主要有：(1)對企業(yè)研究與開發(fā)費用準(zhǔn)予當(dāng)年稅前列支,或允許對當(dāng)年新增的研究開發(fā)費用，給予一定比例的稅額扣除,甚至還可以采用類似澳大利亞的做法,允許企業(yè)研究開發(fā)費用按實際支出的150%在稅前列支,加大激勵力度。(2)建立科技發(fā)展準(zhǔn)備金制度。對有發(fā)展科技愿望,但經(jīng)濟實力不足的企業(yè),允許按銷售(營業(yè))收入的一定比例提取科技發(fā)展準(zhǔn)備金。該項資金必須在規(guī)定的期限內(nèi)用于研究開發(fā)、技術(shù)革新和技術(shù)培訓(xùn)等方面,逾期不用,應(yīng)補稅并加收利息。(3)推行快速折舊政策。對企業(yè)用于研究開發(fā)的儀器設(shè)備以及科研用房等固定資產(chǎn)允許加速折舊。(4)完善虧損結(jié)轉(zhuǎn)辦法。對科技投入虧損可以允許一定期限的前轉(zhuǎn),即退還一部分以前年度已納所得稅款。高風(fēng)險的科技投入,由于其科技投入失敗的可能性很大,而失敗就談不上今后產(chǎn)生收益,因此,僅允許“虧損后轉(zhuǎn)”對其意義不大。因此有人認(rèn)為所得稅加劇了科技投入的風(fēng)險。為了減緩這種風(fēng)險,筆者認(rèn)為,允許虧損前轉(zhuǎn),對非新辦企業(yè)來講,可能是一種比較有效的方法。(5)對“中試”產(chǎn)品免稅。一項技術(shù)創(chuàng)新通常要經(jīng)過課題立項和實驗室研究、開發(fā)研究(即中間試驗階段)、產(chǎn)業(yè)化或商品化3個階段。而實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)----“中試”階段,由于投入多、風(fēng)險大,常常是企業(yè)界和科技界都不愿涉足的“無人區(qū)域”,需要政府進行協(xié)調(diào),如直接資助建立“中試”基地等。在稅收政策上,對“中試”產(chǎn)品銷售收入免征增值稅和所得稅也能起到一定的鼓勵和支持作用。(6)對科技成果轉(zhuǎn)讓免征或減征營業(yè)稅和所得稅。此項優(yōu)惠,對研究單位來說,可以增加科研收入;而對科技成果的使用單位來說,則可以降低科技成果的使用成本,因此,對技術(shù)市場的形成、促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力有著重要的意義。(7)對科技成果使用實行稅收優(yōu)惠。企業(yè)不但是技術(shù)創(chuàng)新體系的核心,同時也是知識應(yīng)用系統(tǒng)的核心,因此鼓勵企業(yè)對新知識、新技術(shù)的應(yīng)用也是使其成為創(chuàng)新體系主力軍的重要一環(huán)。稅收優(yōu)惠政策可采用如對新產(chǎn)品免征增值稅;對購買無形資產(chǎn)的特許權(quán)使用費支出允許當(dāng)年稅前列支，對科研單位和企業(yè)購進先進生產(chǎn)設(shè)備,允許其進項稅額從其銷項稅額中抵扣等。需要說明的是,按增值稅原理和實行“消費型”增值稅的國家的做法,這原本談不上稅收優(yōu)惠,但在我國尚沒有條件全面實行“消費型”增值稅的情況下,可以考慮暫采用稅收優(yōu)惠的形式,先對科技行業(yè)中用于科研的研究設(shè)備和技術(shù)先進的生產(chǎn)設(shè)備的進項稅額予以抵扣。總之,政府激勵企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠措施,應(yīng)該根據(jù)國家科技發(fā)展規(guī)劃,形成多稅種、多層面、多手段協(xié)調(diào)作用機制,當(dāng)然對這一系列稅收優(yōu)惠措施,還應(yīng)該進行成本一一效益的分析,并使之規(guī)范化和法制化。
(三)運用稅收政策,鼓勵社會對人力資源(本)的培育和開發(fā)
知識經(jīng)濟的發(fā)展取決于知識的創(chuàng)新和科技的進步,而一切知識的創(chuàng)新、傳播和應(yīng)用又最終取決于人,取決于以智能為代表的人力資本。如果說,創(chuàng)新是知識經(jīng)濟的靈魂,那么,高素質(zhì)的人力資源(本)包括具有熟練技能的人員、擁有豐富專業(yè)知識的人員、創(chuàng)造型科研和教學(xué)人員、高素質(zhì)的管理人員等則是創(chuàng)新的靈魂,是構(gòu)筑國家創(chuàng)新體系、提高國家創(chuàng)新能力的根本。建立以教育和培訓(xùn)系統(tǒng)為核心的國家知識傳播系統(tǒng)的宗旨,就是要為國家培養(yǎng)具有較高技能、最新知識和創(chuàng)新能力的人力資源。需要特別指出的是,知識經(jīng)濟時代的教育在內(nèi)涵、外延和時間上都將被拓新。除了強調(diào)正規(guī)的學(xué)校教育包括中小學(xué)教育和作為知識傳播系統(tǒng)核心的高等教育外,還要大力加強職業(yè)培訓(xùn),逐步健全繼續(xù)教育(終生教育)制度,促進各類專業(yè)人員的知識更新與技能提高,以適應(yīng)不斷創(chuàng)新的需要。政府在其中起著主導(dǎo)作用,但同時也要利用市場機制,充分調(diào)動企業(yè)、個人及社會各界對培養(yǎng)和開發(fā)人力資源(本)的積極性。
稅收方面的激勵措施主要有:
1.鼓勵民間辦學(xué)的稅收政策。
鼓勵民間辦學(xué)是發(fā)展我國教育事業(yè)的一條重要途經(jīng),在我國現(xiàn)階段財政困難、教育經(jīng)費嚴(yán)重不足的情況下,顯得尤為重要。對于企業(yè)、個人和社會團體投資興辦的各種學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu),可對其營業(yè)收入和所得予以減、免營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠。
2.鼓勵社會捐資辦學(xué)的稅收政策。
對企業(yè)、個人和社會團體向教育培訓(xùn)機構(gòu)和科研機構(gòu)的捐贈,準(zhǔn)予其按實際捐贈額在企業(yè)或個人所得稅前列支,而不必設(shè)置允許稅前列支的最高捐贈限額。
3.鼓勵企業(yè)對在職職工培訓(xùn)的稅收政策。
為適應(yīng)新技術(shù)、新工藝的要求,企業(yè)培訓(xùn)職工的任務(wù)日重。適當(dāng)提高允許稅前列支的職工教育費用的計提標(biāo)準(zhǔn),已顯得十分必要
4.鼓勵個人對人力資本自我投資的稅收政策。
具體包括兩個方面:一是對教育投入的直接鼓勵或照顧。在日益知識化的社會中,終生學(xué)習(xí)、接受終生教育將成為一個人在社會中安生立命、謀求發(fā)展的必需條件,個人及被贍養(yǎng)人口的教育費用將成為一項重要的生計費用,并且其在生計費用中所占比重將日益提高。我國現(xiàn)行個人所得稅800元的生計費用扣除標(biāo)準(zhǔn)過低,基本沒有考慮教育支出的需要。因此,在修訂個人所得稅法時,應(yīng)將教育支出作為生計費用的一個重要組成部分,在制定扣除標(biāo)準(zhǔn)時予以充分考慮。二是通過提高教育投入的回報率來激勵人力資本的自我投入。如通過對知識產(chǎn)權(quán)(專利權(quán)、著作權(quán)、非專利技術(shù)使用權(quán)等)轉(zhuǎn)讓所得或特許權(quán)使用費所得予以低稅負(fù)優(yōu)惠,直接鼓勵知識創(chuàng)新,從而達到鼓勵知識創(chuàng)新的要素-----教育投入的目的。
綜上所述,稅收是建立國家創(chuàng)新體系的重要財力基礎(chǔ)和激勵創(chuàng)新的主要政策手段,應(yīng)該并且可能為國家創(chuàng)新體系的建設(shè)做出重要貢獻。
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