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對外商開放我國政府采購市場淺析
一、政府采購尚未完全進入國際貿(mào)易自由化的領(lǐng)域為了減少各國之間的貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)更大程度的貿(mào)易自由化，許多國家經(jīng)過艱苦的談判，終于在1947年達成了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。該協(xié)定第三條第四款規(guī)定：“一締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品轉(zhuǎn)入到另一締約方領(lǐng)土?xí)r，在關(guān)于產(chǎn)品的國內(nèi)銷售、推銷、購買、運輸、分配或適用的全部法令、條例和規(guī)定方面，所享受的待遇不應(yīng)低于相同的本國產(chǎn)品所享受的待遇�！�
然而，該條第八款(a)項作了例外規(guī)定：“本條的規(guī)定不適用于有關(guān)政府采購供政府公用，非商業(yè)轉(zhuǎn)售或非用以生產(chǎn)供商業(yè)銷售的物品的管理法令、條例或規(guī)定”。明文將政府采購排除于國民待遇之外，而且由于第三條中規(guī)定國民待遇的主要條款第二、四兩款被囊括入總協(xié)定最惠國待遇（第一條第一款）范圍，自然可以推論，政府采購也屬最惠國待遇的例外。
各國政府為了促進本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在采購立法上利用例外條款，對國內(nèi)企業(yè)實行優(yōu)惠價格，或使用不公開或不透明的采購程序，使外國供應(yīng)商無法與國內(nèi)企業(yè)競爭，特別是使用不透明合同授予程序。其中美國尤為突出。據(jù)1973年公布的美國政府的專題研究報告指出：“在美國聯(lián)邦政府采購里，外國貨在整個采購供應(yīng)中為數(shù)甚微。本國公司向聯(lián)邦政府銷售時，是在沒有外國貨競爭條件下進行的�！边@在很大程度上是“買美國貨法”及其執(zhí)行命令（10582號令）的政策造成的。只有遇到本國沒有足夠的數(shù)量與質(zhì)量的產(chǎn)品，國內(nèi)產(chǎn)品的價格不合理或不符合公眾利益時，才有理由購買使用外國貨。遇有本國產(chǎn)品與外國貨競爭時，給美國貨以優(yōu)惠差價。而且，各州都訂有自己的“買美國貨法”，從而為政府采購市場筑起一道道厚墻，把外國貨擋在墻外。加拿大、日本、歐共體等許多國家和地區(qū)也都有類似規(guī)定。
為此，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的多數(shù)締約方感到有必要把政府采購政策予以約束與監(jiān)督，以限制政府歧視性采購，促進政府采購市場的開放。早在20世紀60年代初，“經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”(OECD)就率先開始就政府采購問題進行談判，但由于各方利益沖突，分歧很大，談判未取得實質(zhì)性結(jié)果，只是起草了一份“關(guān)于政府采購政策、程序和作法的文件草案”。在1978年“關(guān)貿(mào)總協(xié)定的東京回合”談判中，經(jīng)過各締約方的共同努力，終于達成了《政府采購協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》），并于1981年1月1日生效。1987年2月進行了修改，1988年2月14日生效。1994年9月15日在摩洛哥馬拉喀什會議上，以諸邊協(xié)議方式為烏拉圭回合談判各方簽署，成為世界貿(mào)易組織負責(zé)管轄協(xié)議的一部分。該協(xié)議的宗旨是確認政府在一定采購金額的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)貿(mào)易自由化。
雖然全球經(jīng)濟一體化和國際貿(mào)易自由化已經(jīng)成為歷史發(fā)展的潮流，但是出于保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的和關(guān)貿(mào)總協(xié)定中國民待遇條款的例外規(guī)定以及《協(xié)議》的諸邊協(xié)議性質(zhì)，使得政府采購政策仍然是國際貿(mào)易中非關(guān)稅限制進口的重要措施之一�！秴f(xié)議》所涵蓋的政府采購市場只占全球政府采購市場的一小部分，政府采購市場尚未完全進入國際貿(mào)易自由化的領(lǐng)域。
二、我國政府采購市場的對外開放是大勢所趨
按《協(xié)議》的性質(zhì)及其加入條件，我國在申請加入世界貿(mào)易組織過程中，可以不必簽署《協(xié)議》。因為，《協(xié)議》的簽署是以自愿為原則的，并不是加入世界貿(mào)易組織的一攬子強制性協(xié)議的內(nèi)容；同時，申請加入《協(xié)議》的國家或地區(qū)，首先應(yīng)是世界貿(mào)易組織的成員，即只有我國成為世界貿(mào)易組織的成員后，才應(yīng)由我國自行決定是否簽署《決議》。
但是，我國在實際申請加入世界貿(mào)易組織的談判中，有關(guān)國家卻一直將我國是否簽署《協(xié)議》作為一個重要的關(guān)注領(lǐng)域�！秴f(xié)議》各成員認為，該協(xié)議是貿(mào)易自由化過程中非常有意義的一個措施，他們迫切希望政府采購市場開放范圍的擴大及成員的增加。一些發(fā)達國家將簽署《協(xié)議》與加入世界貿(mào)易組織的強制性條件捆綁在一起，表示希望中國簽署《協(xié)議》，其主要原因是瞄準了中國數(shù)額巨大、前景廣闊的政府采購市場。
全球經(jīng)濟一體化和國際貿(mào)易自由化已經(jīng)成為歷史發(fā)展的潮流，政府采購市場也正在由封閉逐步走向開放，我國開放政府采購市場及加入《協(xié)議》將是大勢所趨。早在1996年我國政府向亞太經(jīng)濟合作組織提交的單邊行動計劃中，就明確了我國最遲于2020年與亞太經(jīng)濟合作組織的成員對等開放政府采購市場。并且，我國在加入世界貿(mào)易組織時提交的“中國加入工作組報告書”中也在政府采購方面做出了承諾，承諾“中國有意成為GPA的參加方，在此之前，中央和地方各級所有政府實體，以及專門從事商業(yè)活動以外的公共實體，將以透明的方式從事其采購，并按照最惠國待遇的原則，向所有外國供應(yīng)商提供參與采購的平等機會，即：如一項采購向外國供應(yīng)商開放，則將向所有外國供應(yīng)商提供參加該項采購的平等機會（例如，通過招標(biāo)程序）。此類實體的采購將只受遵守已公布、且公眾可獲得的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定、行政決定以及程序（包括標(biāo)準合同條款）的約束�！辈⒊兄Z“中國將自加入時起成為GPA觀察員，并將盡快通過提交附錄1出價，開始加入該協(xié)議的談判�！�
因此，加入世貿(mào)組織將促使我國提早開放政府采購市場，更快地加入《政府采購協(xié)議》。
三、利用政府采購適度保護民族產(chǎn)業(yè)
政府采購市場的開放是對等的，我國在開放政府采購市場加入《協(xié)議》時，利用非歧視原則，一方面有利于擴大我國的對外貿(mào)易，另一方面，在國內(nèi)供應(yīng)商缺乏競爭力的情況下會失去大量國內(nèi)市場的份額。因此，我國應(yīng)參考國際上一些國家的成熟做法，充分利用《協(xié)議》本身的特點以及給予發(fā)展中國家的差別待遇與例外，并結(jié)合新頒布的《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，對本國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)進行適度有效的保護。
我國《政府采購法》第十條明文規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”，但是，這種保護只能是適度的保護，而不能是完全的保護，必須嚴格區(qū)分保護民族企業(yè)與地方保護主義，反對不正當(dāng)競爭。因此，我們在通過政府采購立法對民族產(chǎn)業(yè)進行保護的時候要從全局出發(fā)，擇優(yōu)保護，避免地方保護。該開放的就開放，該保護的就保護。
1.利用《協(xié)議》允許發(fā)展中國家單方面進入發(fā)達國家政府采購信息資料庫的便利，搜集并將各國有關(guān)的采購信息及時在國內(nèi)政府采購網(wǎng)站上公布。政府采購市場的開放是對等的，我們在對外開放的同時也取得了進入國際政府采購市場的機會。目前，我國已有一批企業(yè)有實力與國外同行業(yè)進行競爭，但在爭取國外政府采購定單的過程中，卻存在信息不暢的劣勢。
2.允許供應(yīng)商組成聯(lián)合體參加政府采購。我國《政府采購法》第二十四條規(guī)定“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應(yīng)商的身份共同參加政府采購。”這樣，我國的企業(yè)在組成聯(lián)合體以后就可以與外國企業(yè)特別是跨國大企業(yè)相抗衡，從而增加競標(biāo)和獲得政府招標(biāo)的機會。
3.利用《協(xié)議》允許發(fā)展中國家與其它國家協(xié)商，共同確定將其實體名單中的某些實體和產(chǎn)品排除適用國民待遇原則。《協(xié)議》規(guī)定只有協(xié)議簽署國提交的列舉在該附錄中的采購實體所進行的采購才受到協(xié)議義務(wù)的約束。《協(xié)議》對附錄1中央實體和附錄2中央實體的規(guī)定比較明確，但附錄3是一個概括性的類別，包含依照《協(xié)議》規(guī)定進行采購的所有其他實體，各協(xié)議國由于不同的貿(mào)易政策對此爭議很大，也說明這部分實體本身具有
很大的不確定性。并且《協(xié)議》對這部分實體的處理采取了開放的政策，既允許簽署國選擇將適用主體列舉在附錄中，又允許簽署國在一定條件下將部分實體撤出。我國將來加入《協(xié)議》時在遞交協(xié)議附錄3的名單時，可以從實際情況出發(fā)，決定哪些實體受協(xié)議的約束，哪些不受約束，做出最有利于國情的選擇。
4.政府采購最低限度的規(guī)定方面�！秴f(xié)議》規(guī)定各締約國的中央政府機構(gòu)采購合同的限額為13萬特別提款額，而地方政府機構(gòu)和政府下屬機構(gòu)由各締約方自行規(guī)定。依據(jù)國際慣例，地方政府采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。
我國《政府采購法》第八條規(guī)定：“政府采購限額標(biāo)準，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。”但各地實際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購目錄》規(guī)定：單項采購金額超過5萬元或以一級預(yù)算單位匯總統(tǒng)計年批量采購超過100萬元的貨物；合同金額超過100萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項金額超過50萬元的服務(wù)。這意味著一旦我國加入《協(xié)議》，上述所列超過5萬元、50萬元、100萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規(guī)定對保護本國企業(yè)而言顯然是不利的，也與國際上通常做法相悖。因此，我國在地方政府機構(gòu)和政府下屬機構(gòu)的政府采購最低限度的規(guī)定方面，應(yīng)將這一門檻價規(guī)定到較高的金額，以有利于保護國內(nèi)市場。
5.優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。借鑒美國《購買美國貨法》，充分考慮本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，盡量采購國內(nèi)產(chǎn)品，除非：(1)需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的；(2)為在中國境外使用而進行采購的；(3)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。
6.補償貿(mào)易�！秴f(xié)議》雖然將非歧視原則延伸到了政府采購領(lǐng)域，但第十六條有關(guān)補償貿(mào)易的規(guī)定卻是允許對非歧視原則的一種背離。政府采購的“補償貿(mào)易”是指通過規(guī)定當(dāng)?shù)睾俊⒓夹g(shù)許可、投資要求和反向貿(mào)易研究開發(fā)、出口、培訓(xùn)、戰(zhàn)略投資和企業(yè)資本投資或類似要求來促進當(dāng)?shù)匕l(fā)展或改善國際收支的行為。
美國、匈牙利、哥倫比亞等國都有類似的要求，以便保護本國企業(yè)。美國要求國際采購至少必須購買50%國內(nèi)原材料和產(chǎn)品。我國可以規(guī)定國際采購的本地含量，即規(guī)定在國際采購中本地產(chǎn)品和勞動的含量。這一措施的作用在于當(dāng)國外產(chǎn)品不符合條件時，可以限制國外產(chǎn)品進入；或者當(dāng)政府采購中購買的是國外產(chǎn)品時，可保證國外進口產(chǎn)品中我國勞動力和原材料的含量，從而間接地促進我國勞動力、原材料的出口和保護國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。
7.價格優(yōu)惠。即在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同的情況下，允許給予國內(nèi)產(chǎn)品價格優(yōu)惠，優(yōu)先購買本國產(chǎn)品�！秴f(xié)議》中并未明文允許各國政府在進行政府采購中給予本國供應(yīng)商以價格優(yōu)惠，但其成員國卻在實踐中采用過，因此可看作是《協(xié)議》默許的。我國可以規(guī)定，在本國供應(yīng)商的價值超出國外供應(yīng)商的價格百分比一定限度之內(nèi)時，本國供應(yīng)商可優(yōu)先獲得合同。
8.利用《協(xié)議》的一般例外。如因國家安全、保護環(huán)境等正當(dāng)理由，可以禁止或限制外國供應(yīng)商進入本國政府采購市場。
9.劃分出較小的分包合同，對國內(nèi)中小企業(yè)給予優(yōu)惠。我國《政府采購法》第四十八條規(guī)定“經(jīng)采購人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同�！闭菄鴥�(nèi)最大的消費者，但政府的采購計劃，一般來說其標(biāo)的物較大。我國國內(nèi)企業(yè)特別是中小企業(yè)的規(guī)模與外國企業(yè)特別是跨國大企業(yè)相比，仍然存在一定差距。這樣，當(dāng)某一單個政府采購合同非常大時，國內(nèi)單個供應(yīng)商就無法參與，從而使外國供應(yīng)商輕而易舉地占領(lǐng)我國的政府采購市場。因此，當(dāng)某一政府采購合同大到國內(nèi)單個企業(yè)無法或很難參與時，應(yīng)盡可能劃出較小的分包合同。這樣，一方面，劃分后的幾個較小的分包合同對國外供應(yīng)商的吸引較小，也增加其進入我國政府采購市場的難度，減少其占有份額；另一方面，劃分后的幾個較小的分包合同能夠使我國企業(yè)特別是中小企業(yè)有競標(biāo)和獲得政府招標(biāo)的機會。
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