- 相關(guān)推薦
缺失治理資源的鄉(xiāng)村權(quán)威與稅費征收中的干群博弈
——兼論鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)
目前農(nóng)村稅費征收中所存在的種種問題，由于不僅涉及到國家和農(nóng)民的關(guān)系，而且涉及到國家及地方各級政府的資源汲取與施政，已經(jīng)引起了相當(dāng)多的關(guān)注和研究，而這些關(guān)注和研究的一個共通特點，即基本上都是將視點對準(zhǔn)地方各級政府和干部（一定程度上也包括村干部），所提出的對策和措施也多在于如何防止政府向農(nóng)民亂收與濫派。應(yīng)該承認(rèn)，這些研究對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了相當(dāng)?shù)淖饔�，然而，進(jìn)一步的調(diào)查卻使人們注意到，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕與稅費征收的日益規(guī)范化卻并未緩解目前普遍存在的稅費征收的困難。究其原因，除了從總體上看農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重之外，目前鄉(xiāng)村治理資源的弱化、鄉(xiāng)村組織公共產(chǎn)品輸出減少以及由此引發(fā)的矛盾也是一個不可忽略的因素。本文擬沿著后一條路徑，著重探討此一問題對農(nóng)村稅費征收的影響。
本文的案例主要來自作者對內(nèi)地某農(nóng)業(yè)型村莊的調(diào)查，并結(jié)合了其他地方的經(jīng)驗，因此，本文既可以被視為一個個案式的田野調(diào)查，又可看作是具有超越地域局限的類型學(xué)研究。
一、 稅費征收中干群博弈的背景
當(dāng)土地下戶化約了國家與農(nóng)民的關(guān)系以后，它也相應(yīng)地化約了村莊的村政，國家利益在村莊的實現(xiàn)和村莊公共利益的整合與再生產(chǎn)，成為主導(dǎo)村政運作的基本因素。從這個角度看，國家與農(nóng)民的關(guān)系在村莊范圍內(nèi)便是圍繞著農(nóng)業(yè)收成所形成的利益分割關(guān)系，即表現(xiàn)為國家和農(nóng)民在各種賦稅和勞役關(guān)系中所形成的權(quán)力與義務(wù)結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為各自在“收糧收款”關(guān)系中所形成的權(quán)力和角色責(zé)任，村政則是使這種權(quán)力與角色責(zé)任從一種靜態(tài)的上下互動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為動態(tài)的具體過程的關(guān)鍵。
在我們所調(diào)查過的許多村莊，每年的３月初，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就要將該年農(nóng)民應(yīng)該交納的稅費總數(shù)下達(dá)到村。為此，各村會計要在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)站忙上大半個月，將各種稅費數(shù)額核定清楚，計算到戶。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅費一般由三個基本部分組成：（１）國家稅金。包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契約稅。（２）村組公益金、公積金、管理費三項村提留和教育費附加、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育、民辦公路建設(shè)等五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，此即所謂“三提五統(tǒng)”。（３）農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工。當(dāng)家戶經(jīng)濟(jì)和人口流動使義務(wù)工與積累工的攤派成為難題時，這兩項內(nèi)容也已相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為以資代勞，成為一種新的收費項目。在以上三類稅費中，國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)四稅數(shù)額不大，“三提五統(tǒng)”，即所謂“雙提款”則占有一個較大的比例，因此，也可以認(rèn)為國家在鄉(xiāng)村的基層權(quán)威組織向農(nóng)民汲取資源的方式主要是以非稅的方式進(jìn)行的。以我們調(diào)查過的南方某村１９９８年的“雙提款”為例，主要包括了三大類征收：（１）村集體提留人均１９.３元。其中公積金人均５元，公益金人均３元，管理費人均１１.３元；（２）鄉(xiāng)統(tǒng)籌２８.１元。其中教育費附加人均１３.９元，民兵訓(xùn)練費人均０.６元，計劃生育費人均? ?６元，優(yōu)撫款人均５元，交通費人均３.８元，廣播事業(yè)費人均１元，文化費人均２.５元，衛(wèi)生費人均０.７元；（３）代收款２６.５元。其中民勤款勞均９元，水利基金勞均５元，畜禽統(tǒng)防人均２.５元，村公路集資人均１０元。以上三類費種中，第一類上交至村，第二類由村里收齊后上交至鄉(xiāng)，第三類中的大部分最后上交至鄉(xiāng)。
對于農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為了做到收之有據(jù)，取之合理，目前各地普遍實行了“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”制度。即村會計將各組各戶應(yīng)該交納的稅費數(shù)額核算并交給組長之后，組長將其一一填入由政府統(tǒng)一印制的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”中，經(jīng)過有關(guān)部門核實以后，再將其發(fā)放到戶，作為各家交納稅費的憑據(jù)。實行“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”制度以后，某村稅費的計征較從前規(guī)范，亂收濫派現(xiàn)象有所減少。而且，相對于鄰近縣區(qū)，某村的“雙提”負(fù)擔(dān)也并不算很重，大多數(shù)農(nóng)民都能夠配合政府和村組織的工作。但是，這卻絕不意味著稅費收取在村里就是一件容易的事情，與作者在其他地方所看到的情況類似，收糧收款不僅已經(jīng)成為純農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)村基層最為重要的工作，同時它也已經(jīng)成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織最為艱巨的任務(wù)。
之所以會出現(xiàn)這種情況，一個十分重要的原因在于，在農(nóng)業(yè)地區(qū)，稅費收取的過程關(guān)系到了基層政府、村級組織和農(nóng)民三方利益的實現(xiàn)和表達(dá)。而在土地下戶，小農(nóng)經(jīng)營，基層政府重新面對處于原子化分散狀態(tài)的農(nóng)民的情況下，政府與農(nóng)民的制度性聯(lián)結(jié)較之于大集體時期已經(jīng)嚴(yán)重削弱，而農(nóng)業(yè)村村級組織的行政能力受集體經(jīng)濟(jì)短缺因素的限制，也已經(jīng)很難向村民提供有效的公共服務(wù)，結(jié)果，在客觀上便出現(xiàn)了基層政府和村級組織只向農(nóng)民索取，而很少能向農(nóng)民提供服務(wù)的局面。由此一來，基層政府與村級組織在農(nóng)民心目中就主要扮演了“索討者”而非服務(wù)者的角色。這種角色無疑會增加稅費征收的困難，尤其是當(dāng)少數(shù)農(nóng)民感到他們?nèi)鄙倌軌蛴绊懝矙?quán)力的制度化手段，而開始將“皇糧國稅”之外的“雙提款”上交視為唯一能夠維護(hù)自身權(quán)利，要求鄉(xiāng)村公共權(quán)力提供有效服務(wù)的利益表達(dá)機(jī)制時，這種個別人的“經(jīng)濟(jì)資源的非經(jīng)濟(jì)化運用”行為便可能對整個村莊產(chǎn)生一種心理和行為上的示范。結(jié)果，就如同一個木筒里究竟能裝多少水并不取決于木筒中哪塊木板最長，而是取決于哪塊木扳最短一樣，木筒中那塊最短的木板——少數(shù)敢于把上交款作為維權(quán)和利益表達(dá)工具的農(nóng)民的拒交或拖欠行為，就影響了多數(shù)村民的上交，并進(jìn)而決定了整個稅費征收在農(nóng)村基層工作中的基本特征。這正是近年來媒體和學(xué)界高喊減負(fù)，中央政府一再采取減負(fù)措施，但農(nóng)村收糧收款工作的難度卻始終不減的一個十分重要的原因。
二、 催收與拖欠
發(fā)生在某村的催收和拖欠正是在這樣一種背景下展開的。分析下述三個案例，我們注意到，拒交或者拖欠費款的行為，從當(dāng)事人自述的原因看并不是因為他們“沒有錢”，或者認(rèn)為“負(fù)擔(dān)重”（至少，在調(diào)查中，當(dāng)事人均未主動提到這一點，相反，他們倒是主動提及與鄰近縣相比較，本縣的農(nóng)民負(fù)擔(dān)較輕），而是因為他們認(rèn)為鄉(xiāng)村組織行政不作為，或認(rèn)為村干部處事不公，損害了自身利益。在不存在其他解決矛盾、維護(hù)利益、維持社會公正和要求公共服務(wù)手段的情況下，或者說運用國家所賦予的更為正式的維權(quán)途徑成本太高，而收益卻是一個十分不明朗的未知數(shù)的情況下，他們便想到了以拒交和拖欠“雙提款”來維護(hù)權(quán)益與表達(dá)訴愿。畢竟，交不交錢，交多少錢是他們自己所能夠把握得了的，而且在目前的格局下似乎也是他們所唯一能夠把握得了的。
案例１：１９９５年末，政府在某村推行殯葬改革，此事引發(fā)村干部與村民李某一家的糾紛，糾紛之中，村主任與李年邁的母親發(fā)生拉扯，繼之發(fā)展到
雙方家庭成員出手相毆。結(jié)果各有所傷。事后，李母被送到醫(yī)院救治，村主任的右眼也落下了傷痕。此事后來雖經(jīng)鄉(xiāng)法庭調(diào)解，但實際上卻是不了了之，雙方誰都不滿意。李家告訴筆者，為母親醫(yī)治傷病，他們花去了６０００多元錢，而母親迄今并沒有完全康復(fù)。６０００多元錢對于村里的農(nóng)民仍然是一筆很大的數(shù)字，于是，李氏兄弟幾家決定從此不再交提留。他們說：“等到政府解決了問題，或者把這筆錢抵完了提留，再交�！�
案例２：５組村民李已經(jīng)有好幾年末交提留，提及原因，他自述：“一是土地下戶時家里的土地劃得不公平；二是１９９７年我在負(fù)責(zé)收組里的電費時，各家登記的用電數(shù)與實際應(yīng)交電費數(shù)合不攏，我貼了錢。此外，我到組長家交電費時又跌了一跤，前后共花去２００多元醫(yī)藥費。收提留款時，我希望把這筆醫(yī)藥費扣出來，村里沒有答應(yīng)，但是，組長因公摔傷了腰，村里卻出了錢，我認(rèn)為這有失公平；三是村里修路時，在我的田里打了石頭，毀了我的地，也不賠償。因為這幾個原因，我這幾年沒有交提留，但農(nóng)業(yè)稅是交了的，“皇糧國稅”我從來不拖欠�！�
案例３：２組村民肖的責(zé)任地與組長的責(zé)任地相鄰，兩家的雞經(jīng)常串到對方的地里啄食，這種事情在農(nóng)村太多，但由于雙方未能心平氣和地處理，遂起糾紛。１９９７年６月，肖的西瓜地又被組長家的雞啄了，肖妻便在地里放了藥，毒死了組長家的雞，組長也“投桃報李”，如法炮制，毒死了肖家的雞。肖妻背著死雞去找村里解決，但這種事非如何理得清？又如何解決得了？于是，肖在交提留時，就扣除了自己的損失費。
這些因非經(jīng)濟(jì)的原因（至少從表現(xiàn)形式上看是這樣）而敢于違規(guī)的人多被當(dāng)?shù)馗刹總兎Q為“大社員”。“大社員”是一個產(chǎn)生于人民公社時期的詞匯，用來形容那些敢于同領(lǐng)導(dǎo)對著干，“蠻橫而不講理”的人。在一些人的眼里，“大社員”一詞實際上等同于“刁民”，是一個帶有強烈否定性評價的詞。但是，經(jīng)過親身的調(diào)查和多次同這些人的交談，筆者發(fā)現(xiàn)，這些“大社員”其實多半頗有見識，他們有一些文化，懂得一些國家的法律和政策，其中一些人甚至還擔(dān)任過村組干部，[1]他們知道國家高層近年來三令五申地強調(diào)不得以任何形式增加農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)，更不得以強制方式向農(nóng)民收取負(fù)擔(dān)，他們在這種政策和新聞輿論的造勢之中發(fā)現(xiàn)了拒交行為的“合理性”與活動空間。所以，他們給自己找的拒交理由十分“充足”，行動的分寸感也把握得很好。首先，他們從來不拒交農(nóng)業(yè)稅。他們說：“農(nóng)業(yè)稅是皇糧國稅，自古以來，農(nóng)民向國家完糧納稅，天經(jīng)地義。而且，國家的政策是好的，國家沒有侵犯我的利益，我也不會不交農(nóng)業(yè)稅。”對于他們的這種陳述，鄉(xiāng)村干部評價說：“這些人很精，他們知道抗稅違法，公安機(jī)關(guān)都可以抓的，他們也不敢出這個頭�！逼浯危麄円仓雷约哼@種相互拉扯的小道理抵不過應(yīng)該完? 傷胺訓(xùn)拇蟮覽恚??裕??譴永床槐硎靜喚弧八?崢睢�。�?欠錘此擔(dān)骸安喚皇瞧炔壞靡眩?衷誆喚徊壞扔諞院蟛喚唬?灰?侍獾玫膠俠淼慕餼觶?鶚У玫矯植梗?砩峽梢圓蠱肜?甑那房��！北硐殖雋艘恢秩跽叩囊醞宋??汀壩欣懟薄ⅰ壩欣?�、涡节′^淖頌??2]
但是，站在鄉(xiāng)村干部的角度看，以拒交提留作為表達(dá)訴愿或者與鄉(xiāng)村權(quán)威討價還價的做法顯然沒有道理。因為問題歸問題，提留歸提留，“哪條河的水往哪條河里流，長江里的水流不到黃河去。”[3] “這完全是扯橫經(jīng)”（意為胡攪蠻纏）。而且，“各種收費的數(shù)額也都是由政府統(tǒng)一規(guī)定，并不是由著誰想不交就可以不交的”（一干部語），否則，政府的任務(wù)如何完成？鄉(xiāng)村干部的工資如何保障？政府的權(quán)威又往哪里放？所以，前幾年，在沒有辦法的情況下，鄉(xiāng)村干部有時候也會對“不明事理”、“不聽勸說”的“大社員”采取強制執(zhí)行的措施，而基層政府也往往會為這種強制執(zhí)行預(yù)留一定的政策空間，例如以辦法制學(xué)習(xí)班等形式，將公開抗交者帶到派出所，進(jìn)行住班教育，直到認(rèn)識錯誤，交清欠款為止。應(yīng)該說，撇開一些素質(zhì)低下的干部對農(nóng)民“動粗”的現(xiàn)象不論，從總體上看，對于鄉(xiāng)村基層組織存在著的這種強制行為不宜只是從道德上苛責(zé)，因為任何深入鄉(xiāng)村從事田野調(diào)查的人都會發(fā)現(xiàn)，在基層政權(quán)和村級組織的治理資源嚴(yán)重不足的情況下，如果鄉(xiāng)村干部再缺乏這種強勢的支撐或者不能以一定的強力潛式為背景，那么，在涉及到諸如稅費提取和計劃生育這一類關(guān)系到宏觀社會利益與微觀個體利益沖突的較? 恐校?绱甯剎渴嗆苣淹瓿曬?胰撾竦�。凑T飧黿嵌瓤矗?收叩掛暈?恐菩形?竊諳紙竦南绱迦ㄍ?脛刃蚋窬窒虜壞靡遠(yuǎn)???囊恢治弈蔚難≡瘢??瘓哂械賴潞頭ɡ砩系暮戲ㄐ裕??純贍芫哂屑際跎系氖視瞇浴?/P>
問題在于這種適用的技術(shù)選擇勢必要使基層政府和鄉(xiāng)村干部在道德上付出代價，并且會進(jìn)一步損害整個政府體系的形象，拉大政府與農(nóng)民的距離，而這恰恰是為國家高層所憂慮，并且為一向注重維護(hù)農(nóng)民利益的新聞輿論所不容的。正是基于這一點，在近年來不斷增強的減負(fù)措施中，禁止以任何強制措施征收農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就成了中央強調(diào)的重點。中央的考慮無疑是從宏觀上和政治上著眼的，但這種宏觀上的舉措一經(jīng)進(jìn)入具體的村莊，在保護(hù)了絕大多數(shù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害，規(guī)范了鄉(xiāng)村干部的行為時，卻也可能使前述那種拒交行為獲得一種安全感，并使鄉(xiāng)村的行政喪失強力潛式的背景。一方面，那些拒交者不再擔(dān)心自己的行為會遭到鄉(xiāng)、村兩級的懲罰；另一方面，失去了對農(nóng)民的控制能力，卻又不再敢輕舉妄動的鄉(xiāng)村干部面對著少數(shù)“大社員”的越軌只有干瞪眼。結(jié)果，減負(fù)的舉措?yún)s可能產(chǎn)生拒交的后果，尤其是在缺少相應(yīng)措施解決這一難題時，情況可能更加糟糕。總之，中央有中央的宏觀考慮，基層有基層的具體難處，而“大社員”也有“大社員”的獨特智慧。在這種三方利益的錯位與博弈之中，拖欠的增多便成為一種勢所必然的趨勢。面對著這種情況，鄉(xiāng)村干部普遍表現(xiàn)出了一種無力感和挫折感。[4]
于是，催收與拖欠幾乎成為彌漫于整個內(nèi)陸農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，成了鄉(xiāng)、村兩級都不得不面對的，并且對鄉(xiāng)、村和農(nóng)民的三方利益產(chǎn)生重要影響的一場角力。
三、 缺乏治理資源的鄉(xiāng)村組織與欠款農(nóng)民的拉鋸
收取村提鄉(xiāng)統(tǒng)本來是鄉(xiāng)村兩級的權(quán)力，現(xiàn)在卻被少數(shù)農(nóng)民拿來當(dāng)作了尋求社會救助和社會公正的“諾亞方舟”，這使得一方面受到上級政府的任務(wù)壓力，另一方面又與稅費收取利益相關(guān)的鄉(xiāng)村干部頗感惱火。因為收不齊村提鄉(xiāng)統(tǒng)，就意味著鄉(xiāng)村干部的工資待遇沒有保障。如果在早些年間，進(jìn)村入戶，強行征收可能是一種雖不得已，但卻頗能奏效的方法，但是，現(xiàn)在大概沒有哪一個明智的基層主事官員和村干部敢公開這樣干了。面對著不斷增加的欠款壓力和國家政策留給自己的并不寬裕的行動選擇空間，鄉(xiāng)村干部們不得不放棄正式的組織化權(quán)威資源，轉(zhuǎn)而運用符合地方性知識的鄉(xiāng)土游戲規(guī)則與欠款農(nóng)民打起了
“拉鋸戰(zhàn)”。這一鄉(xiāng)土游戲規(guī)則在孫立平和郭于華教授眼里的華北Ｂ鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)為一種“軟硬兼施”的“正式權(quán)力的非正式運用”，[5]而在筆者調(diào)查過的村莊，除了這一方式之外，還表現(xiàn)為一種可以被稱作“投桃報李”式的“以其人之道還治其人之身”的民間權(quán)力技術(shù)的運用。即運用社區(qū)組織所掌握的公共資源，在欠款農(nóng)戶要求政府和村里為其辦事時，也祭出“相互拉扯”的殺手锏，將補交提留作為辦事和解決問題的前提條件。這一招是否有道理暫且不論，但確實管用。在這個時候，“長江的水也就可以流入黃? 印繃恕?/P>
案例四：某村２組村民肖，結(jié)婚時因妻子未到法定婚齡，手續(xù)不全，未能參加小組內(nèi)責(zé)任田的分配，后來手續(xù)補齊，又恰逢某農(nóng)戶退出一股田地，肖要求組里按照排隊的先后將這股田轉(zhuǎn)包給自己。但肖是欠款戶，干部屢次催收都不得要領(lǐng)，現(xiàn)在主動權(quán)終于轉(zhuǎn)到了村里，“先補齊提留，然后再分土地”成了不容商議的解決辦法，于是，久拖不齊的提留欠款終于如數(shù)上繳，村干部在這場“拉鋸戰(zhàn)”中取得了勝利。
案例四所反映的問題頗具典型性，而且它也是如今的鄉(xiāng)村干部在同“釘子戶”打交道時經(jīng)常使用，并且屢屢奏效的的一種鄉(xiāng)村日常生活的權(quán)力技術(shù)。這種權(quán)力技術(shù)雖然并不來自科層化的照章辦事的正式規(guī)則，但卻是在公共組織缺少有效的制度化治理手段的情況下對非正式的民間權(quán)力技術(shù)的一種借用，正是這種借用被孫立平和郭于華認(rèn)為是在國家權(quán)力資源弱化背景下國家意志在農(nóng)村基本上仍然能夠得到貫徹執(zhí)行的一個十分重要的原因。[6]
然而，筆者卻沒有那樣樂觀，我以為孫、郭二先生只是強調(diào)了問題的積極方面，卻沒有面對問題的消極方面。因為當(dāng)鄉(xiāng)村公共組織在舍棄（或者說喪失）正式的權(quán)威資源，轉(zhuǎn)而借用一種具有很強特殊主義色彩的民間權(quán)力技術(shù)的同時，它也就同時使自己的權(quán)威形象民間化了。這種公共權(quán)力形象的去公共性意味著公共組織所掌握的治理資源的喪失，意味著政府和鄉(xiāng)村組織被農(nóng)民牽著鼻子走，意味著公共權(quán)力的私化，這對于政府和村莊利益的實現(xiàn)十分不利。首先，拒交和拖欠這一不法運作的成功是具有擴(kuò)散效應(yīng)的。因為拒交和拖欠款項的人不受懲罰，就會使循規(guī)蹈矩的人覺得吃虧了，于是，拒交和拖欠行為可能會像流行性感冒一樣傳染給其他循規(guī)蹈矩者，拒交和拖欠的面可能會擴(kuò)大。實際上，這種推理已經(jīng)被更大范圍的觀察所證實。其次，如果催收與拖欠的博弈游戲按照農(nóng)民訂立的規(guī)則進(jìn)行，它也會損害到鄉(xiāng)政府與村組織的關(guān)系。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看，它可能會誘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有其他更好解決辦法的情況下，以經(jīng)濟(jì)理性的原則來處理鄉(xiāng)村兩級的利益分配，即運用目前鄉(xiāng)對村實際上的領(lǐng)導(dǎo)與控制關(guān)系，以各種積極性的經(jīng)濟(jì)獎勵和消極性的經(jīng)濟(jì)懲罰措施（在這方面，對村干部工資發(fā)放的控制是一個十分重要的手段），督促村莊每年按時與政府結(jié)清各種統(tǒng)籌費用，以確保鄉(xiāng)一級的利益不受損失，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力經(jīng)濟(jì)化。在現(xiàn)實的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有能力做到這一點的。這樣，農(nóng)民拒交和拖欠的后果就將全部或者主要由村里來承擔(dān)，從而在鄉(xiāng)與村之間造成一道利益不均衡的鴻溝，隨著拖欠數(shù)額的增加，這道鴻溝還可能進(jìn)一步加深。在現(xiàn)實中，這甚至也成為了村級債務(wù)的一個重要原因。在一些地方，為了完成上級稅費任務(wù)，村干部不得不向民間高息借款，至使村級債務(wù)越背越重。[7]從村的角度看，鄉(xiāng)里的經(jīng)濟(jì)理性和村干部自身利益無法保障的現(xiàn)實，會不斷地增強村干部的邊緣角色意識，使他們明顯地感受到自己的體制外身份，從而拉大政府與村干部之間的心理距離。這種心理距離拉大的后果從理論上講，既可能使村干部很難認(rèn)真履行政府下達(dá)的任務(wù)，尤其是征收任務(wù)，也可能誘發(fā)其為維護(hù)自身利益而采取“搭便車”行為。在目前的村政結(jié)構(gòu)中，“搭便車”是極為方便的。結(jié)果，村干部既難很好地履行國家利益代理人的角色，也很難承擔(dān)起村莊事務(wù)當(dāng)家人的職責(zé)。由此，由一些學(xué)者所歸納出來的村干部的“雙重角色”就可能落空和虛置，[8]他們或者轉(zhuǎn)化為一種“贏得型經(jīng)紀(jì)”，[9]，或者因既無法代理，又無法贏利而成為一個做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者“[10]。而無論產(chǎn)生哪一種情況，都意味著村政的懈怠甚至是危機(jī)，在這種懈怠和危機(jī)之中，無論是一種集權(quán)型抑或是民主型的村政模式，對于改善村政都將于事無補。
四、 結(jié)語
稅費征收和交納所體現(xiàn)的，從來就不是國家與公民、政府與農(nóng)民之間簡單的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從國家的角度看，稅費征收能力的強弱關(guān)系到國家對村莊社會資源的動員和汲取，而從農(nóng)民的角度看，則關(guān)系到他們在現(xiàn)代民族‐國家體系中所扮演的角色。因此，研究中國鄉(xiāng)村社會“國家政權(quán)建設(shè)”（State-making）的學(xué)者，才把政府對農(nóng)民的征稅能力以及地方鄉(xiāng)村精英在這一過程中所起的作用，視為現(xiàn)代國家是否完成基層政權(quán)建設(shè)，即是否能夠通過有效率的政權(quán)體系及其延伸部分對基層村莊進(jìn)行有效動員、汲取與監(jiān)控的標(biāo)志。正因為如此，杜贊奇才認(rèn)為１９４９年以后的新中國完成了民國政權(quán)所未能完成的“國家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)。[11]
然而，改革以來，尤其是２０世紀(jì)９０年代以來中國基層鄉(xiāng)村治理資源的短缺，以及由此所引發(fā)的一系列問題卻提醒人們，依靠政治全能型強控制所實現(xiàn)的動員、汲取與監(jiān)控在其基礎(chǔ)消解，政權(quán)體系重新面對千家萬戶小農(nóng)的情況下，是否仍能如其在上個世紀(jì)５０－７０年代那樣顯示出強大的威力？或者換句話說，始于晚清的中國鄉(xiāng)村社會的“國家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)就真的已經(jīng)畢其功于一役了嗎？衡量鄉(xiāng)村社會的“國家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)是否完成，并不能簡單地以現(xiàn)代地方政治與行政體制是否已經(jīng)完備來衡量，更為重要的是要看這一體制在實際運作過程中是否能夠有效地聯(lián)結(jié)國家和農(nóng)民，以實現(xiàn)和維護(hù)雙方的利益。毫無疑問，當(dāng)下農(nóng)村較為普遍存在著的稅費征收與拖欠的博弈說明，情況遠(yuǎn)未樂觀。有學(xué)者已經(jīng)指出，人民公社時期“國家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)的完成是以降低農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和確立政治全能型控制的威權(quán)地位為前提的，因此，它只可能是暫時和非穩(wěn)固的，[12]當(dāng)這一體制的基礎(chǔ)一旦瓦解，并未真正解決的歷史痼疾必然再一次地浮現(xiàn)出來。
應(yīng)該說，這一歷史痼疾的重現(xiàn)既與尚未普遍解除貧困的超大型小農(nóng)社會的存在有關(guān)，也與近年來國家農(nóng)村治理的政策有關(guān)。面對一個并未普遍解困的超大型小農(nóng)社會，高度的中央集權(quán)將使治理者付出他們不可能長期承受的巨大成本，充分的社區(qū)自治則不利于資源汲取與政治控制。在治理的民主化轉(zhuǎn)型過程中，又很難確保不會流失相當(dāng)一部分通過政治全能型控制所聚集起來的治理資源。而近年來分稅制、財政包干政策中所存在的問題、縣鄉(xiāng)管理體制不順、自上而下的縣鄉(xiāng)“壓力型體制”[13]與村民自治兩種體制與運行邏輯的矛盾等，又使基層政權(quán)體系所能掌握的治理資源更加緊缺。在這樣一種綜合性的治理貧困背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)很難完整地發(fā)揮一級政權(quán)組織的功能，村級組織更是重新陷入了非官非民，兩頭不討好的境地。正如
許多研究者業(yè)已指出的那樣：一方面，基層政權(quán)從體制設(shè)置到運作程序還遠(yuǎn)未能適應(yīng)現(xiàn)代市場社會的需要，另一方面，其自身的經(jīng)濟(jì)化和營利型特征倒愈見明顯；一方面，村級治理剛剛邁開民主化轉(zhuǎn)型的步伐，另一方面，村干部所普遍面臨的“前途沒出路”、“事業(yè)沒基礎(chǔ)”、“權(quán)力沒保障”、“工作沒辦法”“待遇沒落實”的無法干事，干不好事的困境卻正在消解村民自治的基礎(chǔ)[14]。正是在這種多重困境之中，才出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法有效地輸出公共產(chǎn)品，村干部無法很好地履行職能，農(nóng)民孤立無援的狀況。
由此，我們便得以理解本文所欲揭示的理論含義，即無論是少數(shù)“大社員”以經(jīng)濟(jì)手段爭取非經(jīng)濟(jì)的目的，還是鄉(xiāng)村干部（在文中主要指村干部）以非科層化的民間權(quán)力技術(shù)維護(hù)政府和自身的利益，都已經(jīng)給我們亮了紅燈，它表明在新的世紀(jì)里中國鄉(xiāng)村社會仍然面臨著十分艱巨的“國家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)，而現(xiàn)實中正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、農(nóng)村稅費體制改革、增強基層政權(quán)與基層組織的能力和村級民主建設(shè)等，都應(yīng)該是這一宏大工程的組成部分。
[1] 賀雪峰對“大社員”現(xiàn)象也作過精彩的分析。參見其文：《論半熟人社會與選舉——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學(xué)研究》２０００年第３期。
[2] 在由孫立平和郭于華所做的關(guān)于華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個案研究中，也可見到類似的現(xiàn)象。參見孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運用的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個案研究》，載清華大學(xué)社會學(xué)系主編：《清華社會學(xué)評論》特輯，鷺江出版社２０００年版。
[3] 同上文。
[4] 參見何正、葉文智等：《鄉(xiāng)官的困惑》，載《調(diào)研世界》２００１年第３、4期。需要指出的是，該文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度所提出的問題是很值得我們一些站在鄉(xiāng)村之外，秉持價值理性至上的學(xué)者們好好思考一下的。 [5] 參見前引孫立平、郭于華文。
[6] 同上文。
[7] 參見孫自鐸：《鄉(xiāng)村債務(wù)何時了？——對安徽省鄉(xiāng)村債務(wù)的分析》，《調(diào)研世界》２００１年第３期；楊琳：《村級財務(wù)何時走出惡化深淵——對湖北省村級財務(wù)狀況的調(diào)查》，《調(diào)研世界》２００１年第１０期。
[8] 參見徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，載《二十一世紀(jì)》（香港），１９９７年８月號。
[9] 參見杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——１９００—１９４２年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社１９９５年版。
[10] 參見拙文：《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”》，《開放時代》２００１年第１２期。
[11] 參見前引杜贊奇書。
[12] 參見龍?zhí)骸多l(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)：一個未完成的歷史課題——兼論國家政權(quán)建設(shè)中的集權(quán)與分權(quán)》，《天津社會科學(xué)》２００１第３期。
[13] 榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯者出版社１９９８年版。
[14] 參見唐振宇：《村干部的積極性在哪里？》，《調(diào)研世界》２００１年第１０期。
【缺失治理資源的鄉(xiāng)村權(quán)威與稅費征收中的干群博弈】相關(guān)文章：
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變遷中的新治理08-15
應(yīng)用寫作中倫理的缺失與對策07-11
推進(jìn)依法治理與維護(hù)法律權(quán)威08-12
生存的博弈和在博弈中生存08-17