城市土地儲備征購方式與補償標準研究

　　土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創(chuàng)新，目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構，在規(guī)范土地市場、土地資產保值增值、促進國有企業(yè)改革、加快城市建設等方面取得了顯著的效果。由于我國土地儲備制度建立時間不長，理論指導和法律規(guī)范還十分缺乏，也沒有比較成熟的經驗可以借鑒，所以運行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題。其中，怎樣以適當?shù)姆绞胶蛢r格、在適合的時間、按照適宜的數(shù)量取得儲備土地，是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題。本文根據(jù)紹興市土地儲備中心一年多來實際工作的體會，結合有關土地經濟和土地管理的法規(guī)和政策，對此進行初步的探討。?

　　一、目前儲備土地的來源和補償標準?

　�。ㄒ唬﹥�備土地的來源?

　　按照紹興市政府第33號令《紹興市市區(qū)土地儲備暫行辦法》所規(guī)定的范圍，目前紹興市儲備土地的來源主要有：①因單位搬遷、解散、撤銷、破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地；②市政府指令征購的土地；③以出讓方式取得土地使用權后無力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉讓條件的土地；④因國家建設代征而未處置的土地；⑤被依法收回的國有土地；⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地；⑦其他需要進行儲備的土地。從以上市政府所規(guī)定的土地儲備范圍我們可以看出，儲備土地的來源不僅包括城市存量土地，而且還包括城市增量土地。?

　　但是，從土地儲備中心實際運作的情況來看，儲備土地的來源范圍和渠道還不夠寬暢。根據(jù)紹興市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統(tǒng)計表1（略），可以發(fā)現(xiàn)主要存在3個突出的問題：?

　　1.儲備土地規(guī)劃用途單一。目前儲備土地的規(guī)劃用途基本為居住用地，占總土地儲備量的96.6％。這使得土地儲備中心難以發(fā)揮在政府調控土地市場中的作用，同時也不利于土地資源的合理調配，今后應向工業(yè)用地，商住用地、文教用地等多用途方向延伸。

　　2.儲備土地來源單一。以往所回收的土地除一宗為集體土地外，其余都來自市區(qū)停產的工業(yè)企業(yè)用地，占總量的90.7％。事實上，舊城改造、城中村改造、城鄉(xiāng)結合部開發(fā)都可以提供儲備土地來源，市區(qū)擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備范圍。

　　3.城市土地一級市場未壟斷。目前在紹興市區(qū)雖然建立了土地儲備制度，但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場，沒有做到“一個口子進，一個口子出”。由于城市建設飛速發(fā)展，基礎設施、公共設施和景觀設施的需求量非常大，相應需要投入巨額資金進行建設和改造。于是市政府采用以土地換資金的政策，給相關部門一部分土地，由其先自籌資金進行建設，待可出讓土地拍賣后再回收資金。除了土地儲備中心外，能夠對市區(qū)國有存量土地進行回收整理開發(fā)和制定供應計劃的部門主要有紹興市城市建設發(fā)展投資有限公司、紹興市交通建設投資有限公司、紹興市河道整治投資有限公司等3個公司，它們分別隸屬于紹興市建委、紹興市交通局和紹興市河道辦。截止2000年9月底，各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2（略）所示。在一級市場上多頭供應土地不利于政府調控土地供應總量，制約了土地儲備功能的實現(xiàn)。?

　　（二）征購土地的補償標準?

　　目前，紹興市土地儲備中心在征購和回收土地時，對土地、地上建筑物等進行一定的補償，補償方法按照市政府第33號令執(zhí)行，分50萬元/畝、40萬元/畝、30萬元/畝3個檔次進行補償。一般對于住宅、商業(yè)用途的土地，在環(huán)城河以內的按50萬元/畝補償，環(huán)城河以外的按40萬元/畝進行補償；對于回收后作為綠化用地的，一律按30萬元/畝標準進行補償。這種補償辦法簡單、方便，易于操作，但是對于某些土地使用者，特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平，使儲備中心取得土地的阻力較大。土地回收時間延長，增加了儲備的成本。另外，根據(jù)目前的補償政策，在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者，即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴，增加了將來土地增值收益分配的復雜性。

　　3個檔次的土地回收補償標準，在土地儲備制度建立之初，不失為一種簡便易行的補償方法，但隨著土地儲備制度的逐步規(guī)范和完善，這種補償方法的不合理性已日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在沒有體現(xiàn)回收土地之間的多種差異性：?

　　1.土地使用權產權結構差異。由于歷史的原因，我國土地使用權產權結構比較復雜，有有償劃撥、無償劃撥和有償出讓等方式，用地單位的土地權益和成本差異很大。目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本，已經遠遠高于所規(guī)定的補償標準，如果按照目前規(guī)定的補償標準進行回收，回收難度就特別大。?

　　2.土地原用途差異。回收補償?shù)膶嶋H操作是按新規(guī)劃用途為住宅、商業(yè)用地的地塊，以環(huán)城河為界，以內為50萬元/畝，以外為40萬元/畝；規(guī)劃用途是綠化、道路用地的統(tǒng)一按30萬元/畝進行補償。而沒有考慮土地的現(xiàn)有用途和用地單位的實際土地收益。?

　　3.土地區(qū)位和綜合價值差異。3個檔次的補償分類不能充分體現(xiàn)級差地租理論，因為同在環(huán)城河內的不同地塊，其交通條件、地理位置、商服繁華度和公共服務設施的完善程度差別是較大的，因而其價格差別也是很大的。因此，單純以環(huán)城河為界劃分的方法就不盡科學，更應以基準地價考慮土地級別范圍。?

　　4.原土地使用單位差異。原土地使用單位包括企業(yè)、事業(yè)單位、政府機關等，企業(yè)又分為國營企業(yè)、集體企業(yè)和個體企業(yè)等，他們取得土地的方式和利用效益有很多差異，企業(yè)目前經營情況和社會負擔也不同，但目前的補償標準沒有考慮這些情況，增加了回收土地的難度。?

　　可見，制定合理、科學、可操作的土地補償標準已經成為當務之急，既體現(xiàn)了城市土地儲備制度運作的客觀需要，也對社會穩(wěn)定和利益平衡有直接的影響。?

　　二、土地征購的臺理范圍和具體方式?

　　（一）合理的土地征購范圍?

　　從我國土地所有制的形式、土地儲備機制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度運行的經驗看，合理的土地征購范圍應是由政府完全壟斷一級土地市場，即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這“一個口子進、一個口子出”。根據(jù)紹興市區(qū)土地本身的特點，我們認為紹興市合理的土地征購范圍應包括4個方面：?

　　1.進入城市建設用地范圍的農村集體土地。農村集體土地對于城市建設用地來講屬于增量土地范疇。一般包括以下幾種農村集體土地：①因城市擴大征用郊區(qū)農村集體土地；②因規(guī)劃和城市建設的需要，征用“城中村”的集體土地；③因城市建設和規(guī)劃的需要征用集體企業(yè)土地。對集體土地變?yōu)閲�有土地，土地儲備中心應嚴格按照《土地管理法》進行征用，并貫徹保護耕地的原則。對于“城中村”，根據(jù)城市規(guī)劃要求和原則，應該實施“撤村建居”的戰(zhàn)略。?

　　2.城市存量土地中的劃撥土地。城市存量土地中，大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業(yè)和單位使用的土地，可以由土地儲備中心代表國家收回，它是土地儲備中心土地儲備的主要內容。劃撥土地使用者的土地主要包括：①因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業(yè)結構調整或者其他原

因調整出的劃撥國有土地；②因實施城市規(guī)劃、舊城改造和土地整理，市政府指令收購的土地；③土地使用權人申請土地儲備中心收購的土地；④其他需要進行儲備的國有劃撥土地。?

　　3，城市存量土地中沒有經過出讓和劃撥的土地。由于歷史原因，城市存量土地中還有一些產權沒有歸屬任何單位的國有土地，應該進入土地儲備體系。主要包括：①市區(qū)范圍內無主土地；②市政府代征的土地；③土地使用期限到期被政府依法收回的土地；④市土地管理部門依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；⑤土地違法案件經依法查處，依法沒收的土地；⑥以出讓方式取得土地使用權后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉讓條件的土地。?

　　4.出讓土地中被政府收購的土地。土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外，還應向土地的二、三級市場開拓儲備土地的來源，即已經出讓給土地受讓人并進入土地二級市場的土地。包括土地受讓人土地開發(fā)后進行轉讓的土地和銀行抵押處置的土地等。對于這些土地，土地儲備中心根據(jù)土地市場供應計劃和城市發(fā)展規(guī)劃，必要時可以在土地市場收購，或者行使政府優(yōu)先購買權，以達到政府調控土地市場的目的。

　　儲備土地進入土地儲備體系后、應由土地拆遷公司及時完成拆遷、平整、開發(fā)、配套等土地整理工作，以便熟地進行出讓。?

　�。ǘ�）土地征購方式及其操作程序?

　　根據(jù)儲備土地的來源和對象，其具體征購方式有土地征用、土地回收、土地置換和土地購買等4種。?

　　1.土地征用。國家根據(jù)城市建設和發(fā)展需要，按照《土地管理法》，將原集體所有土地征用為國家所有，具體由土地儲備中心實施。其具體操作方式如圖1（略）。

　　2.土地回收。土地儲備中心代表政府按照法律、法規(guī)等收回土地使用權的行為和過程。土地回收的主要對象是城市存量土地，可以是無償?shù)�，但多�?shù)情況下是需要補償?shù)�，其操作程序如圖（略）。

　　3.土地置換。土地儲備中心根據(jù)市政府的經濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市經濟結構布局，對原來在城區(qū)內不符合城市規(guī)劃或對企業(yè)再發(fā)展有阻礙的企業(yè)和單位進行用地布局調整，用儲備土地置換出原企業(yè)或單位的土地。土地置換的操作程序如圖3（略）。?

　　4.土地購買。土地儲備中心在土地二、三級市場上，根據(jù)土地儲備和供應計劃，在同等條件下，優(yōu)先購買土地使用權，增加土地儲備的活動。土地購買主要有如下幾種情況：①土地受讓人進行土地開發(fā)后進行轉讓的土地；②銀行抵押需處置的土地；③市場交易價格明顯偏低的土地。土地購買的操作程序如圖4（略）。?

　　從上面的4種土地征購方式我們可以看到，各種征購方式基本上都經過申請、權屬核定、征詢、實施補償、變更權屬等幾個階段。但由于每種征購方式適用范圍不同，每個階段的操作方式和內容有所不同，土地儲備中心應根據(jù)實際情況進行具體操作。?

　　三、土地征購過程中土地補償?shù)脑瓌t和標準?

　　從目前城市土地儲備制度的運轉情況來看，土地補償標準的確定是關鍵，同時也是難點。因為土地儲備制度是一種創(chuàng)新，我國現(xiàn)行法律法規(guī)目前還沒有專門對其性質進行規(guī)定，各城市的做法也不相同。因此，我們只能從土地補償?shù)膬群�入手，分析其影響因素，從而確定一些基本原則，并針對不同征購方式探討具體的土地補償標準。?

　�。ㄒ唬┩恋卣髻忂^程中土地補償?shù)膬群?

　　土地補償?shù)谋举|是對原土地使用人有關土地經濟權益的補償，與土地產權的性質和結構有很大關系。直接影響土地補償?shù)姆ǘ�權利主要包括土地所有權、土地使用權、土地處置權和土地發(fā)展權。?

　　我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定城市范圍內土地為國家所有，農村土地歸集體所有，國家建設占用集體土地要通過征用。因此，征購集體土地需要對土地所有權進行補償，征購城市存量土地中的國有土地不需要對土地所有權進行補償。因為征用集體土地的補償標準由國家規(guī)定，并帶有強制性，所有權的補償是不完全的。土地使用權是指土地使用者按照土地出讓合同或劃撥使用的規(guī)定對土地經營管理并獲取土地收益的權利，它受有關法律法規(guī)明確的約束和保護，所以土地補償構成中應包含土地經營權價格。土地處置權包括最終處置權、出讓和劃撥權、用地約束調整權、轉讓權、出租權、抵押權和繼承權等，對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者完全不具備土地處置權。因此，如果被收購土地是劃撥土地使用權，土地補償不應包括土地處置價格。對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者相應的擁有轉讓權、出租權、抵押權和繼承權，這在出讓合同中有明確規(guī)定，土地補償中應包括與其相應的土地處置權價格。土地發(fā)展權指土地在規(guī)劃或最優(yōu)利用條件下的價格。我國實施土地儲備制度實踐過程中，收購雙方對土地補償分歧最大的就是發(fā)展權價格是否包含在土地補償構成中，由此可能導致收購價格數(shù)倍的變化。我國目前設置的土地權利體系沒有直接發(fā)展權。但從現(xiàn)行法律法規(guī)及土地增值的成因分析，土地發(fā)展權應是國家的權力，被收購土地的原使用者，無論是出讓土地使用權還是劃撥土地使用權都不擁有土地發(fā)展權。?

　　從土地補償內涵構成的分析中我們可以看出，在現(xiàn)行的法律法規(guī)下，土地的補償內容可能涉及土地使用權、部分土地處置權以及部分土地所有權。根據(jù)收購對象不同，具體的補償內容是幾種權利的某種組合。?

　�。ǘ�）土地補償標準的影響因素?

　　土地權益的大小不僅取決于權利的內容，而且取決于這些權利帶來的經濟效益。因此，在制定土地補償標準時，應結合宗地特點，考慮以下幾個方面的因素：①土地區(qū)位因素。土地區(qū)位是某宗土地與其所處的周圍環(huán)境綜合作用的結果，根據(jù)國內外經驗，一般都根據(jù)土地區(qū)位將城市土地進行分級。②土地用途。土地用途應以土地目前現(xiàn)狀用途為準。這是因為從理論上分析因規(guī)劃改變或被收購導致的土地增值部分，屬于土地的外部增值與原土地占有或使用者無關，其增值收益理應歸社會公有或國家所有。另外從土地的權益分析因規(guī)劃改變或被收購導致的土地增值部分，屬于土地發(fā)展權的權益，應屬于土地所有者-國家。③土地使用權年限。由于土地價格是各年地租的總現(xiàn)值，在進行土地補償時必然要考慮用地單位剩余的土地使用權年限。④土地成本。由于歷史原因，獲得同樣性質的土地使用權，其取得土地的成本不一樣，在土地補償中應該考慮。?

　�。ㄈ�）確定土地補償標準的原則?

　　根據(jù)國內外經驗及我國社會主義市場經濟發(fā)展的目標模式，我們認為確定儲備土地的補償標準應遵循下面幾個原則：①產權原則。如上所述，土地補償?shù)膬群�是土地產權，土地補償標準應與被補償土地經濟主體對土地的權力和利益相一致。②土地補償與安置補償相分離原則。土地收購過程中可能牽涉到土地補償、地上附著物補償、職工或住戶安置補償、企業(yè)異地安置補償以及企業(yè)債務分擔等經濟關系。在實際操作中，對地上附著物補償和企業(yè)債務處理的內涵比較清楚，國家和地方都有相關的規(guī)定。而安置補償與土地補償往往區(qū)別不開，導致標準混亂。土地補償與安置補償是兩個完全不同的概念，土地補償主要考慮土地權益的大��；而安置補償則要考慮被收購者的生活和居住水平，具有一定的計劃性和福利性。因此，二者的依據(jù)和作用完全不同�，F(xiàn)

實中，許多企業(yè)都把安置、搬遷、改制甚至企業(yè)扭虧的希望寄托在土地補償上，被收購的土地主要是占據(jù)市中心區(qū)域、經營不善或瀕臨倒閉的企業(yè)用地。對于這些企業(yè)來說，即使其土地不被收購，政府仍需對其進行安置，土地補償與安置補償要分別考慮。③增值貢獻原則。土地增值是指由于經濟發(fā)展和土地投資而造成的土地價值提高。由經濟發(fā)展和城市擴張、政府對基礎設施投資和建設以及城市規(guī)劃等導致的土地增值，應該歸屬于政府或社會公共所有，不在土地補償?shù)姆秶鷥�。由土地使用單位對宗地的資金和勞動力投入導致的宗地增值，應該根據(jù)貢獻予以補償。?

　　（四）不同征購方式土地補償標準?

　　1.征用集體土地按照有關法律法規(guī)確定的標準進行補償。國家與被征用土地者或被拆遷者之間不存在買賣關系，征地是一種國家行為，土地被征用者是對國家應盡的一種義務，征地和房屋拆遷補償以不降低被征用者的生活和居住水平為原則。從集體土地的用途來看，我們可簡單地將集體土地分為耕地和非耕地兩種情況。根據(jù)紹興市實際情況，征用耕地的補償標準為120元/平方米，征用非耕地的補償標準為87元/平方米。需要說明的是，這是土地補償標準，若征用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個體企業(yè)，其安置補償費中考慮的費用應與耕地的情況不同。?

　　2.征購出讓土地的補償標準。有兩種確定補償標準的方法。一種是直接比照基準地價進行修正，另一種是委托評估機構評估。對于紹興市來說，由于該市已經制定了完整的基準地價體系，宜采用第一種方法。因為基準地價具有全域性、分用途、平均性、有期限、時效性等特點，它又是政府公布的地價，能較客觀公正地反映土地當前利用狀況。需注意的是，在應用時應針對宗地的區(qū)位因素、個別因素、剩余使用年限等方面加以修正。?

　　3.征購劃撥土地的補償標準。劃撥土地是歷史產物，原則上采用“收一還一”的政策，土地補償標準以現(xiàn)時征地成本加上前期開發(fā)費用確定。理由是土地所有權屬于國家，企業(yè)只有使用權，“收一還一”政策不影響企業(yè)的權利。但在企業(yè)或單位搬遷時，應按照國家有關規(guī)定進行額外補償（除土地補償外）。考慮原土地的取得方式和成本，根據(jù)紹興市實際情況，可以按以下標準進行土地補償：①無征地依據(jù)，使用國有存量土地的，按上年市區(qū)征用非耕地平均補償標準給予補償；②有征地依據(jù)，證明該劃撥土地原是征用集體耕地的，按上年市區(qū)征用耕地的平均標準給予補償。?

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