試論我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重建

　　試論我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重建
　　
　　作者：許照紅　郭旺　陳樹玉
　　
　　論文關(guān)健詞：家庭養(yǎng)老　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)　重建
　　
　　論文摘要：隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口老齡化發(fā)展，我國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨人口老齡化加速、家庭保障功能弱化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)增加的挑戰(zhàn)，而已有泊講寸社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案因存在保障水平低、農(nóng)民參保積極，h}.不高、政府責(zé)任缺失等問題，因此依據(jù)立法先行、明確政府責(zé)任、城鄉(xiāng)街接等原則，對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系進(jìn)行重建，足解決我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的才氏權(quán)出路。
　　
　　隨著老齡俗良潮的洶涌而至，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。正是看到農(nóng)村養(yǎng)老面臨的巨大挑戰(zhàn)，2006年中央一號(hào)文件提出：“進(jìn)一步完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶生活救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會(huì)救助體系。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度�！苯�立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，使廣大農(nóng)瞅旨?jí)蚶嫌兴�養(yǎng)，是我國新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要課題，也是建設(shè)全面小康社會(huì)的必然要求。
　　
　　一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　我國現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老，依然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式占主導(dǎo)96%的農(nóng)村老年人主要靠子女和其他親屬供養(yǎng)。家庭養(yǎng)老模式是和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，建立在土地保障的基礎(chǔ)上，靠家庭成員的代際支持進(jìn)行養(yǎng)老。雖然一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村如河南省南街村實(shí)行了集體養(yǎng)老，但是就全國農(nóng)村看，家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村占主導(dǎo)地位的養(yǎng)老模式。人口老齡化的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快以及家庭小型化趨勢的出現(xiàn)，使得農(nóng)村養(yǎng)老供給和需求嚴(yán)重失衡。
　　
　　1、我國人口老齡化加速，農(nóng)村養(yǎng)老需求增加
　　
　　據(jù)2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國65歲及以上人口為8811萬人，占總?cè)丝诘?.96%,按照國際通行的老齡化標(biāo)準(zhǔn)，印歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤�超過10%和7%,我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化階段。到2005年底，中國60歲以上老年人口近1.44億，占總?cè)丝诘谋壤�達(dá)11%.我國人口老齡化的一個(gè)重要特點(diǎn)是，農(nóng)村人口的老齡化速度超過城市。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，2000年我國農(nóng)村65歲及以上的老齡人口占農(nóng)村人口的7.36%,而城鎮(zhèn)同一指標(biāo)為629%
　　
　　近幾年城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口比重下降，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國農(nóng)村人口比重占57.01%.但是農(nóng)村老年人口占全國老年人口的71%,是城鎮(zhèn)老年人口的兩倍多。據(jù)預(yù)測，到2030年，我國農(nóng)村總?cè)丝趯⑦@到6.39億，其中65歲以上老年人口的比重將達(dá)到17.39%,而城鎮(zhèn)同一指標(biāo)為13.1 %.老齡化加速發(fā)展，農(nóng)村老齡人口絕對(duì)數(shù)量龐大，其養(yǎng)老問題解決得如何，不僅關(guān)系到一個(gè)龐大群體的生活質(zhì)量，而且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。隨著農(nóng)村老年人的平均壽命不斷延長，農(nóng)村老齡人口出現(xiàn)高齡化。隨著年齡增長特別是超過75歲之后，老年人口健康狀況有所惡化，自理能力下降，他們更多地需要日常護(hù)理、生活照料和社會(huì)月浸務(wù)。而許多農(nóng)村老人并不具備維持生計(jì)的充分收入。
　　
　　2、社會(huì)變遷和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，使得家庭保障功能弱化。
　　
　　由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期不平衡，農(nóng)村人口特別是青壯年人口大量向城市流動(dòng)，2003年農(nóng)業(yè)部調(diào)查顯示，農(nóng)村外出就業(yè)勞動(dòng)力達(dá)9820萬人，這種轉(zhuǎn)移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老應(yīng)有的凝聚力逐漸降低。生活上的長期分離使得父母與子女之間的感情紐帶逐漸變得松弛，子女尊老敬老的觀念弱化，加上外出打工者面臨工作上的壓力和居住上的空間分離，他們無暇顧及在農(nóng)村的父母，留守老人孤獨(dú)感增加。
　　
　　我國上個(gè)世紀(jì)70年代末開始實(shí)行的計(jì)劃生育政策，在控制人口方面發(fā)揮了巨大的作用。但是生育率的下降，也使得家庭子女減少，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)小型化，4-2一和4-2-1家庭結(jié)構(gòu)開始在農(nóng)村出現(xiàn)。而能夠提供養(yǎng)老保障的家庭是社會(huì)學(xué)意義上的大家庭，即三代或者四代同堂的家庭，隨著社會(huì)變遷，大家庭正在瓦解，家庭小型化使成員間的相互保障能力弱化，給下一代的養(yǎng)老和照料都帶來沉重壓力。
　　
　　3、土地收益偏低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)的存在使家庭養(yǎng)老缺乏持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來源
　　
　　改革開放趁燈舌，農(nóng)村城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得一些農(nóng)田被占用，再加上農(nóng)村人口的絕對(duì)增加，使得人均耕種土地面積不斷下降，加上農(nóng)地處于分散經(jīng)營狀態(tài)，阻礙了土地經(jīng)營的規(guī)�；�，難以形成規(guī)模效益，削弱了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，土地收益長期低迷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)具有一定的波動(dòng)性，在經(jīng)濟(jì)衰退或者調(diào)整時(shí)期，土地收益面臨著市場風(fēng)險(xiǎn)。我國還是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，市場風(fēng)險(xiǎn)加上自然風(fēng)險(xiǎn)，使得傳統(tǒng)的建立在土地保障基礎(chǔ)上的家庭保障模式，缺乏持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支撐，難以承受養(yǎng)老的重?fù)?dān)。
　　
　　二、我國現(xiàn)存的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入困境
　　
　　上個(gè)世紀(jì)中期我國就開始探索性地在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1992年民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，這套方案采取自愿參加與政策鼓勵(lì)相結(jié)合的方針，采用的是累積式的個(gè)人帳戶模式。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)由民政部門移交到勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作陷入停頓狀態(tài)。這套社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然發(fā)揮了一定作用，但是在運(yùn)行中暴露出很嚴(yán)重的缺陷。
　　
　　1、共濟(jì)性差、保障水平低
　　
　　農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)是以縣為統(tǒng)籌單位，在一個(gè)縣范圍內(nèi)，各項(xiàng)與社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)差別小，使得這套保險(xiǎn)制度共濟(jì)性差。按照《方案）規(guī)定，農(nóng)村可以交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)可以根據(jù)自己的情祝選擇2,4,6,8……20元等10個(gè)檔次中的一個(gè)繳費(fèi)，由于農(nóng)村發(fā)展水平低、農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)選擇2元/月的最低檔次，在不考慮通貨膨脹因素的情況下，一個(gè)農(nóng)民繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金每月可以領(lǐng)取4.7元，繳費(fèi)15年后每月可以領(lǐng)取9.9元（2000.王國軍），這對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老支出來說只是杯水車薪，即使每個(gè)月投保10元也難以保障老年生活。
　　
　　2、政府和集體作用缺失，農(nóng)民參保積極性不高
　　
　　按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，但是除了對(duì)個(gè)人的繳費(fèi)有明確規(guī)定外，對(duì)集體補(bǔ)助和國家扶持兩個(gè)渠道并沒有硬性約束，多數(shù)集體由于經(jīng)濟(jì)原因無力或者不愿意支付農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助，政府也沒承擔(dān)起財(cái)政支持的責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)保障資金的來源主要是農(nóng)民個(gè)人交納，這種籌資方式下的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上是一種個(gè)人儲(chǔ)蓄式保障，失去了保險(xiǎn)的“社會(huì)性”.因此農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)制度缺乏信心，參保積極性不高，到2003年底，參保人數(shù)下降5428萬，2005年年底參保人數(shù)為5442萬人。其根本原因是這項(xiàng)制度缺乏強(qiáng)制性和政府責(zé)任，和社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)相背離。
　　
　　3、資金管理不善，增值乏力
　　
　　在1998年以前，我國的農(nóng)村養(yǎng)老金的收繳、保管、運(yùn)營和發(fā)放全部由民政部門一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。1998年移交勞動(dòng)和社會(huì)保障部后，在管理體制上也沒有實(shí)質(zhì)的變化。由于缺乏農(nóng)保資金的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，當(dāng)縣一級(jí)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，動(dòng)用職權(quán)擠占或挪用農(nóng)保資金的情況時(shí)有發(fā)生，農(nóng)保資金的安全性無法保證，給以后的養(yǎng)老金發(fā)放工作帶來很大隱患。
　　
　　我國實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理是以縣為單位統(tǒng)一進(jìn)行管理，“主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”,由于縣一級(jí)技術(shù)條件差、缺乏專業(yè)的管理人員、資金增值渠道不暢，在實(shí)際運(yùn)作中一般都采取存入銀行的辦法，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金增值乏力。
　　
　　此外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案在制度設(shè)計(jì)上，缺乏和我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障方案的銜接性無法有效地解決農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后的養(yǎng)老問題，也無法解決目前已存在的“準(zhǔn)城市人”即農(nóng)民工今后的養(yǎng)老保障問題。
　　
　　三、重建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的途徑
　　
　　我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正承受著需求決速增加和供給萎縮的雙重壓力，現(xiàn)存的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)又存在許多自身難以修正的弊端。如果不盡決建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，到21世紀(jì)30年代人口老齡化高峰時(shí)，廣大農(nóng)村老人的生活無以為繼，全面小康社會(huì)的目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。考慮到我國目前的社會(huì)發(fā)展實(shí)際和作為一項(xiàng)公共政策具有的長期性，必須依照以下原則重新建構(gòu)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系：
　　
　　1,“立法先行”,確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有法可依
　　
　　立法先行是現(xiàn)代社會(huì)保障制度作為一種社會(huì)政策和國家制度安排的表現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的重要保證手段。發(fā)達(dá)國家基本是在建立養(yǎng)老保障之前就進(jìn)行了相應(yīng)的立法，英國、德國、法國、美國等國家都有社會(huì)保障法和專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。我國修改后的憲法十四條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”,五十四條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下有從國家和社會(huì)獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利”,但是到直到目前為止尚無一部綜合性社會(huì)保障法律，也沒有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老問題法律規(guī)定散見于《婚姻法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《保險(xiǎn)法》、《民法通則》等，容易造成彼此的不協(xié)調(diào)，難以形成權(quán)威性的社會(huì)保障立法體系，社會(huì)保障實(shí)施機(jī)制也相對(duì)弱化。依據(jù)憲法建立社會(huì)保障立法體系，包括最高層次的社會(huì)保障法和單獨(dú)制定和細(xì)化的農(nóng)村養(yǎng)老保障法。有了法律體系，制度的建立、資金籌集與管理、保險(xiǎn)金的發(fā)放等方面都能嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行，運(yùn)作會(huì)更加法制化、規(guī)范化，才能為這一制度的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展提供可靠保證。
　　
　　2、明確政府責(zé)任和權(quán)力制衡原則
　　
　　社會(huì)保障制度是一項(xiàng)體現(xiàn)社會(huì)公平的制度。無論從公民權(quán)利還是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的角度看，政府都應(yīng)該承擔(dān)對(duì)農(nóng)村老年人口提供社會(huì)保障的責(zé)任。政府既是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的推行者，也是制度的監(jiān)管者，具有確保養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全性和收益人權(quán)益的責(zé)任。同時(shí)，在資金籌措上，政府也應(yīng)該分擔(dān)相應(yīng)的比例。明確政府和集體對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)投入的最低限額，明確繳費(fèi)比例，使國家、集體承擔(dān)的責(zé)任更加清晰化，這樣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)才能體現(xiàn)出社會(huì)再分配性質(zhì)。
　　
　　為了避免資金流失，確保資金安全，必須對(duì)保險(xiǎn)資金有效的監(jiān)管。管理上必須適度集中，建立省級(jí)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心，可以避免}T于的縣級(jí)統(tǒng)一管理存在的基金規(guī)模小、增值剩直不暢、管理成本過大等問題。將基金的投資運(yùn)營與一般經(jīng)辦業(yè)務(wù)分開，充分利用資金規(guī)模和專業(yè)人員實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。以財(cái)、政、事三權(quán)分立的制衡機(jī)制，確保資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和政府監(jiān)管的有效性。-
　　
　　3、街接性原則，實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的對(duì)接
　　
　　最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正是我們的目標(biāo)，但是要在現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，還有很多無法克服的現(xiàn)實(shí)困難。隨著改革的深入和城市化進(jìn)程加快，勞動(dòng)力流動(dòng)加快，客觀上需要建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度，這樣勞動(dòng)力由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)就業(yè)或者居住，其交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠相應(yīng)地向城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)接。雖然現(xiàn)階段建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度還為時(shí)尚早，但是從長遠(yuǎn)考慮，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度要實(shí)現(xiàn)城市養(yǎng)老保障制度的對(duì)接，最終能夠和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度整合，建立起城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

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