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我國稅收征管模式的完善及其探索
我國稅收征管模式的完善及其探索趙玉寶
一、我國稅收征管體制（systems）的歷史沿革
1994年稅收征管改革以前，我國傳統(tǒng)的稅收征管模式主要經(jīng)歷了兩個階段：
先是50年代實行的征管專集于一身的稅式。也就是專戶管理稅式，是以專管員為核心的管理模式，它的特點是“一人進廠、各稅統(tǒng)管、征管、查合一”。其征收管理的組織形式表現(xiàn)為征管查由專管員一人負責，按經(jīng)濟情況、行業(yè)或地稅等因素設(shè)置稅務(wù)工作崗位，根據(jù)納稅戶規(guī)模和稅收工作繁簡配置人員，對納稅戶進行專責管理：稅款征收方式為稅務(wù)人員上門催繳。我國自50年代至80年代，一直實行這種專戶管理的稅收征管模式。
80年代中后期，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，原有的征管模式與經(jīng)濟的飛速發(fā)展，極不相適應(yīng)，為此，國家稅務(wù)總局在1988-1994年進行了以建立征、管、查建立了分離模式為核心內(nèi)容的稅收征管改革，在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部劃分征收、管理和檢查的職能部門，實行征管權(quán)力的分離和制約，同時實行專業(yè)化管理、以提高征管效率。但是，這種改革仍然沒有突破50年代專管員管戶和上門收稅的傳統(tǒng)征收管理模式。
傳統(tǒng)的稅收征管體制主要存在以下缺陷：
�。ㄒ唬┒愂睫D(zhuǎn)換缺乏進度，使征納雙方難以適應(yīng)新的征管局面。（二）規(guī)范化、科學化程度及征管質(zhì)量均難以保證。（三）稅收征管體制未能從根本上跳出“征征收、輕管理、弱稽查”的舊有模式。（四）專戶管理員上門收稅的方式，不利于納稅人自覺納稅意識提高，使稅款征納中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于扭曲狀態(tài)，同時分散了稅收稅務(wù)人員力量，削弱了稅務(wù)稽查工作的力量。（五）稅務(wù)機關(guān)職能部門之間出現(xiàn)扯皮與內(nèi)耗現(xiàn)象。
在保持原有征管模式的同時，1994年又在一些方試行“納稅申報，稅務(wù)代理，稅務(wù)稽查”三位一體的稅收征管模式，意在取消專管員固定管戶制度，把納稅申報，中介機構(gòu)的稅務(wù)代理和稅務(wù)機關(guān)的征管有機結(jié)合起來，形成一個相互依存，相互制約的整體。
1996年的新的稅收征管改革任務(wù)：建立以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查的新的征管模式。到本世紀來，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農(nóng)村推進，力爭在2010年基本完成這項改革。其特點在于過去的分散型，狙放型管理到向集約型，規(guī)范型的管理轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的手工操作方式向現(xiàn)代化的科學征管方式轉(zhuǎn)變；由上門收稅向納稅人自行申報納稅轉(zhuǎn)變；由專管員管戶的“保姆式”，包辦式管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變。其中核心是管理機制轉(zhuǎn)變。
二、征管體制現(xiàn)狀
自1994年1月1日起，我國全面實施國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財征管理體制的決定》，分稅制是財征管理體制的目標稅式，同時也是稅收管理體制改革的重要內(nèi)容。盡管目前作為稅收管理體制基本框架的法規(guī)性文件仍是1977年制定的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》但是在稅收收入占財征收入9%以上的今天，財征體制的改革必然牽動稅收體制的改革，分稅制下的稅收管理體制必然帶有其自身的特點。
分稅制是通過對稅種和稅收管理權(quán)限的劃分確立政府間財力分配關(guān)系的一種制度，以分稅制為基礎(chǔ)的分級財征，是國家財征管理體制的一種形式，它是分級財政管理體制最廣泛使用的收入劃分形式，世界上有許多國家都實行分稅制財政管理體制，而我國于1994年出臺了分稅制改革方案。從我國目前分稅制實踐來看，有三個特點：一個是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)，財權(quán)，劃分稅種，分設(shè)中央稅與地方稅征管機構(gòu)等等；二是仍然保留了企業(yè)所得稅按行政來屬關(guān)系劃分這條舊體制尾巴，與企業(yè)深化改革和專業(yè)化聯(lián)合趨勢的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當高，與比較徹底的分稅制表現(xiàn)出很大的距離。因此，我國目前的分稅制實際上是一種不徹底的分稅制，它只是建立了分稅制的一個基本框架，與規(guī)范、徹底的分稅制還有很大距離。隨著財征體制改革的不斷深化，必須逐步加以改進和完善，以便更多地體現(xiàn)分稅制的原則。
現(xiàn)行分稅制存在的問題：
�。ㄒ唬┻z留許多舊體制的痕跡
1994年實行的分稅制，對進一步理順中央和地方的財征分配關(guān)系，克服財征困難，強化財征客觀調(diào)控功能，公平納稅負擔，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的財稅運行機制和財稅管理體制，都發(fā)揮了重要的積極作用，但是，為了減輕改革的阻力保證改革順利進行，新體制中保留了舊體制的一些不合理成份，或采取了一些變通辦法。例如分稅制對企業(yè)所得稅的劃分，仍然沿用財征包干體制下的劃分方法，中央企業(yè)所得稅收入劃歸中央財征，地方企業(yè)所得稅收入劃歸地方財征。與此相應(yīng)的是，舊體制下某些弊端也隨之被移植延續(xù)到新體制中來，甚至還誘發(fā)一些新矛盾，主要表現(xiàn)如下：
�。�1）采用基數(shù)法確定地方財征收支基數(shù)，既會把財政包干體制的一些弊端移植延續(xù)到分稅制中來，又有礙于中央財征收入比重的提高。
�。�2）企業(yè)所得稅（Corporateincometax）自然按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方的做法，雖然可以明確地劃分中央收入和地方收入，但是由于地方政府對地方企業(yè)和中央企業(yè)往往產(chǎn)生親疏厚薄的心理，難免使地方政府為了保護地方稅源而侵濁中央稅基，不利于企業(yè)所得稅的硬化，也不利于企業(yè)公平競爭，并且會助長盲目投資，在經(jīng)濟割據(jù)等地方保護主義，與社會主義市場經(jīng)濟運行體制相違背。
（二）事權(quán)（affairright）與財權(quán)（controloverwealty）的交叉貫通，劃分不清
事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合，事權(quán)劃分是財權(quán)劃分的前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財征的收支范以及管理權(quán)限，這是建立完善的，規(guī)范的，責權(quán)明晰的分級財征八進制的核心與基礎(chǔ)，而事權(quán)與財權(quán)交叉貫通，劃分不清，這是我國財征體制多年來一直存在的主要缺陷，也是這次分稅制改革所要解決的首要問題，但是1994年分稅制改革中由于種種因素制約，我們并沒有解決這個一直困擾我國財征體制改革的主要問題，而是把改革的重點放在劃分收入上，由于各級政府的事權(quán)不清，各級政府的職能范圍邊界不明，這使劃分各級政府的財力，財權(quán)，財責缺乏科學依據(jù)，而不得不沿用以歷史狀況和既成事實為基礎(chǔ)的基數(shù)法。
從現(xiàn)實情況來看，我國目前各級政府之間中權(quán)的劃分自然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態(tài)，中央政府到底擔負哪些職能，各級地方政府究竟又有哪些作用，其事權(quán)邊界是不明晰的。事權(quán)劃分是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)，既然沒有這個基礎(chǔ)，而只是劃分財力，那么，這種分稅制也就只能是不完善的，不科學的，不規(guī)范的分稅制。
分稅制要求各級政府應(yīng)在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上來確定各自的支出范圍，使事權(quán)劃分與支出范圍相一致并和財力相適應(yīng)，但這次分稅制改革，在地方政府財征收入大量上交中央之后，中央與地方之間的事權(quán)劃分與舊體制基本相同，從原則上講，中央與地方政府的事權(quán)應(yīng)該很清楚。如國防、外交、國家行政事業(yè)單位經(jīng)費支出以及調(diào)控宏觀經(jīng)濟和平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等由中央政府負責，而地區(qū)公共服務(wù)和一般社會管理事務(wù)由地方政府負擔，但現(xiàn)行分稅制運行中，自然沿用過去行政管理體制和計劃經(jīng)濟體制的習慣做法，中央政府一方面包攬過多，經(jīng)常是“上面清客，下面出線”，越俎代皰的事情相當普遍，這種各級政府職責范圍界定不清，分財力而不分事權(quán)的分稅制，必然導(dǎo)致中央與地方財力不清，事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)，從根本上講，不可能較為徹底地理順中央與地方之間分配關(guān)系，當然，我們不可否以中央與地方在某些投資項目及經(jīng)費方面不可避免地存在交叉和重疊。因此，事權(quán)的劃分只能是相對，我們認為解決這一問題的思路應(yīng)該是按照漸進式改革的方式，本著事權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)機制改造市場機制建立以及政治體制改革相配套的原則先易后難，逐步劃清。
首先，在劃分三個層次：第一，劃分內(nèi)外即劃分政府與企業(yè)和私人間的事權(quán)范圍，明確哪些歸政府，哪些歸企業(yè)和私人。第二，理順地方各級政府間關(guān)系，明確事權(quán)在省、市、縣鄉(xiāng)政府間劃分，第三，明確上下，即明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)，確定哪些歸中央政府，哪些歸地方政府。
其次，進一步明確界定和劃分政府系統(tǒng)內(nèi)的事權(quán)和相應(yīng)的財產(chǎn)，具體說來，先劃清各級政府所擔負的政治、社會、以及公共品供給的事權(quán)邊界，然后再劃清各級政府抽負責的經(jīng)濟事務(wù)邊界，最后過度到形成較完善，規(guī)范的事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的分稅制。
再次，完善事權(quán)與財權(quán)還必須考慮市場化進程，隨著市場化的推進，確認哪些事情市場已經(jīng)做了，政府應(yīng)當相應(yīng)調(diào)整職能范圍。只有這樣，財政才可能隨體制條件，市場條件和技術(shù)條件的變化，適應(yīng)準公共品的范圍的移動，推動增收節(jié)支，把資金投向政府應(yīng)涉足的領(lǐng)域，提高財征資金的使用效益。
�。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付（transfer）模式不當，轉(zhuǎn)移支付（transfer）力度不是
我國現(xiàn)行財征轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還，體制補助，結(jié)算補助和專項補助（subsidy）等，其中，前三種形式屬于無條件財征轉(zhuǎn)移支付，專項補助屬于有條件財征轉(zhuǎn)移支付。但是我國目前采取的主要形式是稅收返還，既無條件財征轉(zhuǎn)移支付形式。從實行運行來看，這種形式對彌補地方一般性財力不足，實現(xiàn)縱向平衡發(fā)揮了重要作用。但也存在一些問題，第一，政策引導(dǎo)能力不強，不利于國家實施宏觀調(diào)控，第二，不利于節(jié)約支出和提高財征資金使用效率，第三，不利于發(fā)揮地方政府的積極性，總之，目前采取這種以無條件為主的收入分配型財征轉(zhuǎn)移支付形式具有非常規(guī)范性和過渡性質(zhì)，它無法解決復(fù)雜的現(xiàn)實問題，因此迫切需要加以改革。
轉(zhuǎn)移支付模式的再選擇：
國際轉(zhuǎn)移支付的稅式有兩種，一是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，另一種是以縱向為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。其中橫向轉(zhuǎn)移支付是解決橫向非均衡問題，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問題，單一縱向橫式操作簡便，其有穩(wěn)定性和透明度，但對下級政府強制色彩較濃，縱橫交錯模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過程，體現(xiàn)了地區(qū)間相互支援關(guān)系，有利于鼓勵先進，鞭策后進，操作復(fù)雜。從今后發(fā)展角度看，我國的長遠目標應(yīng)是采取縱向為主縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，但在現(xiàn)階段，根據(jù)我國的具體國情和多種因素制約，需要先致力于完善縱向轉(zhuǎn)移支付形式，有利于中央政府調(diào)控和調(diào)動地方政府積極性，偏重效率的宏觀調(diào)控型財征轉(zhuǎn)移支付模式，要健全科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度需要考慮以下兩點：第一，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度，并保持一定彈性，具體說來，一要考慮中央財征的承受能力，二要考慮地方行政事業(yè)的需求。第二，轉(zhuǎn)移支付要趨于規(guī)范。
三、稅收管理權(quán)和權(quán)限（limitsofauthority）的確立
稅收管理體制是在各級政府之間，主要是在劃分中央與地方之間劃分稅收收入，稅收管理權(quán)限和稅收立法權(quán)的制度，它是國家稅收制度的組成部分，也是國家財征管理體制的重要組成部分。其實質(zhì)是體現(xiàn)中央與地方各級政府之間，在行使課稅及其管理權(quán)，立法權(quán)過程中的權(quán)力分配關(guān)系。稅收管理權(quán)是指貫徹執(zhí)行稅法擁有的權(quán)限。它實質(zhì)上是一種行政權(quán)力，屬于政府及其職能部門的權(quán)限范圍，他可以分為兩大類：一是稅收立法權(quán)；二是稅種開征停征權(quán)，是指稅目增減，稅率（TaxRate）調(diào)整和減免權(quán)。由于世界各國政治制度和經(jīng)濟制度發(fā)展情況的不同，分稅制的具體內(nèi)容也不盡相同，主要體現(xiàn)在稅收管理體制，地方稅種的劃分，稅收征管三大方面上。
�。ㄒ唬┒愂展芾眢w制的國際比較
按照中央與地方稅收管理權(quán)限和范圍劃分，稅收管理體制基本上有四種模式；
一是以美國為代表的分散立法，稅源共享模式；二是以日本為代表的集中稅權(quán)，分散事權(quán)模式；三是德國為代表的稅權(quán)集中，稅種共享模式；四是以英國為代表的大權(quán)集中，小權(quán)分散的模式。盡管各國稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們共同規(guī)律也是很明顯：A，分稅制是建立在稅收管理體制核心，是當今世界上多數(shù)國家普遍采用一種方法，B，實行適度分稅制的國家，既設(shè)中央稅，地方稅，又設(shè)共稅，稅收管理權(quán)限集中在中央，地方管理權(quán)限較少；C，實行徹底分稅制的國家只設(shè)中央稅地方稅，不設(shè)共享稅。而且中央與地方的稅收立法，管理，征收也完全分開，地方的稅收管理權(quán)限相對較大；D，不論是徹底分稅制國家，還是中央適度分稅制國家，不論是聯(lián)邦制國家還是中央集權(quán)國家，中央和地方稅收的管理權(quán)限劃分都是根據(jù)自己的歷史、政治、經(jīng)濟的具體情況而定，不能一概而論；E，分稅制國家制國家財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，稅權(quán)與事權(quán)則不對應(yīng)，征稅權(quán)定國家介入國民收入的一項手段，由此取得的財政收入可以通過稅收上繳，稅收返還，轉(zhuǎn)移支付等方式在各級政府間進行分配；F，國際上實行分稅制國家，都在法律上明確中央稅收的優(yōu)先課征權(quán)，以及執(zhí)法的優(yōu)先地位，如美國聯(lián)邦政府，州政府，地方政府都征收個人所得稅，法人所得稅，州政府和地方政府征收所得稅只能按照聯(lián)邦國稅局確定的所得稅額征收，不得另行核定。
�。ǘ┙▏詠恚覈愂展芾眢w制的歷史發(fā)展
建國以來，根據(jù)各個不同時期的政治經(jīng)濟情況，與財征管理體制相適應(yīng)，稅收管理體制有五次較大的變動：
1.第一次是1950年全國稅政集中統(tǒng)一，各項稅法由中央制定，稅種的開征與停征，稅目，稅率的增減調(diào)整，都只由中央集中掌握。
2.第二次是1958年稅收管理權(quán)限的較大下放，凡屬可由省、市、自治區(qū)管理的稅收，都交給省、市、自治區(qū)管理。
3.第三次是1961年適當收回部分稅收管理權(quán)限。凡屬工商統(tǒng)一稅稅目的增減和稅率的調(diào)整，鹽稅稅額的調(diào)整，都應(yīng)由中央批準。
4.第四次是1973年繼續(xù)下放稅收管理權(quán)限，屬于個別產(chǎn)品和納稅單位的減免權(quán)，交地方掌握，企業(yè)適用的稅率，由地方稅定，進一步擴大了地方管理權(quán)限。
5.第五次是1977年進一步明確劃分管理權(quán)限，由中央適當收權(quán)，對稅收管理權(quán)限作了進一步明確劃分，適應(yīng)的把部分稅收管理權(quán)限收歸中央掌握，以利于在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮地方積極性。
�。ㄈ﹦澐种醒搿⒌胤蕉愔萍捌涔芾頇�(quán)限歷史發(fā)展
1.建國初期各稅統(tǒng)管
1950年1月政務(wù)院發(fā)布的《全國稅政實施要則》明確規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅外，在城市統(tǒng)一設(shè)置14種中央稅和地方稅。1950年3月3日政務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》則是規(guī)定：“除了準征收的地方稅外，所有關(guān)稅，鹽稅貨物稅，工商稅的一切收入，均為中央人民政府財征部統(tǒng)一調(diào)度使用�！�
2.1958年開始下放某些地方稅管理權(quán)
1958年6月9日，國務(wù)院公布《關(guān)于改進稅收管理體制的規(guī)定》確定擴大地方稅收管理權(quán)限，規(guī)定對印花稅，利息所得稅，屠宰稅，牲畜交易稅，等七種稅收，在劃為地方固定收入的同時，把稅收管理權(quán)也交給省、自治區(qū)、直轄市。
1960年12月31日財征部黨組提出，凡屬工商統(tǒng)一稅稅目增減和部率的調(diào)整，應(yīng)報中央批準。
1977年1月13日國務(wù)院《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》，明確規(guī)定對城市房產(chǎn)稅，車船使用牌照稅，減稅，免稅，變更稅率，稅額或停征；對屠宰稅確定征稅范圍，調(diào)整稅額和采取某些減稅，免稅措施，劃歸省、市、自治區(qū)革命委員會掌握審批。
3.1985年開始走向按稅種（categoryoftaxes）劃分的財征體制
1985年3月21日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行“劃分稅種核定收支、分級包干”財征管理體制的規(guī)定》，逐步采取按稅種劃分，來建立適應(yīng)我國國情的新財征管理體制。
�。ㄋ模┈F(xiàn)行稅收征管體制的主要內(nèi)容
按照國務(wù)院1977年11月批轉(zhuǎn)文件和其后的有關(guān)文件規(guī)定，稅收管理權(quán)限劃分為國務(wù)院，財政部和省、市、自治區(qū)三級，分別列舉了各級權(quán)限。
1.屬于國務(wù)院的權(quán)限
凡屬國家稅收政策的改變，稅法的頒布和實施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都屬于中央的管理權(quán)限，除各稅稅法按立法程序，應(yīng)由全國人民代表大會或常務(wù)會審議通過，中華人民共和國主席公布或授權(quán)國務(wù)院制定頒幣外，一律由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定。
2.屬于財征部納權(quán)限
制定各稅稅法和條例的實施細則及解釋稅法，在省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)開征或停征某一種稅，鹽稅稅額的調(diào)整，減免以及涉及外事，外商的稅收問題，由財征部掌握，在全省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)，對某種應(yīng)稅產(chǎn)品或某個行業(yè)減稅免稅，對產(chǎn)品征稅中的卷煙，酒、糖、手表等產(chǎn)品的減稅，免稅都由財征部批準。
3.屬于省、市、自治區(qū)人民政府的權(quán)限。
除少數(shù)幾個稅種，如城鄉(xiāng)人民個體工商業(yè)戶所得稅，城市維護建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅牲畜交易稅等稅種的稅收條例施行細則則由省自治區(qū)、直轄市人民政府制定頒布外，主要是個別納稅單位因生產(chǎn)，經(jīng)營，價格等發(fā)行變化需要的定期減免稅，這些權(quán)限下放以后，有利于地方因地利宜地及時處理某些具體問題。
科學的稅收管理體制，即稅收權(quán)限的合理劃分，要做到有利于加強宏觀調(diào)控；有利于統(tǒng)一市場的形成；有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性；有利于加強稅收管理，對在分稅制條件下中央與地方稅收管理權(quán)限在近期應(yīng)該這樣合理劃分。
1.中央（centralauthorities）稅種的立法權(quán)，開征停征權(quán)，稅目增減，稅率調(diào)整和減免權(quán)屬中央。
2.共享（Taxsharing）稅的立法權(quán)，開征停征權(quán)，稅目增減和稅率調(diào)整權(quán)也屬中央，但減免稅一部分屬中央，一部分屬地方，
3.地方稅種實行中央與地方分層次管理制度：①一些對全國經(jīng)濟或收入分配產(chǎn)生較大影響的稅種，其立法權(quán)屬中央，地方可擁有一定的減免權(quán)；②一些中等性稅種，其立法權(quán)，開征停征權(quán)屬中央。③一些小稅種，其立法權(quán)，開征權(quán)均屬地方。
4.改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的制度，稅收收入在中央與地方之間分配。應(yīng)按稅種劃分，改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的做法。
四、劃分管理權(quán)的原則（principtes）
現(xiàn)行稅收管理體制基本上是在1977年稅種較為單一的情況下形成的，是與過去較為集中的經(jīng)濟，財征管理體制相適應(yīng)的，改革開放十多年來，經(jīng)濟，財征體制和稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，老的集中型稅收管理體制，也就與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實不夠適應(yīng)，正是基于現(xiàn)行稅收管理體制存在的矛盾問題和當前形勢的發(fā)展，我國的稅收管理體制必須進行改革，完善。
�。ㄒ唬┙y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則
1983年3月29日修訂公布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性，積極性的原則，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”既是我們國家劃分中央與地方國家機構(gòu)各項職權(quán)必須遵循的基本原則，也是歷來劃分中央與地方機構(gòu)稅收管理權(quán)限，制訂稅收管理體制的基本原則，同樣也是當前進行稅收管理體制改革應(yīng)當遵循的基本原則。基于稅收是國家調(diào)節(jié)各方面經(jīng)濟利益的重要杠桿，政策性強涉及面廣，影響很大，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”中，中央的集中領(lǐng)導(dǎo)要更多一些，要把它放在主導(dǎo)地位，經(jīng)濟財征上的宏觀調(diào)控權(quán)必須集中在中央，要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，中央和地方是一個整體，稅收管理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是為了保證稅收政策的統(tǒng)一，保證中央統(tǒng)一政策，統(tǒng)一制度的貫徹執(zhí)行，實現(xiàn)全國一盤棋，更好地發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟，稅收的分級管理，是要讓地方在認真貫徹中央統(tǒng)一政策法令，不違反統(tǒng)一規(guī)定的前提下，靈活機動，因地制宜處理一些本地區(qū)范圍內(nèi)的問題和較為具體的問題，也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟所必需，必須把中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分級管理恰當?shù)亟Y(jié)合起來。
�。ǘ┻m應(yīng)分稅制財征體制的要求原則
分稅制財征管理體制改革的出發(fā)點之一是承認既得利益，不觸動原有利益分配格局，現(xiàn)行的分稅制財征體制是與原有包干財政體制一并運行的，因而原有包干財政體制多年累積下來的一些不合理因素仍有較多的沿襲。因此，深化財征管理體制改革，必須從矯治與克服現(xiàn)行稅制財征管理體制存在不足入手，真正按照規(guī)范化的分稅制財政制要求，在深入改革中得以完善。也就是說，深化財征管理體制改革的一個重要目標就是要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，通過合理劃分中央與地方認及地方各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)，按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理調(diào)整各級政府之間的財力分配關(guān)系和財力分配格局，進而建立超規(guī)范、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的財征管理體制，從根本上理順中央與地方以及地方各級政府之間的財征分配關(guān)系。
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，運用恰當?shù)呢斦髡撸侠矸峙湄斄Y源，是國家財征的一項重要職能，是通過財征再分配手段促進各地經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和均衡增長的必要條件，也是社會主義市場經(jīng)濟條件下正確處理公平與效率關(guān)系問題的客觀要求。當前，我國經(jīng)濟的非均衡增長及其地區(qū)間財力不平衡問題，不僅在各區(qū)域之間與省際之間存，而且在區(qū)域范圍內(nèi)和省區(qū)范圍內(nèi)的地區(qū)之間也十分突出，因此，調(diào)節(jié)地區(qū)間財力分配既是中央財征的任務(wù)，也是地方各級財征的任務(wù)。這就決定了在深化財征體制改革的過程中，必須重視全國范圍內(nèi)省區(qū)之間以及省區(qū)范圍內(nèi)各地區(qū)之間財力分配的調(diào)節(jié)，認實現(xiàn)優(yōu)化財力資源的目的。既要有創(chuàng)于經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，體現(xiàn)效率原則，又要通過自上而下的稅收返還和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)公平的原則，此外，還要注意防止和糾正一些地方層層集中與上劃財力或下放事權(quán)的傾向，這是規(guī)范財征管理體制必須正確處理好的一個問題。
�。ǘ┻m應(yīng)分稅制要求，收入歸屬與稅收管理權(quán)限相一致的原則。
按照我國現(xiàn)在實施的適度分稅制模式和采取的逐步推進方法，除稅收方針，政策和全國性的稅種基本法，仍應(yīng)由中央統(tǒng)一制定，并由中央監(jiān)督執(zhí)行外，對兩個不同的稅收體系，確定按照收入歸屬劃分稅收管理權(quán)限的原則，中央稅和共享稅的管理權(quán)限集中在中央、地方稅的管理權(quán)基本下放給地方，做到稅收管理的權(quán)責、利緊密結(jié)合，該集中的權(quán)限，真正有效地集中，該下放的權(quán)限，認真大膽地下放。
�。ㄋ模�(gòu)建地方稅制（Localitytaxsystem）體系
隨著分稅制改革，建立了中央稅收和地方稅收兩個體系，目前中央幾大主體稅種已到位，體系基本完善，但地方稅體系卻遠未到位。而地方稅的改革與完善又是我國整個稅制改革并直接涉及稅制改革的一個有機組成部分，因此完善地方稅體系的進程亟待解決。
健全和完善我國地方稅制，既要考慮到我國政治、經(jīng)濟、管理等方面的國情和現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)及未來改革發(fā)展的趨向，也要考慮市場經(jīng)濟對地方稅制的要求。
1.應(yīng)盡早研究制定我國的稅收基本法，對地方稅的立法權(quán)，管理權(quán)，收入規(guī)模，管理體制等問題作出規(guī)范，從法律上保障，促進地方稅體系的建立與完善。
2.優(yōu)化現(xiàn)行地方稅種，構(gòu)建科學的地方稅收體系，一是進一步改革和調(diào)整現(xiàn)行的財產(chǎn)稅體系；二是改革現(xiàn)行的營業(yè)稅，城建稅和個人所得稅。
3.合理調(diào)整地方稅的稅制結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)建立以營業(yè)稅為主的地方稅制結(jié)構(gòu)，要通過改革完善地方稅種，逐步擴大地方稅調(diào)節(jié)的廣度和力度，使之負擔起組織地方收入的主要職責。
4.調(diào)整現(xiàn)行的收費體系，逐步實行費改稅，增國地方財征收入，在日益膨脹的行政性收費不斷侵蝕地方稅稅基的情況下，改革現(xiàn)行的收費體系，實現(xiàn)費改稅則十分迫切和必要的。
�。ㄎ澹﹪悺⒌囟愊到y(tǒng)密切配合，并有利后續(xù)稅源的培養(yǎng)建設(shè)原則。
財征與稅收，國稅與地稅系統(tǒng)的職責要明晰，能密切協(xié)調(diào)和配合，稅收的客觀調(diào)控作用得到充分發(fā)揮，對中央稅、地方稅、中央央地方共享稅結(jié)構(gòu)的安排，要有利于后續(xù)稅源的培養(yǎng)建設(shè)。為稅源的培植開發(fā)營造一個良好的環(huán)境，要能鼓勵地方涵養(yǎng)老稅源，開辟新稅源，適應(yīng)改革開放迅速發(fā)展的要求，建立起與市場經(jīng)濟運行機制相符合的新型稅源建設(shè)體系。
五、稅收征管模式和完善及其探索
稅收管理體制是規(guī)定國家各級政權(quán)稅收管理權(quán)限的制度。它是國家財征管理體制的一個重要組成部分。稅收征管是財征管理的一個有機組成部分，要提高財征整體效率，確保財征收入持續(xù)穩(wěn)定增長，必須深化稅收征管體制改革，完善稅收征管體制，強化稅收征管，依法治稅，依法征稅，依率計稅，嚴格控制減免稅提高征管效率，減少和防止稅款流失，完善稅收征管體制既是稅收組織收入和稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本環(huán)節(jié)，又是稅收執(zhí)法活動的具體實現(xiàn)形式，因此在社會主義市場條件下，完善稅收征管體制，對于提高財政管理整體效率，進而達到調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力差異的目的，具有十分重要的意義。
（一）建立健全稅收征管法規(guī)體系
1.《征管法》的不足之處
�。�1）《征管法》雖然比以前的《征管條例》詳細具體，但是從法律應(yīng)當具有嚴密性，《征管法》所要調(diào)整的內(nèi)容和范圍來看，仍然不夠具體，甚至遺漏了一些生要內(nèi)容。具體表現(xiàn)為：a.共有財產(chǎn)的納稅義務(wù)，沒有管理人的，應(yīng)當由管理人員納稅義務(wù)，未沒管理人的，分別共有財產(chǎn)的，應(yīng)當由共有人按各自所有的份額負納稅義務(wù)，共同共有財產(chǎn)的，應(yīng)以全體共有人為納稅義務(wù)人；b.清算人（Liquidator）的納稅義務(wù)；c.遺產(chǎn)處理人的納稅義務(wù)；d.對不動產(chǎn)征稅人及其納稅義務(wù)；以上四點均未作具體規(guī)定。
（2）對一些概念的內(nèi)涵，延沒有具體化導(dǎo)致概念確切含義不明確。《征管法》第九條，“企業(yè)在外地設(shè)立的分支機構(gòu)……”外地范圍應(yīng)如何界定。
�。�3）一些法律規(guī)范缺少必要要素，若是少了“處理”和“法律責任”他的存在失去了意義�！墩鞴芊ā返谖鍡l第三款規(guī)定：各有關(guān)部門和單位應(yīng)當支持、協(xié)助稅務(wù)機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。
（4）細則與《征管法》的規(guī)定出現(xiàn)相矛盾一面。《征管法》規(guī)定：“只能認拍賣的形式將所扣押，查封的商品，貨物或其他財產(chǎn)變價抵繳稅款，但細則規(guī)定：除交由拍賣機構(gòu)拍賣外，還可交商業(yè)企業(yè)按市場價格收購。”
�。�5）未對偷稅、抗稅追征具體期限。對納稅人偷稅，抗稅造成未繳減少繳的，稅務(wù)機關(guān)在多長時間內(nèi)追征，沒有具體規(guī)定。
2.當前漏征漏管現(xiàn)象的特點及原因
稅收漏征漏管清查工作已全面展開，成績顯著，但是從清查中我們可以發(fā)現(xiàn)一些新特點一是具有隱蔽性；二是具有普遍性；三是具有趨勢性；漏征漏管大量存在原因是多方面的，一是納稅申報到度不完善；業(yè)戶私欲膨脹。二是國稅，地稅在工作中出現(xiàn)了交叉，部門之間銜接不到位；三是稅務(wù)檢監(jiān)督力度不強；四一些稅官貪污受賄，認權(quán)謀私；五是法律保障體系不健全，工作難以深入。
3.健全法律，法規(guī)體系
為了加快我國稅收法制建設(shè)步伐，建立透明度較高的法律體系，筆者認為：一是構(gòu)建完整統(tǒng)一的稅收法律體系，作為完整統(tǒng)一的體系其總體框架應(yīng)包括《稅法通則》，《稅收征管法》、《稅務(wù)行政復(fù)議法》、《稅收減免特別法》、《稅務(wù)司法規(guī)則》等系列法規(guī)、從而構(gòu)建完整統(tǒng)一，規(guī)范、嚴密的稅收法律體系；二是完善稅收法規(guī)立法程序，加快稅收實體法的規(guī)范化立法，強人稅收法律地位；三是強化稅收征管，嚴格進行稅收執(zhí)法；四是建立健全稅收司法保障體系，增強稅務(wù)部門執(zhí)法剛性。當前主要任務(wù)是根據(jù)稅收征管進程，選擇部分條件成就的地區(qū)進行試點，制定全國統(tǒng)一實施方案，加強對偷、騙、抗稅等違法行為加打擊力度。
�。ǘ┘涌煊嬎銠C在稅收征管中應(yīng)用。
稅務(wù)系統(tǒng)中的計算機應(yīng)用是社會發(fā)展的必是稅制改革的客觀要求，它的發(fā)展前途是光明，稅收征管軟件是對納稅人的基本資料及納稅申報，稅款入庫，稅收合計進行全過程的監(jiān)督管理，以提高工作效率，加強監(jiān)督為原則，借助計算機網(wǎng)絡(luò)，集中管理各種資料，提供多種統(tǒng)計監(jiān)控手段，滿足由“管戶”到“管事”的轉(zhuǎn)變所帶來新要求。
1.建立以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系。
�。�1）建立統(tǒng)一的納稅人識別號；
（2）開發(fā)、完善征管監(jiān)控應(yīng)用系統(tǒng)；
（3）抓住重點加強監(jiān)控；
2.建立人工與計算機相結(jié)合的稽查體系
（1）建立日�；椤ｍ椈�，專案稽查分類稽查。
�。�2）建立科學的稽查規(guī)程；按照選案，檢查審理，執(zhí)行的流程規(guī)范操作。
�。�3）建立與公安機關(guān)聯(lián)網(wǎng)的重要情報信息道報制度，及時打擊重大犯罪線索，提高專項稽查和專項稽查的執(zhí)法效率，打擊各種涉稅犯罪。
�。ㄈ┛茖W、合理設(shè)置征收機構(gòu)
1.針對我國目前稅收征管機構(gòu)的現(xiàn)狀，借鑒一些發(fā)達國家的做法，征管機構(gòu)設(shè)置要堅持“精簡、效能”的原則，科學、合理設(shè)置征收分局，不再按企業(yè)性質(zhì)，隸屬關(guān)系設(shè)置征收機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)包括國有、集體、內(nèi)資、外資、股份制及個體工商戶的稅收征管，統(tǒng)一由一個分局負責。
2.人力分配，根據(jù)征管工作的需要，充實稽查人員（customsofficer）隊伍，使稽查人員的比例大致達到稅人員總數(shù)35%-40%。
3.制約機制，設(shè)置機構(gòu)必須分散稽查權(quán)力充分發(fā)揮制約機制。
�。ㄋ模┙∪�、規(guī)范納稅（paytaxes）申報（reporttohigherbodydeclare）制度、為納稅人（taxpayer）服務(wù)。
1.大力宣傳和普及稅法，提高納稅人納稅自覺性。
2.應(yīng)在稅務(wù)機關(guān)（taxbureau）建立起優(yōu)質(zhì)、快捷的辦稅服務(wù)場所，以集中、公開的形式的每個納稅人提供及時、準確的服務(wù)，創(chuàng)造良好的納稅申報環(huán)境。
3.搞好稅務(wù)稽查工作，加大對不依法申報的懲罰力度，使納稅人對申報內(nèi)容的真實性，稅款計算準確性，申報資料的完整性，申報納稅的及時性等承擔法律責任。
�。ㄎ澹⿲I(yè)化的內(nèi)部審計（Internalauditingsystems）
稅務(wù)審計的內(nèi)部分工專業(yè)化是指稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門的審計部門，配備專業(yè)審計人員。如國外某些國家稅務(wù)部門都設(shè)有稅務(wù)審計，稅務(wù)部稅管管理下沒審計工作指導(dǎo)委員會，負責抽查納稅人的納稅申報表并對其進行審核。稅務(wù)審計的社會專業(yè)化（publicanditfirms）是指會計師事務(wù)所，律師事務(wù)所參與稅務(wù)查賬與咨詢。許多國家還硬性規(guī)定，納稅申報表必須經(jīng)過社會的公征會計師查賬鑒證后，才能向稅務(wù)機關(guān)報告。
（六）程序化的稅務(wù)訴訟（Taxprosecution）
西方國家都有一整套的稅務(wù)訴訟制度，納稅人與稅務(wù)機關(guān)發(fā)生矛盾時，一般由稅務(wù)機關(guān)作出處罰決定，行政相對人不服，則提起訴訟。在美國，當納稅人同國稅局的稅務(wù)爭議沒有上訴辦公室內(nèi)部解決，納稅人可以訴訟法院。其具體程序為：納稅人先向行政法庭中的初審法庭提起訴訟，如不服，則不再向上一級行政法庭訴訟，而是上訴到民事法庭的訴訟法庭，直至上訴到最高法庭，實行三審終審。
（七）以“兩少三高”為主要目標的征管改革實現(xiàn)新模式轉(zhuǎn)換。
所謂“兩少三高”的目標：即稅收征收機構(gòu)個數(shù)少，稅務(wù)人員偏制少，從而提高稅務(wù)人員素質(zhì)，提高裝備水平，不斷降低稅收征收成本，提高稅收征管效率的基礎(chǔ)之上，相應(yīng)改善稅務(wù)機關(guān)的工作條件和提高稅務(wù)人員工作水平，實現(xiàn)低成本，高效益的稅收征管。更進一步深化以實現(xiàn)“兩少三高”為主要目標的征管模式改革，實現(xiàn)新程度的轉(zhuǎn)換，必然要求發(fā)揮稽查征管的重要作用，加大稽查力度，規(guī)范稽查行為，提高稽查質(zhì)量。
�。ò耍﹪L試所得稅（Incometax）為主體的稅制模式
以所得稅為主體的稅制模式是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的較為理想模式，1994年我國對工商稅進行了重大改革，在企業(yè)所得稅制進行了重大改革，在企業(yè)所得稅改革方面統(tǒng)一了內(nèi)資所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅對于公平稅負平等競爭，理順和規(guī)范國家與企業(yè)分配關(guān)系，促進企業(yè)轉(zhuǎn)換機制起了積極作用，但是由于種種原因，1991年7月1日施行的外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅在同一時間、地域并存。不但造成兩種納稅人在稅收負擔上差異，而且由于目前企業(yè)經(jīng)濟效益低下導(dǎo)致稅收收入結(jié)構(gòu)失衡，破壞了我國工商稅制以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的雙主體結(jié)構(gòu)，其主體地位已基本長失。因此我們認為一是改革個人所得稅，實行綜合與分類征收相結(jié)合的稅制，研究制定一個統(tǒng)一的綜合征收辦法；二是加快內(nèi)資企業(yè)所得稅法統(tǒng)一步伐，至少應(yīng)在近年內(nèi)完成，以平衡兩種納稅人的稅負；三是把所得稅列為共享稅，所有所得稅均由地稅列為共享稅，所有所得稅均由地稅部門負責征收管理，中央確定一個合適的分成比例，由中央與地方共享。
�。ň牛┓e極穩(wěn)妥地推進稅務(wù)代理（taxdeputy）業(yè)的發(fā)展
稅務(wù)代理在我國現(xiàn)階段是稅收征管模式一種有益的補充。這是稅制結(jié)構(gòu)決定的、借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，我們可以組建稅務(wù)代理人的行業(yè)管理機構(gòu)，理順稅務(wù)代理業(yè)的管理體制。稅務(wù)機關(guān)對代理機構(gòu)的管理，主要體現(xiàn)對代理機構(gòu)進行區(qū)域性審核、并制定相應(yīng)的政策，法規(guī)等。盡快制定稅務(wù)代理業(yè)執(zhí)行標準和行業(yè)服務(wù)標準，約束稅務(wù)代理行為，以形成稅務(wù)代理的民間自律機制。建立一支能夠滿足代理工作需要的，素質(zhì)較高的代理人隊伍。要嚴格抓好稅務(wù)代理從業(yè)人員考試，以定考核以適應(yīng)稅務(wù)代理事業(yè)的迅速發(fā)展。
�。ㄊ﹥�(yōu)化稅收征管運行模式
稅收征管運行模式是指在稅收管過程中，為了實現(xiàn)稅收征管職能，稅務(wù)機關(guān)在征管組織機構(gòu)、征管形式和征管方法等方面所采用的規(guī)范形式和征管方法等方面所采用規(guī)范結(jié)合。建立科學稅收征管運行模式。重在優(yōu)化征、管、查組合方式。
1.規(guī)范征、管、查各方面主體模式行為。
推進征管體制改革的首要問題是要明晰征納雙方職責，并據(jù)此調(diào)整模式行為。
�。�1）在征收手段實現(xiàn)計算機普及化，推行納稅代理人業(yè)務(wù)發(fā)展，方便征納雙方。
�。�2）變直接管理為間接管理，使管理科學化，嚴密化。
�。�3）納稅檢查是稅收征管重要環(huán)節(jié)，是稅務(wù)部門進行偷稅、漏稅斗爭有效手段。
2.調(diào)整征管職能機構(gòu)
為了保證征管模式轉(zhuǎn)型，形成監(jiān)督制約機制，(m.panasonaic.com)機構(gòu)的調(diào)整要體現(xiàn)征、管、查、控相互制約。相互配合的要求。建立分工明確與職能清晰的稽查隊、稅務(wù)檢查論，發(fā)票管理等專業(yè)化的征管機構(gòu)，加強基層工作。
3.建立全方面稅收監(jiān)督約束機制。
監(jiān)督約束機制的構(gòu)建，要從重下輕上、重內(nèi)輕外的單方位的機制向全方位的機制推進。
（1）建立橫向交叉的業(yè)務(wù)監(jiān)督約束機制。
（2）建立上下結(jié)合的組織監(jiān)督約束機制。
�。�3）要建立內(nèi)外雙方監(jiān)督約束機制。
4.創(chuàng)新征、管、查、分離模式。
按照市場經(jīng)濟體制與財征管理體制對稅收征管體制的要求，從整體性、系統(tǒng)性、角度性出發(fā)，推進征、管、查、分離模式逐步由機構(gòu)內(nèi)的三分離的機構(gòu)間他離橫式過度，從而達到分工程度更組、專業(yè)化程度更高，征管方法更加科學，征管工作流程更加規(guī)范有序的目標。
總之，稅收制度的全面深化改革，包括我國現(xiàn)行稅制的進一步鞏固、完善；稅收管理體制的深化改革，合理規(guī)范的地方稅收體系的建立，中央和地方稅收分級管理收入分配權(quán)限進一步明確劃分；稅收征管制度改革的進一步深化，新的征管模式的創(chuàng)新及其運行，必將有力推動分稅制改革的深化和進一步完善。
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