土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置

　　土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置
　　
　　李長(zhǎng)健
　　
　　土地利用，一個(gè)永恒不斷的話題。隨著社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)土地利用要求在不斷地增強(qiáng)。土地利用主要包括：土地利用的物質(zhì)空間形態(tài)和效果，以及達(dá)成上述形態(tài)和效果的機(jī)制與手段。在現(xiàn)實(shí)中，土地利用矛盾正愈發(fā)劇烈的顯現(xiàn)出來(lái)。土地整理[1]正是為了提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)性利用而實(shí)施的各項(xiàng)土地建設(shè)工程及其對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整活動(dòng)。[2]可見(jiàn)，土地整理會(huì)對(duì)利益關(guān)系產(chǎn)生變化和利益沖突，需要對(duì)各土地利益主體和利益關(guān)系進(jìn)行重新的配置，打破原有的均衡，實(shí)現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)均衡，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究稀缺資源的配置問(wèn)題時(shí)，尋求資源的效益最大化，土地資源整理中我們也應(yīng)注重資源的優(yōu)化和利益關(guān)系重新配置，實(shí)現(xiàn)土地資源的效益最大化，因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法分析土地資源整理的利益均衡是必要和有效的。筆者正是以土地資源整理活動(dòng)為內(nèi)容，以法經(jīng)濟(jì)學(xué)的建構(gòu)思路尋求土地資源整理的最優(yōu)策略，達(dá)到土地資源社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
　　
　　一、供求持續(xù)均衡：土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求
　　
　　英國(guó)著名古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說(shuō)過(guò)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，[3]馬克思認(rèn)為土地是社會(huì)財(cái)富的原始形成要素之一，可見(jiàn)土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的增加需要對(duì)資源進(jìn)行不斷索取，這對(duì)土地資源的利用提出了更高的要求，而土地等元資源的天然稀缺性，決定其發(fā)展瓶頸存在的必然性。
　　
　　可持續(xù)發(fā)展既包括人與自然的可持續(xù)，也包括人與社會(huì)的可持續(xù)，在資源的可持續(xù)利用方面，既包括代內(nèi)公平，也包括代際公平。在生態(tài)方面，既包括人類之間，也包括人與其他生命物種之間的共生，因此可以說(shuō)，可持續(xù)發(fā)展是一種新型的、公平的、科學(xué)的發(fā)展。
　　
　　可持續(xù)發(fā)展是1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）在著名的布朗特蘭報(bào)告——《我們共同的未來(lái)》（OurCommonFuture）中首次提出的，它包括兩個(gè)重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮。‘限制’的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來(lái)需要的能力施加的限制�！盵4]表現(xiàn)在土地利用方面，既包括代內(nèi)的利用均衡，又包括代際之間的利用均衡，還包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地的利用均衡，總之需要達(dá)到一種供給與需求的持續(xù)均衡。具體表現(xiàn)在：土地利用在保持當(dāng)代人的福利增加的同時(shí)，必須不會(huì)減少后代的福利；不超越環(huán)境系統(tǒng)更新能力的發(fā)展，保護(hù)和加強(qiáng)土地系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力；在土地利用中轉(zhuǎn)向生態(tài)技術(shù)；土地與人類利用協(xié)調(diào)性發(fā)展等。與此同時(shí)，土地資源可持續(xù)利用也應(yīng)注重向生命物種之間的共生轉(zhuǎn)變，以保護(hù)生態(tài)整體環(huán)境的健康與安全。
　　
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)末我國(guó)人均耕地只有0.106公頃（1.59畝）（1996年），僅為世界平均水平的43%。實(shí)際上是我國(guó)以約占世界9%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口，更為嚴(yán)重的是人口每年以1%的速度增長(zhǎng)，耕地則每年以2%的速度在減少。[5]隨著我國(guó)人口不斷增長(zhǎng)，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)發(fā)展與土地資源的矛盾將逐漸顯現(xiàn)。預(yù)計(jì)到2030年，全國(guó)有16億人口，耕地可能不足1.26億公頃（19億畝），人均不足0.08公頃（1.2畝）。[6]因此，實(shí)現(xiàn)土地資源的供求持續(xù)均衡，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求，土地整理作為一種土地利用活動(dòng)，在我國(guó)現(xiàn)階段土地利用中將扮演重要的角色。
　　
　　均衡概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)中最難以掌握的概念之一，最初引自于物理學(xué)，其本意是相反力量的均衡，均衡指因?yàn)槊恳环蕉纪瑫r(shí)達(dá)到最大目標(biāo)而趨于持久存在的相互作用形式。均衡有廣義和狹義之分，狹義均衡即法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉斯的一般均衡，把個(gè)別經(jīng)濟(jì)行為主體的最大化與市場(chǎng)普遍的供求均衡結(jié)合起來(lái)。瓦爾拉斯認(rèn)為，任何一種商品的價(jià)格都不能單獨(dú)由其市場(chǎng)的供求關(guān)系所決定，它必然受到其他市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，只有將所有市場(chǎng)聯(lián)系在一起來(lái)共同考慮它們的價(jià)格決定因素，才能建立較完整的價(jià)格理論。均衡按時(shí)間因素變化可分為暫時(shí)均衡、短期均衡和長(zhǎng)期均衡，土地作為人類財(cái)富的基本來(lái)源之一，具有特殊性，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須達(dá)到土地資源的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡，即追求社會(huì)的整體均衡。[7]而單個(gè)決策者的個(gè)人理性，決定了要實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡首先使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，不在同一社會(huì)追求目標(biāo)下的社會(huì)成員無(wú)法達(dá)到均衡的，因此為了達(dá)到土地資源的供求均衡，必須以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為社會(huì)統(tǒng)一目標(biāo)。
　　
　　一、理性假設(shè)：土地資源整理中的利益搏弈
　　
　　理論的發(fā)展需要一定的理論假設(shè)為基礎(chǔ)，1987年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)仍是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中不可動(dòng)搖的“公設(shè)”。土地整理是為了提高土地的利用效率而從事的一系列活動(dòng)，一方面對(duì)土地資源進(jìn)行綜合整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善生產(chǎn)、生活條件，一方面對(duì)土地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。既對(duì)原有土地效益的擴(kuò)大，又形成土地利益增量。在對(duì)土地存量利益的分配和增量利益的瓜分過(guò)程中，各利益主體的經(jīng)濟(jì)人理性決定了以謀求個(gè)人利益最大化為目的，從而形成了一種利益搏弈。下面筆者注重對(duì)各土地利益主體權(quán)利及其關(guān)系厘清，利用搏弈論進(jìn)行分析，以達(dá)到土地資源整理中的合作均衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
　　
　�。ㄒ唬┩恋卣�理中的搏弈參與人及假設(shè)前提：政府、土地所有者、企業(yè)或其他組織、土地使用者。[8]四方都有各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：政府要收回土地整理資金，享受土地整理所獲的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占據(jù)主動(dòng)；企業(yè)或其他組織欲在土地整理后獲得收益或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為非農(nóng)用途，從而取得更大的收益；[9]土地使用者在保持原有收益的基礎(chǔ)上，也欲取得更多的利益份額。在土地資源整理中，各參與人追求自身利益最大化。
　　
　�。ǘ�）策略組合。就目前來(lái)說(shuō)，進(jìn)行土地整理的設(shè)計(jì)范圍較大，土地使用者個(gè)人無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)所需資金和技術(shù)，需要由政府或是企業(yè)或其他組織來(lái)提供。在以后的發(fā)展中，農(nóng)村土地集體所有者也有可能成為土地整理的資金技術(shù)提供者。因此，策略組合可主要考慮有以下四種形式。組合一：政府投入資金進(jìn)行整理，政府、土地所有者與土地使用者共享收益；組合二：政府投入資金整理，企業(yè)或其他組織購(gòu)買，進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)；組合三：土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，整理收益歸二者共同享有；組合四：企業(yè)或其他組織進(jìn)行整理，然后進(jìn)行相應(yīng)的開(kāi)發(fā)。
　　
　　（三）每種可能策略組合下參與人的收益。每種可能的策略組合，在不同的收益結(jié)構(gòu)下，搏弈參與人的行為狀態(tài)也不盡相同。組合一，政府主要獲得間接收益，包括社會(huì)效益、生態(tài)效益、景觀效益等，直接收益主要由土地所有者與土地使用者共同享用，而農(nóng)村土地集體所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。組合二，主要適用在城鄉(xiāng)結(jié)合部，具有一定的開(kāi)發(fā)價(jià)值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并獲得收益，這種策略地方政府通常出于地方暫時(shí)利益的考慮會(huì)選擇。組合三，土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，目前融資較為困難，而且缺少相應(yīng)的技術(shù)等支持，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，但按照民法中相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，具有合理性。組合四，企業(yè)或其他組織直接投資進(jìn)行整理，地方政府可能獲得一定收益，但絕大部分利益由企業(yè)或其他組織直接享用。
　　
　　二、土地發(fā)展權(quán)配置：實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)中利益均衡的關(guān)鍵
　　
　　土地整理是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃而進(jìn)行的一系列綜合整治活動(dòng)，土地整理的每一項(xiàng)活動(dòng)都伴隨著投入與產(chǎn)出的變化，土地及地上附著物價(jià)值的變化，土地權(quán)利主體利益分配的變化。土地整理的利益是土地整理最終創(chuàng)造和形成的收益，包括直接收益和間接收益。參與利益分配與調(diào)整的主體涉及眾多，如原土地所有者、使用者、投資開(kāi)發(fā)者、國(guó)家及行政管理者、整理成果受讓者、土地整理外部效果的成本分擔(dān)者及利益分享，等等。在眾多利益主體中，若要保證利益分配高效而又公平，就必須有一種產(chǎn)權(quán)安排，確定各主體的行為邊界，明確各利益的歸屬。正如科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》中所述：“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會(huì)比任何其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值。但除非這是法律制度確認(rèn)的權(quán)利的安排，否則通過(guò)轉(zhuǎn)移和合并權(quán)利達(dá)到同樣后果的市場(chǎng)費(fèi)用如此之高，以至于最佳的權(quán)利安排以及由此帶來(lái)的更高的產(chǎn)值也許永遠(yuǎn)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)�！盵10]我們認(rèn)為提高土地利用效率，減少土地整理的成本，實(shí)現(xiàn)土地整理中的利益均衡，必須有一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利配置，這種產(chǎn)權(quán)就是土地發(fā)展權(quán)。[11]
　　
　　美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家R·A·波斯納從產(chǎn)權(quán)的功能與形態(tài)出發(fā)，提出了判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是否有效率的三條標(biāo)準(zhǔn)，也被稱為產(chǎn)權(quán)三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可轉(zhuǎn)讓性（transferability）。[12]物權(quán)是權(quán)利主體支配物的絕對(duì)權(quán)，目前我國(guó)的《物權(quán)法》（修改稿）把土地權(quán)利亦作為用益物權(quán)來(lái)規(guī)定的。土地作為一種稀缺資源，具有廣泛的用途和很旺盛的需求，通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物權(quán)形態(tài)和行為規(guī)則也很豐富。從某種意義上說(shuō)，土地權(quán)利構(gòu)成了物權(quán)制度的主干。[13]土地發(fā)展權(quán)作為一種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該制度的建立始于1947年英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，美國(guó)在分區(qū)（zoning）制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)（TransferofDevelopmentRight，簡(jiǎn)稱：TDR），我國(guó)尚無(wú)土地發(fā)展權(quán)相應(yīng)的制度規(guī)定，原國(guó)家土地管理局1992年編制的《各國(guó)土地制度研究》中對(duì)土地發(fā)展權(quán)的概念，即土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或?qū)ν恋卦�有的使用的集約度升高。[14]隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，對(duì)土地的合理有效利用日益重要，在土地資源整理中引入土地發(fā)展權(quán)分析，實(shí)現(xiàn)利益均衡，關(guān)鍵是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的合理配置。
　　
　　目前，我國(guó)對(duì)于土地發(fā)展權(quán)配置主要有兩種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于土地所有者，[15]也有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)歸屬國(guó)家所有。[16]權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何配置，權(quán)利主體利益如何分配，其中利益分配主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配，才能發(fā)揮更大的效率呢？我們有必要對(duì)土地發(fā)展權(quán)的配置運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和方法加以分析。
　　
　　首先，土地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體歸屬國(guó)家（政府）。這種形式下，政府既獲得了收益，又有利于國(guó)家對(duì)土地的用途進(jìn)行必要的管制，土地使用者想要獲得土地發(fā)展權(quán)，只有向政府購(gòu)買，土地收益的增值部分由政府享有。對(duì)于農(nóng)村集體土地，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對(duì)土地有天然的依賴性，土地使用者購(gòu)買了土地發(fā)展權(quán)之后，就獲得了該塊土地的使用權(quán)和發(fā)展權(quán)。對(duì)于可能被征用了土地的農(nóng)民而言，一方面失去了土地使用權(quán)，另一方面自己原有土地上產(chǎn)生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相對(duì)較少的所謂補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)村自然對(duì)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施不會(huì)有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對(duì)土地的各種發(fā)展行為。這樣就出現(xiàn)了利益分配的問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有，土地使用人要想得到土地發(fā)展權(quán)，向原土地所有者購(gòu)買。這樣，土地收益的漲價(jià)部分歸農(nóng)民所得，農(nóng)民有利可得，自然會(huì)配合土地資源整理等有關(guān)活動(dòng)。但這相對(duì)政府而言，一方面沒(méi)有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人們受利益驅(qū)使難免出現(xiàn)土地使用混亂現(xiàn)象，個(gè)體目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo)難以一致，無(wú)疑會(huì)增加政府的管理成本，從政府角度來(lái)說(shuō)，沒(méi)有達(dá)到效率最優(yōu)。
　　
　　產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，不僅獨(dú)自對(duì)經(jīng)濟(jì)效率有重要影響，而且又構(gòu)成了市場(chǎng)制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，由于土地的雙重屬性，要求土地發(fā)展權(quán)的配置不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會(huì)效益，達(dá)到社會(huì)整體目標(biāo)和個(gè)體目標(biāo)的統(tǒng)一。因此我們認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)以土地所有者歸屬為宜，但考慮到我國(guó)目前個(gè)體農(nóng)戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，政府作為管理者應(yīng)運(yùn)用相應(yīng)的手段進(jìn)行引導(dǎo)，如對(duì)土地整理后轉(zhuǎn)作非農(nóng)的，應(yīng)征收稅收等方式，從而避免因暫時(shí)的利益而使耕地流失。
　　
　　三、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用優(yōu)化：土地資源可持續(xù)利用的策略選擇
　　
　　土地具有自然和社會(huì)雙重屬性，既有社會(huì)效用又有經(jīng)濟(jì)效用，追求土地資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用最大化無(wú)疑是土地整理的目標(biāo)和原則。效用是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，人作為理性的存在，理性地選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，尋求理性的效用最大化，經(jīng)濟(jì)學(xué)亦被稱為效用和自利的力學(xué)。[17]經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊昂內(nèi)爾·羅賓斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)人的行為就是選擇適當(dāng)?shù)氖侄�，以保證所期望的目的得以實(shí)現(xiàn)。土地資源整理是我國(guó)提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地資源可持續(xù)利用的重要內(nèi)容，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行，否則會(huì)影響其效用的發(fā)揮，我們認(rèn)為應(yīng)在合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，“明確一個(gè)目標(biāo)，做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”，然后以此進(jìn)行相應(yīng)的土地資源整理實(shí)施策略選擇。
　　
　　首先，瓦爾拉斯的一般均衡理論告訴我們，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡必須使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，因此實(shí)現(xiàn)土地資源的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡，必須使每個(gè)利益決策主體具有實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的共同目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)人不可能自動(dòng)的讓渡自己的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)這一共同目標(biāo)，必然會(huì)面臨利益沖突，正如馬克思所說(shuō)“利益就其本性來(lái)說(shuō)是盲目的、無(wú)止境的、片面的”。因而，我們要建立必要的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)保證這一共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。利益協(xié)調(diào)機(jī)制具有兩個(gè)重要的特征：一是合目的性，二是可變動(dòng)性，正是這兩個(gè)特征決定了利益協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)性。[18]土地資源整理涉及土地利益主體的利益變動(dòng)，包括政府、土地所有者、土地使用者、投資者等，也包括當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，還包括人與社會(huì)、自然的利益等，都需要利益協(xié)調(diào)機(jī)制加以調(diào)節(jié)。其次必須做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)均衡。其一是農(nóng)民在土地資源整理利益搏弈中弱勢(shì)地位防范，實(shí)現(xiàn)地位均衡。其二是農(nóng)民的發(fā)展權(quán)被侵犯的防范，實(shí)現(xiàn)權(quán)利均衡。我國(guó)廣大農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但農(nóng)村實(shí)行家庭承包制后，廣大農(nóng)民基本上成了一個(gè)個(gè)分散獨(dú)立的單位，談判地位最低是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這不僅是由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較，還由于單個(gè)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，難以承受產(chǎn)權(quán)談判，由于借助法律保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的高昂成本。因而，進(jìn)行農(nóng)民組織體的創(chuàng)新，建立以農(nóng)地為基礎(chǔ)的股份合作制，[19]逐漸形成農(nóng)民合作組織是至關(guān)重要的。建立以發(fā)展權(quán)為中心的農(nóng)民土地合作組織，貫徹民有、民管、民享原則，[20]對(duì)內(nèi)公平對(duì)外追求效率，以改善農(nóng)民天然弱勢(shì)地位是非常重要和必要的，也是可行的。農(nóng)民對(duì)土地具有天然的依賴性，這從某種程度上限制了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)地資源整理是為了提高土地利用效率，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)踐，(m.panasonaic.com)因此在選擇土地整理策略時(shí)，考慮農(nóng)民的權(quán)利是關(guān)鍵。最后是實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展。人類社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)土地的需求也在不斷增加，必須做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，這與土地資源的可持續(xù)利用目標(biāo)相統(tǒng)一。
　　
　　在土地利用規(guī)劃下，對(duì)土地資源進(jìn)行整理是項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響極其深遠(yuǎn)，必須選擇合適的實(shí)施策略。目前，我國(guó)通常按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則實(shí)施，按照傳統(tǒng)的土地整理策略組合，政府投資，三方受益，而政府出于自己利益的趨勢(shì)，必然會(huì)不同程度的侵犯其他利益主體的利益，這某種程度上無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益的持續(xù)均衡。我們認(rèn)為應(yīng)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，合理配置土地發(fā)展權(quán)，國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控，整合多方資源，開(kāi)拓投資渠道，規(guī)范投資收益。因此，以土地發(fā)展權(quán)為基準(zhǔn)，以土地股份合作制的形式，采取企業(yè)化與市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行土地整理，農(nóng)村集體借助股份合作的形式可以進(jìn)行融資，也可以借助市場(chǎng)上的專業(yè)土地整理公司進(jìn)行。同時(shí)，在土地利用中各開(kāi)發(fā)項(xiàng)目還以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，改變目前土地價(jià)格人為扭曲的現(xiàn)象，逐步形成健全的土地市場(chǎng)體系，以保證社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
　　
　　結(jié)束語(yǔ)：目前，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)地的使用者是農(nóng)戶，農(nóng)地整理后涉及最直接的也是農(nóng)戶的利益�，F(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，是制度和技術(shù)創(chuàng)新的過(guò)程，既要滿足工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化對(duì)資源的需要，又要保護(hù)自然資源和農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)戶的天然弱勢(shì)地位，決定了其是最容易受到侵害的利益群體。土地資源整理必須要考慮農(nóng)民利益，從土地權(quán)利本源上創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地資源整理中利益均衡的關(guān)鍵。否則，農(nóng)戶采取不合作的態(tài)度，將會(huì)直接影響土地整理工作的進(jìn)行，增加土地整理的成本，還可能引起社會(huì)事件的發(fā)生。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府單獨(dú)投資缺口過(guò)大，投資應(yīng)逐漸多元化，創(chuàng)新制度，給土地整理以良好的外部環(huán)境，使土地資源整理的效益逐漸優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)有效利用和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。

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