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對勞動部兩規(guī)范性文件的一些看法
在勞動合同的雙方當(dāng)事人按照《勞動法》二十四條的規(guī)定協(xié)商解除勞動合同后，往往因用人單位不向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金而引起仲裁和訴訟。
當(dāng)勞動者以《勞動法》第二十八條關(guān)于“用人單位依據(jù)本法第二十四條、第二十六條、第二十七條的規(guī)定解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”的規(guī)定為依據(jù)，要求用人單位支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金時，用人單位則以勞動部[1996]354號文件《關(guān)于實(shí)行勞動合同制度若干問題的通知》第20條（以下稱勞動部[1996]354號《通知》第20條），關(guān)于“勞動者按照《勞動法》第二十四條的規(guī)定，主動提出解除勞動合同的，用人單位可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。”的規(guī)定為依據(jù)抗辯，說勞動部的文件是國家的具體規(guī)定，按國家規(guī)定既然是“可以”不支付，就不是必須支付，不支付也不違法。
當(dāng)勞動者以勞動部[1994]481號文件《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》第五條關(guān)于“經(jīng)過勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，由用人單位解除勞動合同的，用人單位應(yīng)根據(jù)勞動者在本單位工作年限，每滿一年發(fā)給相當(dāng)于一個月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，最多不超過十二個月。工作不滿一年的按一年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金�！钡木唧w規(guī)定為依據(jù)，要求用人單位支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金時，用人單位則以勞動部〔1995〕309號文件《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國勞動法＞若干問題的意見》第100條（下稱勞動部[1995]309號《意見》第100條）關(guān)于“地方或行業(yè)勞動部門發(fā)現(xiàn)勞動部的規(guī)章之間、其他規(guī)范性文件之間或規(guī)章與其他規(guī)范性文件之間相矛盾，一般適用‘新文件優(yōu)于舊文件’的原則”的規(guī)定為依據(jù)抗辯，說勞動部《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》發(fā)布在先，而勞動部[1996]354號《通知》發(fā)布在后，按照勞動部[1995]309號《意見》第100條關(guān)于“規(guī)章與其他規(guī)范性文件之間相矛盾，一般適用‘新文件優(yōu)于舊文件’的原則”的規(guī)定，勞動部[1996]354號《通知》優(yōu)于勞動部《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》。所以按照勞動部[1996]354號《通知》第20條的規(guī)定，還是不向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。訴辯雙方出現(xiàn)了公說公有理，婆說婆有理的局面。
筆者認(rèn)為，作為不屬于規(guī)章的其他規(guī)范性文件，勞動部[1996]354號《通知》中第20條的規(guī)定，直接對抗了《勞動法》第二十八條的規(guī)定，違背了《勞動法》保護(hù)勞動者的合法權(quán)益的根本宗旨；而勞動部[1995]309號《意見》第100條，不符合立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則，在實(shí)踐中造成了不應(yīng)有的混亂�，F(xiàn)將一些粗淺的看法歸納如下：
一、勞動部[1996]354號《通知》第20條，違背了《勞動法》的立法原意
解除勞動合同是指勞動合同訂立后，尚未全部履行以前，由于某種原因?qū)е庐?dāng)事人單方按法定解除或雙方協(xié)商解除勞動關(guān)系的法律行為。依主體的不同，分為用人單位解除勞動合同和勞動者解除勞動合同兩種類型。
用人單位解除勞動合同有四種情況：
第一種，按《勞動法》第二十四條規(guī)定的協(xié)商解除：“經(jīng)勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，勞動合同可以解除�！�
第二種，按《勞動法》第二十五條規(guī)定，因勞動者過失，用人單位可以解除勞動合同的情形：1、在試用期間被證明不符合錄用條件的；2、嚴(yán)重違反勞動紀(jì)律或者用人單位規(guī)章制度的；3、嚴(yán)重失職，營私舞弊，對用人單位利益造成重大損害的；4、被依法追究刑事責(zé)任的。
第三種，按《勞動法》第二十六條規(guī)定，非因勞動者過失有下列情形之一，用人單位可以解除勞動合同，但是應(yīng)當(dāng)提前三十日以書面形式通知勞動者本人：1、勞動者患病或者非因工負(fù)傷，醫(yī)療期滿后，不能從事原工作也不能從事由用人單位另行安排的工作的；2、勞動者不能勝任工作，經(jīng)過培訓(xùn)或者調(diào)整工作崗位，仍不能勝任工作的；3、勞動合同訂立時所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商不能就變更勞動合同達(dá)成協(xié)議的。
第四種，按《勞動法》第二十七條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)性裁員。即用人單位在因?yàn)l臨破產(chǎn)進(jìn)行法定整頓期間或者因生產(chǎn)經(jīng)營狀況發(fā)生嚴(yán)重困難，確需裁減人員的，應(yīng)當(dāng)提前30天向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工意見，經(jīng)向勞動行政部門報告后，可以裁減人員，解除勞動合同。
《勞動法》在第二十八條中規(guī)定：“用人單位依據(jù)本法第二十四條、第二十六條、第二十七條的規(guī)定解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。即用人單位在第一、第三、第四種情況下解除勞動合同的，由用人單位向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。這既體現(xiàn)了對用人單位解除勞動合同行為的限制，更體現(xiàn)了對勞動者基本利益的保護(hù)。特別是第二十六條中關(guān)于“勞動者不能勝任工作，經(jīng)過培訓(xùn)或者調(diào)整工作崗位，仍不能勝任工作的”，在解除勞動合同時，仍要由用人單位向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的規(guī)定，更加突出地體現(xiàn)了《勞動法》對勞動者的基本利益予以充分保護(hù)的立法意愿。
在法定的情況下由用人單位向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，是《勞動法》第二十八條的“應(yīng)當(dāng)”性規(guī)定，是從保護(hù)勞動者的基本利益出發(fā)，以保護(hù)勞動者的合法權(quán)益為宗旨的強(qiáng)制性規(guī)定，沒有打折扣的余地，不存在可以不可以的問題。很顯然，勞動部[1996]354號《通知》第20條的“可以”性規(guī)定，直接對抗了《勞動法》第二十八條的“應(yīng)當(dāng)”性規(guī)定，明顯地違背了《勞動法》的立法原意，與《勞動法》保護(hù)勞動者的合法權(quán)益的宗旨背道而馳。
二、兩條規(guī)定與勞動部頒行的規(guī)章相互矛盾
勞動部《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》第五條的規(guī)定為，“經(jīng)過勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，由用人單位解除勞動合同的，用人單位應(yīng)根據(jù)勞動者在本單位工作年限，每滿一年發(fā)給相當(dāng)于一個月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，最多不超過十二個月。工作不滿一年的按一年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”。第十條的規(guī)定為，“用人單位解除勞動合同后，未按規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模~發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金外，還須按該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金數(shù)額的百分之五十支付額外經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”�？梢姷谖鍡l是秉承《勞動法》的精神和宗旨，按照《勞動法》的原則性規(guī)定，做出的更具體更具操作性的細(xì)則性規(guī)定，是強(qiáng)制性規(guī)定。第十條則是為了保證第五條的實(shí)施而做出的懲戒性規(guī)定。
在勞動部《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國勞動法＞若干問題的意見》第36條中也規(guī)定：“用人單位依據(jù)勞動法第二十
四條、第二十六條、第二十七條的規(guī)定解除勞動合同，應(yīng)當(dāng)按照《勞動法》和勞動部《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》（勞部發(fā)[1994]481號）支付勞動者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”。
顯而易見，勞動部[1996]354號《通知》第20條的“可以”性規(guī)定，與上述《辦法》和《意見》是相互矛盾的。
勞動部[1995]309號《意見》第98條規(guī)定：“法律適用、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件遵循下列原則：（1）法律的效力高于行政法規(guī)與地方性法規(guī)；行政法規(guī)與地方性法規(guī)效力高于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章效力高于其他規(guī)范性文件。（2）在適用同一效力層次的文件時，新法律優(yōu)于舊法律；新法規(guī)優(yōu)于舊法規(guī)；新規(guī)章優(yōu)于舊規(guī)章；新規(guī)范性文件優(yōu)于舊規(guī)范性文件�！�
顯然，該《意見》第100條關(guān)于“規(guī)章與其他規(guī)范性文件之間相矛盾，一般適用‘新文件優(yōu)于舊文件’的原則”的規(guī)定，與第98條的規(guī)定也是相互矛盾的。
三、兩條規(guī)定均不符合立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則
眾所周知，“可以”與“應(yīng)當(dāng)”兩詞在法律上的意義是特定的�！翱梢浴� 性法律條款帶有任意性，可酌情適用。而 “應(yīng)當(dāng)” 性法律條款是強(qiáng)制性的，必須執(zhí)行和照辦�！翱梢浴毙詶l款不能對抗而只能服從于“應(yīng)當(dāng)”性條款，這是立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則。
另外，按照從法律、法規(guī)、規(guī)章到規(guī)范性文件層級遞減的原則，在制訂下一層級的規(guī)定時應(yīng)當(dāng)服從上一層級的規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)修改和對抗上一層級的規(guī)定。特別是在制訂下一層級文件中的“可以”性條款時，更不能修改和對抗上一層級文件中的“應(yīng)當(dāng)”性條款。這也是立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則。
在強(qiáng)制性法律中規(guī)定的權(quán)利是可以處分的，而義務(wù)是不可以處分的，這更是基本的法律規(guī)則。
國家法律《勞動法》和部門規(guī)章《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》，都以“應(yīng)當(dāng)”性條款做出了在特定情形下由用人單位向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的強(qiáng)制性規(guī)定。這既是勞動者的法定權(quán)利，也是用人單位的法定義務(wù)。但勞動部[1996]354號《通知》第20條卻使用規(guī)范性文件，以“可以”性的條款，在沒有設(shè)立類似“勞動者明確表示自愿放棄對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付請求”等前置條件的情況下，規(guī)定“勞動者按照《勞動法》第二十四條的規(guī)定，主動提出解除勞動合同的，用人單位可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”，以國家勞動行政主管部門的身份賦予了用人單位免除自身法定義務(wù)的權(quán)力，剝奪了勞動者主張和處分自身法定權(quán)利的權(quán)力。這完全違背了立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則。
按照法律適用的規(guī)則，當(dāng)下一層級的規(guī)定與上一層級的規(guī)定相抵觸、相沖突時，下一層級的規(guī)定是無效條款。應(yīng)當(dāng)適用上一層級的規(guī)定，而不能適用下一層級的規(guī)定。雖然在勞動爭議領(lǐng)域其法律適用的規(guī)則有其獨(dú)特性，但在一般情況下，規(guī)章與其他規(guī)范性文件之間相矛盾時，也不應(yīng)當(dāng)適用“新文件優(yōu)于舊文件”的原則。因?yàn)橹挥蟹�、法�?guī)、規(guī)章才是裁判依據(jù)，而其他規(guī)范性文件只是用于參照而已。即使在特殊情況下，如某規(guī)章的某些條款急需修改但新的規(guī)章尚未出臺時，也只能用規(guī)范性文件通知暫停使用，而不能借用“新文件優(yōu)于舊文件”的規(guī)則，用規(guī)范性文件來直接修改規(guī)章。否則，便是亂了章法。所以，勞動部[1995]309號《意見》第100條規(guī)定，更是違背了立法的基本邏輯和法律適用的基本規(guī)則。
四、勞動部[1996]354號《通知》第20條，違背了正常的基本的事理邏輯
《勞動法》第二十四條規(guī)定：“經(jīng)勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，勞動合同可以解除”。此為協(xié)商解除勞動合同，即雙方當(dāng)事人在完全自愿的情況下，通過協(xié)商，一致同意提前終止勞動合同關(guān)系的法律行為。協(xié)商解除勞動合同的最大特點(diǎn)是雙方完全自愿，一致同意。對于協(xié)商一致的過程和結(jié)果，勞動者和用人單位雙方當(dāng)然都是自愿的，否則不可能協(xié)商一致。所以，區(qū)分由誰在先提出解除勞動關(guān)系已經(jīng)沒有實(shí)在意義。
再者，不論勞動者和用人單位由誰在先提出解除勞動關(guān)系，用人單位都是勞動合同的解除人。雖然在協(xié)商解除的情況下雙方各有單方提出權(quán)、平等協(xié)商權(quán)、否定權(quán)、同意權(quán)，在這里雙方的地位、權(quán)力、作用應(yīng)該是對等的，但由于雙方主體性質(zhì)的不同，同意的權(quán)力體現(xiàn)在處于被管理者的弱者地位的勞動者方面是一般的解除同意權(quán)，體現(xiàn)在處于管理者的強(qiáng)者地位的用人單位方面則是解除決定權(quán)。在《勞動法》第二十八條中關(guān)于“用人單位依據(jù)本法第二十四條、第二十六條、第二十七條的規(guī)定解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，以及勞動部《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》第五條中關(guān)于“經(jīng)過勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，由用人單位解除勞動合同的”的表述中便體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。
而勞動部[1996] 354號《通知》中第20條的規(guī)定，卻違背了正常的基本的事理邏輯，把《勞動法》第二十四條列明的協(xié)商一致解除勞動合同這種一體性行為，按照勞動合同主體由誰在先提出解除要求的不同而一分為二，然后再制造出不同的政策來區(qū)別對待，實(shí)在有些令人費(fèi)解。
五、上行下效，省級勞動部門走得更遠(yuǎn)
在勞動部[1995]309號《意見》第100條的指引下，勞動部出臺了[1996]354號《通知》第20條的規(guī)定，依上行下效的慣例，省級勞動部門也先后出臺了類似的規(guī)定。
例如黑龍江省勞動和社會保障廳在《關(guān)于妥善處理勞動關(guān)系若干問題的意見》的第一條第四款第六項(xiàng)中規(guī)定：“由于個人原因，職工提出解除勞動合同的，企業(yè)可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”。這種涵蓋更多更加含混的詞句，從表面看來似乎在于保護(hù)職工由于企業(yè)原因提出協(xié)商解除勞動合同時，企業(yè)不可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。而實(shí)際上卻賦予了用人單位更多的不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的理由和權(quán)利。因?yàn)槿魏问挛锒际怯啥喾矫嬉蛩貥?gòu)成的，用人單位在職工提出解除勞動合同時，多少找出一點(diǎn)個人原因，企業(yè)便有了不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的理由了。這比勞動部[1996]354號《通知》第20條規(guī)定的違法性有過之而無不及。黑龍江省勞動和社會保障廳在《關(guān)于妥善處理勞動關(guān)系若干問題的意見》附件的《解除勞動合同協(xié)議書》樣本中，竟赫然列出：（1）由職工一方提出解除勞動合同的，不給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。（2）由企業(yè)方提出解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金為＿＿元。以格式合同的方式，用“不給予”和“應(yīng)當(dāng)給予”這種相對應(yīng)的斷然性詞
語，把“可以”直接演變成了具有確定性和強(qiáng)制性的“不”和“應(yīng)當(dāng)”，嚴(yán)重誤導(dǎo)了勞動合同的當(dāng)事人，在違背《勞動法》第二十八條的道路上比勞動部[1996]354號《通知》第20條的規(guī)定走得更遠(yuǎn)。
六、建議對兩條規(guī)定予以廢除或修改
如果勞動者按照《勞動法》第二十四條的規(guī)定，出于自身利益的需要，主動提出解除勞動合同時，為了減少麻煩，放棄了對部分利益的追求，在同意不支付、或明確表示自愿放棄支付請求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的情況下，用人單位不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，雙方則可以相安無事。但在實(shí)踐中，用人單位往往根據(jù)勞動部[1995]309號《意見》第100條和[1996]354號《通知》第20條以及省級勞動部門的類似規(guī)定，在勞動者既沒有表示同意不支付，也沒有明確表示自愿放棄支付請求的情況下，不向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，造成勞動者的不滿，而引發(fā)勞動爭議。
筆者認(rèn)為，勞動部[1996]354號《通知》第20條的規(guī)定，隱約地暗含著或折射出了一些強(qiáng)化用人單位權(quán)利和弱視勞動者利益的立法意識。勞動部[1995]309號《意見》第100條，從表面看來是為適應(yīng)不斷發(fā)展和變化的社會形勢以便今后出臺新的政策而設(shè)立，但由于其過于注重考慮為自身制造文件和解釋文件作鋪墊和創(chuàng)造方便，卻導(dǎo)致出現(xiàn)了常識性的錯誤。
筆者建議勞動部對[1995]309號《意見》第100條和[1996] 354號《通知》第20條，予以廢除或做出符合法律的修改，以保障《勞動法》更順利地貫徹實(shí)施，減少在實(shí)踐中引起的若干麻煩，更全面地維護(hù)勞動合同雙方當(dāng)事人特別是勞動者的合法權(quán)益。
徐啟柱 王學(xué)海
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