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取消農(nóng)業(yè)三稅需要解決五大問題
取消農(nóng)業(yè)三稅需要解決五大問題
從財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論分析，取消農(nóng)業(yè)三稅，意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來自農(nóng)業(yè)的收入，財(cái)政需要通過收入和資源的再分配，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，用工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益反哺農(nóng)業(yè)，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要。然而這一舉措的實(shí)施，將會對現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系、農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式和管理產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。取消農(nóng)業(yè)三稅起碼有以下幾個相互聯(lián)系的問題需要解決。
中央以及省級財(cái)政等上級財(cái)政的改革成本和承受能力
根據(jù)國家稅務(wù)總局農(nóng)稅局的統(tǒng)計(jì)，2002年全年農(nóng)業(yè)三稅：農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實(shí)際征收入庫492．7億元，其中農(nóng)業(yè)稅384．43億元，牧業(yè)稅1．57億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅107．7億元。按照大數(shù)估計(jì)，2003年農(nóng)業(yè)三稅的總量不過600億元左右。從這個角度和數(shù)量來分析和作出判斷，農(nóng)業(yè)三稅的取消對于中央和省級財(cái)政的壓力并不很大。但是從實(shí)際的需求角度，并對目前農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際運(yùn)行的資金來源狀況進(jìn)行全面分析，得到的判斷和結(jié)論可能大相徑庭。財(cái)政部全國農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室統(tǒng)計(jì)，1997-2001年各年稅費(fèi)規(guī)模分別為1225億元、1407億元、1304億元、1315億元、1199億元，其中農(nóng)業(yè)稅收占整個稅費(fèi)總規(guī)模的比重約為25％左右；“三提五統(tǒng)”約占50％左右；其余為各種社會負(fù)擔(dān)，包括教育集資，勞動積累工和義務(wù)工中的以資代勞款等。從農(nóng)村實(shí)際的維持公共服務(wù)運(yùn)行的資金需要和全部供給來看，大頭不是來自農(nóng)業(yè)三稅，而是來自各種攤派和收費(fèi)等稅外收入。
因此，在五年取消農(nóng)業(yè)三稅后，為了維持農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)的正常需要，中央、省和市級財(cái)政所需要承擔(dān)的改革成本和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不是僅限于所取消的600億元左右的農(nóng)業(yè)稅，而起碼是1600億～1800億元左右的農(nóng)村公共服務(wù)的資金需求，亦即農(nóng)業(yè)稅收的3倍左右，這還不考慮基層財(cái)政的債務(wù)問題和農(nóng)村公共服務(wù)的完善所需要的資金增長。那么必須對中央、省級、市級的財(cái)政承受能力進(jìn)行全面分析，測算五年的滾動預(yù)算，做好全面的改革預(yù)案。否則，可能難以避免財(cái)政赤字規(guī)模的急速擴(kuò)張。
為此提出以下建議：一是對于農(nóng)村公共服務(wù)所需要的資金，打破原有的基數(shù)法，通過典型調(diào)查確定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，包括政府機(jī)構(gòu)的人員定編、經(jīng)費(fèi)定額，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理定額等，然后確定總的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；二是對確定中央、省級和市級政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及各自承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；三是采取區(qū)別對待經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅取消后，可以由省級財(cái)政承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的主要責(zé)任；四是有關(guān)部委要全面做好改革成本的預(yù)算，以便由財(cái)政部做好中長期的滾動預(yù)算，防范政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固與重構(gòu)
取消農(nóng)業(yè)三稅以及改革的成本有多大，與政府級次的設(shè)置有密切關(guān)系。地方政府級次越多，改革的成本就會越高；反之，減少政府的級次和基層政府的數(shù)量，就能夠降低改革成本。但是不可忽視的是在取消農(nóng)業(yè)三稅的過程中，必須保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固，這關(guān)系到整個農(nóng)村乃至全社會政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
多年來，對于政府級次設(shè)置和農(nóng)村政府組織設(shè)置存在不同的爭論意見。比較一致的看法是目前中國五級政府的級次過多，消耗了大量的財(cái)政資金，加重了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，應(yīng)該壓縮政府的級次。筆者認(rèn)為，在地方政府層面上，要強(qiáng)化兩頭：一頭是省級，一頭是基層政權(quán)�；鶎诱䴔�(quán)的重構(gòu)，可以采取縣鄉(xiāng)兩級政府合并為一級政府，即擴(kuò)大縣級政府?dāng)?shù)量，縮小縣級政府所轄范圍，同時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。
主要理由是，中國具有特殊的國情，根據(jù)特殊國情必須保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。特殊國情包括：一是土地的公有制，即農(nóng)村土地以集體所有制為主的土地制度。這種制度實(shí)質(zhì)是基層政府以及村級組織作為農(nóng)村居民的代表，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集體所有。盡管這種實(shí)現(xiàn)形式在現(xiàn)實(shí)中存在著大量的問題，但是在沒有找到新的土地所有制替代方式的時候，這種實(shí)現(xiàn)形式依然要發(fā)揮其維持農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的作用；農(nóng)村基層政權(quán)是憲法確定的農(nóng)村土地制度的執(zhí)行和維護(hù)者，村級準(zhǔn)政府組織是維持土地集體所有制的現(xiàn)實(shí)載體，它們共同貫徹中央政府的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、協(xié)調(diào)土地關(guān)系、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要農(nóng)業(yè)政策。二是眾多的農(nóng)村人口。中國農(nóng)村人口密度比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家要高得多。農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)和管理的對象密集度決定了基層政府的個數(shù)要多，所轄區(qū)域不可能過大。三是中國正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌期，尤其是在全面建設(shè)小康社會的歷史過程中，農(nóng)村的變革將是巨大的。在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，將有大量的問題需要政府來解決，中國以政府為主導(dǎo)的漸進(jìn)式改革路徑還將發(fā)揮積極的作用。鑒于以上的特殊國情，中國農(nóng)村基層政府所擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)要明顯多于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和土地私有制國家。
因此在取消農(nóng)業(yè)三稅后，通過各級政府財(cái)政
的轉(zhuǎn)移支付，滿足農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村公共服務(wù)的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務(wù)和管理，并不斷地對其進(jìn)行改革，是至關(guān)重要的。
農(nóng)村公共財(cái)政資金的管理與監(jiān)督
取消農(nóng)業(yè)三稅和各種收費(fèi)、攤派后，在一段時期內(nèi)，農(nóng)村公共品供給的財(cái)政資金中很大部分將來自中央及地方各級政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。那就必須對受益的農(nóng)村政府和提供各項(xiàng)公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定更為嚴(yán)格和科學(xué)的管理監(jiān)督制度。否則，農(nóng)村公共服務(wù)的提供可能成為一個“大黑洞”，搞得不好會拖垮中央和省級財(cái)政，使得政府財(cái)政背上巨額赤字和債務(wù)的包袱。
根據(jù)國內(nèi)國際經(jīng)驗(yàn)，需要建立和完善以下制度和機(jī)制：
1．對政府的行政事業(yè)單位實(shí)行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)決不允許突破這個標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過自籌經(jīng)費(fèi)，隨意增加人員編制的做法。2．建立績效業(yè)績考核制度和政府問責(zé)制，對財(cái)政資金的使用要進(jìn)行切實(shí)的績效考核；對于達(dá)不到績效考核標(biāo)準(zhǔn)，或者出現(xiàn)工作差錯，工作失職者，要通過建立政府問責(zé)制，追究責(zé)任，給予應(yīng)有的處罰。3．建立公民對政府工作人員實(shí)施有效監(jiān)督的機(jī)制。上述兩點(diǎn)可以看作是上級政府對下級政府的管理監(jiān)督制度，但僅有“上”對“下”的管理監(jiān)督是不夠的。需要建立一套行之有效的“下”即公眾對“上”即政府的監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制還需要制度的創(chuàng)新和推廣。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與完善
取消農(nóng)業(yè)三稅后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金相當(dāng)大的部分無疑需要中央、省和市的各級財(cái)政增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。新增的轉(zhuǎn)移支付資金在三層上級財(cái)政之間如何分擔(dān)，顯然對已經(jīng)形成的中央和地方政府、地方各級政府間的財(cái)政分配關(guān)系是一個挑戰(zhàn)。
從邏輯上講，如果在政府間劃分財(cái)政收入時，就要求所有的地方政府按照本級政府的事權(quán)和責(zé)任，將收入與其直接對應(yīng)起來，是不可能的。因此，所謂各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其財(cái)力相適應(yīng)和相匹配，是指在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后形成的各級政府事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配。從上述意義上講，不是哪級政府的財(cái)力集中得多，事權(quán)和責(zé)任就向哪級政府集中；而是考慮事權(quán)和責(zé)任的劃分要有利于公共品的合理配置和公共服務(wù)的效率提高。
1994年分稅制改革以來，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善正朝著國際通行做法和正確方向前進(jìn)，但是由于各種原因，轉(zhuǎn)移支付制度的建立落后于整個經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化作用過小，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的地區(qū)差異拉大的局面難以扭轉(zhuǎn)，反而有所擴(kuò)大。應(yīng)該沿著1994年分稅制改革以來的正確方向，加大改革力度，盡快建立起符合中國國情的規(guī)范的政府間財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制
中國地域遼闊，客觀上存在著各地的人口、資源稟賦的差異，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也存在很大的差異。就是在比較富裕的一個村落內(nèi)，富裕戶和貧困戶的收入、財(cái)產(chǎn)差異也十分明顯。從稅收的公平原則和財(cái)政的均等化要求來看，農(nóng)村或者從事農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)部的收入再分配也是合理和必要的，是不可忽視的。農(nóng)村的高收入者也應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制度之中，而且越早動手做這方面的調(diào)查研究和制度設(shè)計(jì)越主動。
目前在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問題上，國內(nèi)還存在著明顯的意見分歧，尤其對于農(nóng)村土地是否還要征稅或者需要交納地租，都值得很好地研究。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制更是涉及增值稅、所得稅等多個稅種在農(nóng)村如何征收，是否在統(tǒng)一稅制下，對農(nóng)村設(shè)置特殊的優(yōu)惠政策。這些問題都需要在取消農(nóng)業(yè)三稅的過程中，做大量的調(diào)查研究，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的大原則下，設(shè)計(jì)適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過程中，形成管理上的真空。
的轉(zhuǎn)移支付，滿足農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村公共服務(wù)的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務(wù)和管理，并不斷地對其進(jìn)行改革，是至關(guān)重要的。
農(nóng)村公共財(cái)政資金的管理與監(jiān)督
取消農(nóng)業(yè)三稅和各種收費(fèi)、攤派后，在一段時期內(nèi)，農(nóng)村公共品供給的財(cái)政資金中很大部分將來自中央及地方各級政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。那就必須對受益的農(nóng)村政府和提供各項(xiàng)公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定更為嚴(yán)格和科學(xué)的管理監(jiān)督制度。否則，農(nóng)村公共服務(wù)的提供可能成為一個“大黑洞”，搞得不好會拖垮中央和省級財(cái)政，使得政府財(cái)政背上巨額赤字和債務(wù)的包袱。
根據(jù)國內(nèi)國際經(jīng)驗(yàn)，需要建立和完善以下制度和機(jī)制：
1．對政府的行政事業(yè)單位實(shí)行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)決不允許突破這個標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過自籌經(jīng)費(fèi)，隨意增加人員編制的做法。2．建立績效業(yè)績考核制度和政府問責(zé)制，對財(cái)政資金的使用要進(jìn)行切實(shí)的績效考核；對于達(dá)不到績效考核標(biāo)準(zhǔn)，或者出現(xiàn)工作差錯，工作失職者，要通過建立政府問責(zé)制，追究責(zé)任，給予應(yīng)有的處罰。3．建立公民對政府工作人員實(shí)施有效監(jiān)督的機(jī)制。上述兩點(diǎn)可以看作是上級政府對下級政府的管理監(jiān)督制度，但僅有“上”對“下”的管理監(jiān)督是不夠的。需要建立一套行之有效的“下”即公眾對“上”即政府的監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制還需要制度的創(chuàng)新和推廣。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與完善
取消農(nóng)業(yè)三稅后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金相當(dāng)大的部分無疑需要中央、省和市的各級財(cái)政增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。新增的轉(zhuǎn)移支付資金在三層上級財(cái)政之間如何分擔(dān)，顯然對已經(jīng)形成的中央和地方政府、地方各級政府間的財(cái)政分配關(guān)系是一個挑戰(zhàn)。
從邏輯上講，如果在政府間劃分財(cái)政收入時，就要求所有的地方政府按照本級政府的事權(quán)和責(zé)任，將收入與其直接對應(yīng)起來，是不可能的。因此，所謂各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其財(cái)力相適應(yīng)和相匹配，是指在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后形成的各級政府事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配。從上述意義上講，不是哪級政府的財(cái)力集中得多，事權(quán)和責(zé)任就向哪級政府集中；而是考慮事權(quán)和責(zé)任的劃分要有利于公共品的合理配置和公共服務(wù)的效率提高。
1994年分稅制改革以來，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善正朝著國際通行做法和正確方向前進(jìn)，但是由于各種原因，轉(zhuǎn)移支付制度的建立落后于整個經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化作用過小，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的地區(qū)差異拉大的局面難以扭轉(zhuǎn)，反而有所擴(kuò)大。應(yīng)該沿著1994年分稅制改革以來的正確方向，加大改革力度，盡快建立起符合中國國情的規(guī)范的政府間財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制
中國地域遼闊，客觀上存在著各地的人口、資源稟賦的差異，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也存在很大的差異。就是在比較富裕的一個村落內(nèi)，富裕戶和貧困戶的收入、財(cái)產(chǎn)差異也十分明顯。從稅收的公平原則和財(cái)政的均等化要求來看，農(nóng)村或者從事農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)部的收入再分配也是合理和必要的，是不可忽視的。農(nóng)村的高收入者也應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制度之中，而且越早動手做這方面的調(diào)查研究和制度設(shè)計(jì)越主動。
目前在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問題上，國內(nèi)還存在著明顯的意見分歧，尤其對于農(nóng)村土地是否還要征稅或者需要交納地租，都值得很好地研究。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制更是涉及增值稅、所得稅等多個稅種在農(nóng)村如何征收，是否在統(tǒng)一稅制下，對農(nóng)村設(shè)置特殊的優(yōu)惠政策。這些問題都需要在取消農(nóng)業(yè)三稅的過程中，做大量的調(diào)查研究，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的大原則下，設(shè)計(jì)適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過程中，形成管理上的真空。
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