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從等級制到代議制
“議會”一詞來源于拉丁文，原意是談話式辯論，最初以一種代表們集會的形式出現(xiàn) ，經(jīng)過長期的演變和發(fā)展，最終作為民主的基本形式在許多國家普遍確立。
德意志聯(lián)邦共和國是一個議會制共和政體的國家，議會作為代議機構由選舉產(chǎn)生，是 國家的最高權力中心，政府由議會產(chǎn)生，對議會負責，議會有倒閣權，這種議會制度也 稱為代議制度。從中世紀的等級代表會議到民主的代議制，德國的議會制度經(jīng)歷了漫長 的演變過程。
一、從帝國議會到法蘭克福國民議會
12世紀初，神圣羅馬帝國前期，由選帝侯及其它帝國貴族參與，投票決定帝國的公共 事務的御前會議已形成慣例。到1495年哈布斯堡王朝時期，御前會議正式更名為“德意 志帝國議會”，其成員是皇帝的采邑領受者，即選帝侯、行使世俗權力的宗教領主、大 小諸侯和自由城市的代表(早期市民階級的代表)，他們分成了三個等級：選帝侯集團(K urfür-stenkolleg)，帝國諸侯會議(Reichsfürstenrat)和城市集團(Kollegium der St@①dte)。帝國議會的主要任務是就出征、帝國戰(zhàn)爭、帝國稅收和帝國法律諸事進行 商討和做出決定。這個被稱為“議會”的等級會議實際上只是國王的咨詢機構，它的議 員不是經(jīng)選舉產(chǎn)生的，議會作出的決議無須經(jīng)過大多數(shù)代表同意，確定制訂立法程序規(guī) 則的權力也僅由第一等級獨享。直到1648年以后，屬于第三等級的市民階級議事組才獲 得投票權。因此，它從未真正起到統(tǒng)一國家意志、監(jiān)督行政機構和各邦國、行使國家權 力的作用。
18世紀末，受法國大革命的影響，德意志的封建制度開始動搖，在許多邦國，資本主 義的經(jīng)濟方式正逐步取代舊的封建農(nóng)奴制，資產(chǎn)階級也獲得了更多的政治權利。1806年 ，拿破侖大軍侵入萊茵河左岸，將16個德意志邦組成萊茵同盟，政治、經(jīng)濟本已四分五 裂的神圣羅馬帝國最終土崩瓦解，早已名存實亡的“帝國”議會也隨之正式退出了歷史 舞臺。
雖然法國大革命對德意志諸邦的政治和經(jīng)濟制度的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，“但比起 其它歐洲國家，這種影響卻是有限的。如資本主義的經(jīng)濟和政治實際只在德國的部分邦 國得到了確立，而在許多主要的大邦，隨著法國軍事上的失敗，又恢復了舊有的封建統(tǒng) 治、經(jīng)濟形式�！�(注：《德國議會》，甘超英編著，華夏出版社2002年第1版，第7頁 。)
1848年，法國2月革命波及德意志，在德意志的許多邦國和城市都爆發(fā)了人民起義，自 由資產(chǎn)階級、激進的民族主義者、農(nóng)民和工人都希望召開德意志國民議會，實現(xiàn)德意志 民族統(tǒng)一的愿望。
1848年5月18日，全德國民議會在法蘭克福的圣保羅教堂正式開幕。參加議會的是根據(jù) 各邦憲法選出的812名議員和代表，其中議員585名，大部分是法官、檢察官、律師以及 大學教授，只有四名來自手工業(yè)階層，沒有一人來自工人階層，所以人們也稱其為“教 授”或“紳士”議會。(注：《Schlaglichter der Deutschen Literatur》,Sonderausgabe fürdie Landeszentralen für
politische Bildung,von Dr.Helmut M.Müller,157頁。)議員分為左翼、右翼和兩者之間人數(shù)眾多的資產(chǎn)階級自由派(約270 人)，其中起決定作用的是爭取實現(xiàn)有限選舉和君主立憲制的自由派。雖然保羅教堂時 期的這些政治派別還不是現(xiàn)代意義上的政黨，但他們定期聚會，推選領導并制定計劃， 為后來的德國政黨制度打下了基礎。國民大會各派別間已略具現(xiàn)代議會黨派紛爭雛形的 激烈斗爭，給立憲帶來了困難。
大會選舉奧地利公爵約翰為帝國攝政王，并設立了一個既無權力，也無威信的帝國部 。12月27日，大會以美國獨立宣言和法國革命的人權宣言為藍本，公布了“德意志人民 基本權利”(Grundrechte des deutschen Volkes)，第二年3月28日，又在此基礎上制 訂了一部民主憲法。人身自由和法律平等、經(jīng)濟生活自由、營業(yè)自由、遷徙自由、不受 任意逮捕及不受法官和警察侵犯的法律保障、出版自由、宗教信仰自由、在科學方面結 社和聚會的權力以及選擇職業(yè)自由等基本原則第一次被寫進了憲法，貴族的特權也被公 民法律上的平等所替代。這部憲法還確立了君主立憲政體，規(guī)定了一個兩院制的帝國議 會(Reichstag)：上院是國家院(Staatenhaus)，以邦為單位產(chǎn)生議員，代表各邦利益； 下院是人民院(Volkshaus)，由全德人民按普遍、平等、直接和秘密的方式選舉產(chǎn)生的 議員構成，代表德意志民族的普遍利益。根據(jù)憲法，帝國的行政大權仍由皇帝掌握，但 帝國政府由議會產(chǎn)生并向議會負責。
然而，在解決統(tǒng)一問題時，矛盾集中在對“大德意志”方案和“小德意志”方案的選 擇，即未來的德意志帝國是否應包括奧地利。當奧地利堅持要將它的包括幾十個民族的 全部國土并入未來的帝國時，絕大多數(shù)邦國選擇了排除奧地利的小德意志方案。國民大 會建議普魯士國王弗里德里希·威廉四世繼承德國皇位，但國王拒絕了這個建議。1849 年5月，想“自下而上”地強行實施憲法的人民起義在薩克森、法耳茨和巴登遭到失敗 ，制憲會議被迫解散。
國民議會失敗的主要原因包括三個方面：第一，盡管國民議會是通過自由選舉產(chǎn)生的 ，是德意志革命的結果，并肩負著德意志人長期對自由和統(tǒng)一追求的重任，議員們也都 學識豐富、志趣高潔、嚴肅認真、愛國心切，但“議會的毛病是才智、學識和倫理太多 ，而缺少一定的政治經(jīng)驗和政治眼力，只有這種眼力才能認識到，一個真正的政治家應 注意不要固執(zhí)地堅持次要的東西而達不到主要的東西，從而坐失良機”；(注：《德意 志史》，迪特爾·拉夫著中文版由Inter Nationes出版，第90頁。)第二，德國的資產(chǎn) 階級自由派本身的軟弱性和妥協(xié)性，他們推行的以妥協(xié)達到資產(chǎn)階級自由民主的戰(zhàn)略不 能從根本上觸動封建的君主專制政體；第三，國民議會的代表是以個人身份參加會議的 ，不是任何政治、經(jīng)濟和社會集團的代表，不代表任何機構、團體或政黨，也沒有軍事 、財政和行政的權力手段，所以，議會的決定不具備法定效力，制憲成果難以為各邦接 受。
1848年法蘭克福國民議會的失敗意味著要求“自下而上”地實現(xiàn)全民族的統(tǒng)一、實行 君主立憲制的資產(chǎn)階級革命在德國的失敗。但是，國民議會在制憲和統(tǒng)一問題上的探索 仍被認為是德國資產(chǎn)階級民主制度的真正起源。
二、普魯士邦代議制度的產(chǎn)生
十九世紀三、四十年代，德意志工業(yè)革命啟動，其中經(jīng)濟最發(fā)達的普魯士邦走在前面 ，手工業(yè)生產(chǎn)開始向大機器生產(chǎn)過渡。工業(yè)革命的啟動給普魯士社會帶來了很大變化， 資產(chǎn)階
級發(fā)展壯大，現(xiàn)代無產(chǎn)階級也相伴而生，資本主義的生產(chǎn)方式與封建制度嚴重對 立。受到法國革命自由、平等意識的影響，普魯士逐漸成長的市民社會與專制的君主制 度間的矛盾日益突出。
迫于革命的壓力，1848年5月普魯士邦在選舉參加法蘭克福國民議會代表的同時，也選 出了參加本邦制憲會議的代表400名，雖然代表大多數(shù)來自資產(chǎn)階級，但1848年的這次 制憲會議卻是德國歷史上第一個民主選舉產(chǎn)生的議會。(注：www.Bundestag.de.)在其 后的7個月中，代表們進行了激烈但毫無結果的討論。最后，由于國王強令議會接受“ 欽定”憲法草案引起議會內(nèi)外普遍不滿，國內(nèi)階級矛盾激化。12月5日，國王宣布解散 議會，普魯士資產(chǎn)階級自下而上地以代議制的方式制憲的努力宣告失敗。
在法國，國家性質(zhì)的轉變是通過激過的資產(chǎn)階級革命打碎舊的國家機器完成的，而在 普魯士，則是通過改革使社會性質(zhì)發(fā)生轉變，然后再影響到國家性質(zhì)的轉變。由于資本 主義經(jīng)濟的發(fā)展和普魯士大部分容克階級的資產(chǎn)階級化，資產(chǎn)階級力量逐步壯大，為滿 足他們參政議政的要求，普魯士君主不得不做出了一些讓步。1850年政府頒布了修改后 的憲法，按照憲法規(guī)定，普魯士建成一個兩院制的議會：上院是貴族院(Herrenhaus)， 與英國議會類似，由世襲貴族和由國王授爵的終身貴族組成；下院是代表院(Abgeordenetenhaus)，根據(jù)三級選舉制選出，根據(jù)這一規(guī)定，所有年滿24周歲的成年 男性選民依納稅情況被分為三級，納稅最多的為第一等級，人數(shù)最少，約13.3萬人；納 稅較少者為第二等級，約49萬余人；納稅最少者為第三等級，人數(shù)最多，約265萬余人 。三個等級人數(shù)雖然不同，但從中所選出的議員數(shù)目卻相同，這樣就保證了大資產(chǎn)階級 在下院的優(yōu)勢。下院行使的主要權力是參與國家經(jīng)濟生活，如批準新賦稅以及監(jiān)督國家 財政開支。因為憲法規(guī)定，立法法案可由政府向兩院中的任一院提出，但財政法案必須 首先在下院提出。兩院也可以自行提出法案，但法案只有經(jīng)兩院一致通過，才能成為法 律。國王對法案具有否決權，政府不經(jīng)議會產(chǎn)生，也不對議會負責，而是向國王負責�！�19世紀60年代初，普魯士雖然還是由容克階級把持政權，而且經(jīng)常同資產(chǎn)階級發(fā)生沖突 ，但通過議會的參預，這一政權也代表了資產(chǎn)階級的部分利益，對行政權也取得了一定 的牽制作用，它的這種實際上以立憲裝點門面的專制主義統(tǒng)治模式和原則后來被德意志 第二帝國繼續(xù)采納。
三、北德意志聯(lián)邦會議和德意志帝國會議
1866年8月，普奧戰(zhàn)爭結束，普魯士取得了勝利。美茵河以北的24個德意志邦(包括3個 自由城市)共同締結了一個聯(lián)邦條約。按照這個條約，締約各邦建立了一個聯(lián)邦制國家 ，通過普遍、平等和直接選舉產(chǎn)生議會并和議會一起制定聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦憲法于1867年 4月由普選產(chǎn)生的議會通過，自1867年7月1日起生效。
按照憲法，聯(lián)邦內(nèi)部各邦在形式上保持獨立，聯(lián)邦的行政權歸聯(lián)邦主席團，普魯士國 王掌握主席團大權。憲法把立法權授予兩個權力機構：上院為帝國議會(Reichstag)， 是經(jīng)過普遍、平等和自由選舉產(chǎn)生的；下院為聯(lián)邦參議院(Bundesrat)，真正掌握聯(lián)邦 政權。參議院由各邦代表組成，在聯(lián)邦首相(即普魯士首相)的主持下討論并通過由上院 提出的法案以及上院決議，聯(lián)邦首相僅對普魯士國王負責，不對議會負責，不能由議會 罷免。當時的普魯士在聯(lián)邦參議院全部26票中擁有14票絕對多數(shù)，同時又掌握了聯(lián)邦主 席團，參議院實際上在普魯士首相俾斯麥的控制下。由此，普魯士在聯(lián)邦中的霸主地位 得以確認，“俾斯麥不僅想利用聯(lián)邦制的(聯(lián)邦參議院)和民主的(帝國議會，普遍、自 由的選舉)因素吸引南德意志諸邦的加入，還想借機實現(xiàn)他‘自上而下’地統(tǒng)一德意志 的道路�！�(注：同69頁注②，247頁。)
盡管北德意志聯(lián)邦是一個很大的進步，但是，“北德聯(lián)邦憲法并沒有包含立憲制度的 民意機構務必堅持的權力。它沒有基本權利，沒有稅收批準權，沒有部長負責權，沒有 規(guī)定議員津貼，代替這些的卻是鐵的軍事預算和聯(lián)邦首相強有力的權力地位�！�(注： 同69頁注②，145頁。)事實上，這種制度不是建立在人民主權的基礎上，而是建立在普 魯士君主專制權力的基礎上，是為俾麥斯個人設計的。
1871年1月18日，普魯士國王威廉一世加冕為德意志帝國皇帝，德意志統(tǒng)一為帝國，俾 斯麥出任帝國首相。帝國是在諸侯和自由城市自愿達成協(xié)議的基礎上的聯(lián)邦國家，按照 4月16日公布的憲法，議會由上院—帝國議會(Reichstag)和下院—聯(lián)邦參議院(Bundesrat)組成。聯(lián)邦參議院由來自22個諸侯國和3個自由城市政府的58名全權代表組 成，它實際上掌握國家權力，有權對提交給帝國議會的法案做出裁決，并有權確定帝國 議會做出的決議，它還有執(zhí)行權�；实凼锹�(lián)邦參議院的主席，領導處理其事務。
帝國議會是在“普遍、平等、直接、無記名”選舉中根據(jù)多數(shù)選舉法原則產(chǎn)生的，每5 年進行一次選舉。由各個政黨產(chǎn)生的國會議員享受豁免權，不受委托和指示的約束，在 1906年以前沒有議員津貼。制定一項帝國法律需要兩院多數(shù)的同意。議會對任命首相、 組織政府和行使行政權都沒有影響，除財政法案必須由議會審批外，議會提出法案的權 力是有限的。議會由皇帝召開，皇帝有權提前解散議會，但需得到聯(lián)邦參議院的同意。
從下表可以看出，德意志帝國議會實際上就是北德意志聯(lián)邦議會的延續(xù)。
附圖
德意志帝國憲法規(guī)定，帝國為君主立憲的聯(lián)邦制政體，但馬克思在總結德意志的政治 制度的特點時指出，這是“一個以議會形式粉飾門面、混雜著封建殘余、已經(jīng)受到資產(chǎn) 階級影響、按官僚制度組織起來、并以警察來保衛(wèi)的、軍事專制的國家�！薄熬鳌敝啤∈菍崳傲棥笔翘�，它的議會雖然已具備資產(chǎn)階級民主制度的形式，但資產(chǎn)階級的民 主政治在國家政權結構中并未體現(xiàn)出來，還不是真正意義上的代議制。
四、代議制民主議會的誕生—魏瑪共和國議會
一戰(zhàn)結束后，德國人民不僅要承擔戰(zhàn)爭的罪責和后果，還面臨著國家采取何種政治制 度的重大選擇。
1919年1月19日，原帝國各邦國以民主選舉的方式選出代表，舉行國民議會，制定國家 憲法。代表中占五分之四多數(shù)的是三個反君主制的共和主義政黨——社會民主黨、中央 黨和德國民主黨，它們決定建立一個議會制的民主共和國。1919年2月6日國民議會在魏 瑪召開，議會代表選舉社民黨主席艾伯特為國家總統(tǒng)，并授權他的黨組建新內(nèi)閣，新內(nèi) 閣向國民議會負責，同時還設立了一個國家委員會，聽取各邦的意見。1919年8月11日 國民會議通過了新憲法，8月14日憲法經(jīng)總統(tǒng)簽署后生效。這是近代以來在歐美主要資 產(chǎn)階級國家中產(chǎn)生的最晚的一部憲法，因此得以在形式上把歐美各國憲法的精華融為一 體，成為一部具有民主特色的憲法。
根據(jù)憲法，魏瑪共和國是一個代議制的和聯(lián)邦制的民主共和國，實行“三權分立”的 原則，強調(diào)一切權力來自于人民(“Alle Macht geht vom Vollk
; aus”)，在法律上國 家權力的基礎來自人民的意志，人民通過選舉行使自己的權力，因此國民議會行使的立 法權具有第一權力的性質(zhì)，行政權則由總統(tǒng)和政府分享。國民議會(Reichstag)作為全 體人民的代表真正擁有主權，應該是最高立法機關。但受到美國議會模式的影響，魏瑪 共和國的議會也是總統(tǒng)制的議會，總統(tǒng)由全體公民直接投票選舉產(chǎn)生，不由議會決定， 總統(tǒng)只對憲法和選民負責，不向議會負責。而作為歷史上皇帝和國王絕對權力的回響， 共和國授予總統(tǒng)的權力是任何資產(chǎn)階級的議會制的國家元首都無法比擬的。憲法的48條 規(guī)定的“緊急狀態(tài)法”(Notmaвnahmerecht)更授予總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下解散議會重新舉 行大選的權力。因此，在魏瑪共和國，總統(tǒng)的地位實際上高于議會。
新憲法還規(guī)定，共和國的代議機構由代表人民意志的國民議會和代表各邦政府利益的 聯(lián)邦參議院(Reichsrat)兩部分組成。國民議會的議員由“年滿20歲以上之男女，依照 比例代表選舉制(Verh@①lniswahlrecht，即議員數(shù)目可變的比例制，在當選基數(shù)為一 個選區(qū)中每6萬選民選舉一名議員，選區(qū)中有多少個當選基數(shù)就分配多少個議席，當選 后多出的選票分配給本選區(qū)競選聯(lián)盟中的其他候選人，或按照有利于選舉提名的原則在 其他選區(qū)分配)，以普遍、平等、直接、秘密之選舉產(chǎn)生，任期四年。”(注：《德國通 史簡編》，丁建弘、陸世澄主編，1991年2月第一版，第598頁。)聯(lián)邦參議院由各邦(18 個邦)的政府代表組成，作為咨詢機構，參與聯(lián)邦的立法和行政事務，參議院主席由各 邦代表輪流擔任。參議院可以對國民議會的法案提出異議，當兩院不能達成一致時，由 總統(tǒng)決定進行全民公決或由國民議會三分之二以上的多數(shù)推翻參議院的反對。經(jīng)兩院通 過或全民公決后，再由總統(tǒng)批準和公布。另外，在1920年的一項法規(guī)中規(guī)定的國家經(jīng)濟 委員會(Reichswirtschaftsrat)被視為議會中的第三院，因為它在某種程度上也參與了 立法，對提交國民議會之前的含有社會政策和經(jīng)濟政策內(nèi)容的重要法案進行審議。
魏瑪共和國時期，德國已經(jīng)從以議會粉飾門面的君主專制制度，過渡到了資產(chǎn)階級民 主制度，憲法繼承了法蘭克福國民議會的民主傳統(tǒng)，進一步發(fā)展了法蘭克福民主憲法的 民主原則，向人民描述了一個“幾乎完美無瑕的資產(chǎn)階級民主代議制”，這個代議制符 合現(xiàn)代議會的主要特征，與美國的總統(tǒng)制議會模式相同，是德國現(xiàn)代議會的開端。
然而，這一制度也帶有先天的缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，如上文所述，在 剛由君主專制的政體轉向民主共和國的德國，受到歷史習慣力量的影響，總統(tǒng)的權力在 實際上大于只有投票權的議會。共和國后期，在政局動蕩、政府和議會中出現(xiàn)混亂的時 候，政治大權由于實施緊急狀態(tài)法而落入總統(tǒng)手中，為野心家的謀權篡位提供了條件； 第二，比例代表制的選舉造成了政治力量的分裂，導致議會中出現(xiàn)了無數(shù)的小黨派，很 難構成多數(shù)，來組成可靠的明確的政府。共和國政局動蕩不穩(wěn)，經(jīng)濟上又因為承擔巨額 戰(zhàn)爭賠款和遭遇世界性經(jīng)濟危機而不斷惡化，隨之出現(xiàn)的大批失業(yè)等現(xiàn)象極大地動搖了 人民對國家權力的信任，導致人民對魏瑪共和國的失望和不滿加劇。納粹極右勢力則趁 機籠絡人心，騙取人民的好感。第三，德國歷史上君主專制的陰影太重，政黨制度不發(fā) 達，人民不能理解政黨應扮演何種政治角色，當政黨由于自由發(fā)展而陷入政治上的混亂 、與向人民描述的美好的民主制度不一致時，人民就選擇了放棄繼續(xù)信任政黨和議會； 第四，魏瑪憲法引入了全民公決的措施，作為對人民主權的反映和對議會權力的約束， 但由于缺乏操作的必要限制和嚴格程序，造成了全民公決的濫用，反而制約了民主制度 的發(fā)展。
議會制是資本主義國家民主制度的核心，是資產(chǎn)階級民主最重要的組成部分和表現(xiàn)形 式，在德國，資產(chǎn)階級從法蘭克福國民議會時期就開始爭取的代議制民主政體在魏瑪共 和國雖然實現(xiàn)了，但由于以上原因，這一代議制的民主政體只維持了短短14年就被希特 勒以法西斯專制政體所顛覆。
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