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關(guān)于建立公共財(cái)政的理性思考
關(guān)于建立公共財(cái)政的理性思考關(guān)于建立公共財(cái)政的理性思考
□黃玉凡
公共財(cái)政始終是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相伴的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是滿足社會(huì)公共需要。所以,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家稱(chēng)財(cái)政為政府財(cái)政、國(guó)家財(cái)政或公共財(cái)政。從這個(gè)意義上理解,公共財(cái)政就是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出,保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序,提高社會(huì)公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)公平與進(jìn)步。
按照公共產(chǎn)品理論,整個(gè)社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類(lèi)。公共產(chǎn)品是指政府為維持國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所提供的各種產(chǎn)品和服務(wù),具體劃分為純公共產(chǎn)品（包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)等行政服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公益事業(yè)）。相對(duì)于私人產(chǎn)品來(lái)講,純公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非排他性與供給上的非競(jìng)爭(zhēng)性?xún)纱筇卣?所提供的是社會(huì)最基本的和最重要的公共資源,其絕對(duì)量大,范圍相對(duì)穩(wěn)定,所以,一般難以由私人部門(mén)提供,必須由政府通過(guò)無(wú)償征稅來(lái)提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,能夠體現(xiàn)一定程度和一定范圍的所得與所費(fèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系,所以,是政府和私人共同活動(dòng)的領(lǐng)域。這就是說(shuō),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一切可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的資源配置活動(dòng),都應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體提供私人產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn),政府一般不應(yīng)介入;政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則是作為市場(chǎng)機(jī)制失靈和市場(chǎng)缺陷的補(bǔ)充而存在的,其實(shí)現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要;而對(duì)高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng),則政府可以通過(guò)適當(dāng)收取費(fèi)用或部分推向市場(chǎng)等辦法來(lái)進(jìn)行資源優(yōu)化配置。
公共財(cái)政模式在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的形成、發(fā)育和完善已經(jīng)有近３００年的歷史。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政理論所界定的財(cái)政職能除了首要層次的“庶政”職能外,對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控還有三個(gè)方面:一是資源配置職能,二是收入分配職能,三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。包括制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng);調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障,控制人口增長(zhǎng),保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境;主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政性的手段來(lái)管理國(guó)民經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。因此,建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財(cái)政。現(xiàn)實(shí)存在的主要問(wèn)題突出表現(xiàn)至少有以下幾個(gè)方面:
一是財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政供養(yǎng)范圍過(guò)大,包攬過(guò)多,特別是對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過(guò)多,大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反,應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障,推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān),如企業(yè)辦“社會(huì)”等。這種狀況不僅造成財(cái)政資金的嚴(yán)重短缺,而且使財(cái)政工作處于十分被動(dòng)的地步。
二是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來(lái),我國(guó)在財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重偏低的情況下,將財(cái)政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜,特別是１９９８年以來(lái)實(shí)施的積極財(cái)政政策,取得了良好的成效。但是,從總體上看,由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降,財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要,教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反,大量的資金（包括預(yù)算外資金）卻被用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開(kāi)支等非重點(diǎn)領(lǐng)域,導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問(wèn)題的發(fā)生。
三是政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問(wèn)題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂,同時(shí),也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來(lái)源。
四是財(cái)政分配秩序不規(guī)范。目前,在財(cái)政分配中,仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門(mén),由主管部門(mén)自主安排使用的問(wèn)題。與此同時(shí),不少主管部門(mén)還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金,擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果,嚴(yán)重影響正常的財(cái)政分配秩序。
五是財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)�，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問(wèn)題是,在預(yù)算分配過(guò)程中,預(yù)算指標(biāo)到位率低,執(zhí)行中追加頻繁,往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配,特別是轉(zhuǎn)移性支出和專(zhuān)項(xiàng)支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù),人為因素較多,隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期,造成預(yù)算審批通過(guò)前就已開(kāi)始執(zhí)行,形成預(yù)算審批的法律空檔;法與法之間的關(guān)系沒(méi)有理順,“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章,都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定,要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等,而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時(shí)要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性,造成了預(yù)算管理的不規(guī)范。
按照建立公共財(cái)政的基本框架,從總體上講,應(yīng)該在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)則的前提下,財(cái)政職能應(yīng)該充分體現(xiàn)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的活動(dòng)范圍和方向、滿足社會(huì)公共需要以及與我國(guó)國(guó)情和財(cái)力水平相適應(yīng)的原則。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)該從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和規(guī)范財(cái)政供給范圍入手,著力解決好財(cái)政“越位”和“缺位”的問(wèn)題。
第一,財(cái)政資金應(yīng)突出公共性特征,逐步退出經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征,就是市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場(chǎng)辦得了、辦得好的,就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長(zhǎng)期以來(lái),財(cái)政職能的“越位”與“缺位”并存的問(wèn)題一直比較突出,一方面,財(cái)政干了許多應(yīng)該由市場(chǎng)配置去解決的事情,由于廣泛介入了經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,對(duì)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)資金,彌補(bǔ)虧損,審批財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算,妨礙了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體地位的形成和確立;另一方面,那些本來(lái)應(yīng)該由政府去做、通過(guò)履行財(cái)政職能去實(shí)現(xiàn)的一些事情,反而因?yàn)樨?cái)力“越位”而沒(méi)有能力做到或做得不好。今后財(cái)政資金必須逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要的方面來(lái),逐步提高財(cái)政對(duì)政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。當(dāng)然,政府退出經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,并不意味著不重視財(cái)源建設(shè),而是要轉(zhuǎn)變財(cái)源建設(shè)的方式,即由直接興辦企業(yè)或直接向企業(yè)投資的方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ā坝螒蛞?guī)則”、提供政策支撐和社會(huì)公共服務(wù)來(lái)促進(jìn)重點(diǎn)財(cái)源的成長(zhǎng)。
第二,科學(xué)界定和規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍。規(guī)范財(cái)政資金供給范圍,是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架、提高財(cái)政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實(shí)施中,重點(diǎn)是解決財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多、對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位包攬過(guò)多、不合理的補(bǔ)貼和投資過(guò)多問(wèn)題。當(dāng)前,主要應(yīng)該是緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī),做好定編定崗工作,清理超編人員,控制人員經(jīng)費(fèi),有效遏制行政經(jīng)費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。通過(guò)轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式,逐步減少直至取消財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,集中財(cái)力,保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出需要。
第三,逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。稅收是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要資金來(lái)源,應(yīng)該在政府收入體系中居于主導(dǎo)地位,而收費(fèi)作為政府收入的一個(gè)組成部分,只能在政府收入中處于輔助地位,起補(bǔ)充作用。按照公共財(cái)政的要求,應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對(duì)它們各自保障方式的不同,對(duì)現(xiàn)行的稅費(fèi)收入體系進(jìn)行合理調(diào)整和定位,逐步建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的政府收入機(jī)制。一是將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì),不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的收費(fèi)方式,逐步推向市場(chǎng),依法經(jīng)營(yíng)和納稅。比如勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)、咨詢(xún)服務(wù)收費(fèi)、各種公證收費(fèi)等;二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點(diǎn),取消現(xiàn)有收費(fèi)中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費(fèi),代之以稅,即進(jìn)行費(fèi)改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、交通部門(mén)的各項(xiàng)收費(fèi)等;三是保留現(xiàn)行收費(fèi)中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi),并進(jìn)行合理規(guī)范。通過(guò)稅收與收費(fèi)的科學(xué)“歸位”,不斷提高公共財(cái)政的保障能力。
第四,積極推進(jìn)公共財(cái)政的管理手段。這是公共財(cái)政順利推行的重要保證。政府采購(gòu)制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家加強(qiáng)公共支出管理的基本手段,是建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容,實(shí)踐證明,這項(xiàng)制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的最直接的辦法。近年來(lái),全國(guó)各地都不同程度地開(kāi)展了政府采購(gòu)試點(diǎn)工作,效果十分明顯。今后,應(yīng)逐步對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),如各類(lèi)辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會(huì)議及有關(guān)勞務(wù)等通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi),最大限度地提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí),還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財(cái)政要求的管理手段和辦法,以不斷提高財(cái)政支出效率,充分體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則。
第五,不斷強(qiáng)化財(cái)政宏觀管理職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政作為政府的宏觀調(diào)控部門(mén),為充分發(fā)揮好公共財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配、維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能,應(yīng)把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中關(guān)系全局、帶有戰(zhàn)略性的大事上來(lái)。因此,在職能轉(zhuǎn)變中,財(cái)政應(yīng)逐步減少直接管理,學(xué)會(huì)用制度法規(guī)來(lái)實(shí)施間接管理,學(xué)會(huì)運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段管理微觀事務(wù)�；谶@種認(rèn)識(shí),今后財(cái)政宏觀管理的重點(diǎn)應(yīng)該是:擬定和執(zhí)行財(cái)政、稅收發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、中長(zhǎng)期規(guī)劃、改革方案及其他有關(guān)政策;參與制定各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策;提出運(yùn)用財(cái)稅政策實(shí)施宏觀調(diào)控和綜合平衡社會(huì)財(cái)力的建議;擬定和執(zhí)行國(guó)家與企業(yè)的分配政策;監(jiān)督財(cái)稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行;提出加強(qiáng)財(cái)政管理的政策建議;加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的跟蹤分析和政策研究,提高駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。
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