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加入WTO后中國農(nóng)產(chǎn)品市場會失控嗎？
加入世貿(mào)組織已經(jīng)迫在眉睫，與各國的經(jīng)濟利益、政治利益密切相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化究竟會給中國農(nóng)業(yè)帶來什么？別國利用貿(mào)易自由化敲開中國市場大門，我們應(yīng)該如何提升自身競爭力爭取國際市場？國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、參與中國政府入世談判的農(nóng)業(yè)專家程國強教授近日就此接受了本報獨家專訪。◆農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化矛盾最多、進程最慢
農(nóng)業(yè)問題在整個世界經(jīng)濟中一直以來都占有非常重要的地位，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)政策是歷史上各個國家關(guān)注的焦點，從經(jīng)濟全球化的角度來看，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是整個經(jīng)濟全球化中步伐最慢的一個，國際農(nóng)產(chǎn)品市場開放的最晚、步伐最慢。
程國強說，農(nóng)業(yè)問題受到各個國家高度關(guān)注，因為它涉及到安全問題、農(nóng)民收入問題、農(nóng)村社會穩(wěn)定問題、文化問題、環(huán)保問題等等。從19世紀(jì)末開始，農(nóng)業(yè)在整個國際貿(mào)易中處于保護主義時代，第一個農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護方案可以追溯到1840年英國制定的《谷物法》。日本在20世紀(jì)初對它的大米實行保護，到目前為止仍是全世界保護程度最高的。后來因為整個歐洲大陸受到戰(zhàn)爭的破壞、經(jīng)濟危機的影響，尤其是在二戰(zhàn)之后，歐洲受到徹底的破壞，面對饑荒的威脅、糧食安全的壓力，1957年歐共體成立的時候頒布《羅馬條約》，其中有共同農(nóng)業(yè)政策這一重要內(nèi)容，就是在當(dāng)時6個國家內(nèi)部動用資源共同解決糧食問題。
在世界貿(mào)易框架中，由于受當(dāng)時整個國際市場貿(mào)易沖突的影響，農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化在1986年開始的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判才開始作為議題正式提出來，由此可以看出農(nóng)業(yè)自由化與國家的經(jīng)濟利益、政治利益密切相關(guān)。他說，美國是要通過農(nóng)產(chǎn)品掙錢的，所以提倡貿(mào)易自由化；而對歐洲和日本來講，它們不具備比較優(yōu)勢，開放市場對它是不利的，他的那些執(zhí)政黨的選票恐怕就要受到影響，不得不采取保護措施。
美歐的分歧使整個農(nóng)業(yè)談判非常困難，換句話講，農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的步伐非常緩慢，整個談判進程由于受這些主要國家的約束使之變得非常復(fù)雜、非常艱難。程國強說，烏拉圭回合這一談就談了7年，到1993年結(jié)束，使得烏拉圭談判非常困難的原因，實質(zhì)是美歐在農(nóng)業(yè)政策問題上存在分歧，也就是在農(nóng)業(yè)補貼上意見不一致。發(fā)達國家都是通過補貼的形式出現(xiàn)，通過政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格、對出口提供補貼來平抑國內(nèi)各種利益集團的關(guān)系，保護農(nóng)民收入、保持在國際市場產(chǎn)品的競爭能力等等都和一系列的政策措施分不開的，如果對此制定一個國際政策進行管理，這些國內(nèi)政策就會受到國際政策的約束，當(dāng)然不會接受。直到1994年才真正形成一個WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)定，它的生效意味著當(dāng)時關(guān)貿(mào)總協(xié)定的成員以及1995年以后世貿(mào)組織的成員應(yīng)該按照它的要求逐步推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化，這就是我國加入世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)方面的背景。
農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化意味著逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場，如果你設(shè)立關(guān)稅妨礙進口，就要降低關(guān)稅；如果你用的是復(fù)雜的非關(guān)稅措施來限制農(nóng)產(chǎn)品進口，就必須全部取消，要么轉(zhuǎn)化為世貿(mào)組織所允許的關(guān)稅，也就是關(guān)稅化，要么實行關(guān)稅配額管理，也要用新的關(guān)稅配額管理來調(diào)整你的進口政策。
◆加入世貿(mào)組織不是農(nóng)產(chǎn)品市場的簡單開放
中國作為發(fā)展中國家、擁有占人口50－60％的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口、70％多的人生活在農(nóng)村這樣一個事實，任何一個開放的步驟都要充分考慮到這種利益格局。我們的農(nóng)業(yè)談判背景，一方面是我們的國內(nèi)改革已經(jīng)有農(nóng)村改革為經(jīng)驗延伸到城市，如果要加入WTO，農(nóng)業(yè)又顯示出另外一個重要性，我們要有多大程度的開放性才能保住我們的農(nóng)業(yè)改革進一步深化，如何在開放的環(huán)境下保證農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)增長，以此支持我國國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和為整個經(jīng)濟改革提供一個穩(wěn)定的農(nóng)村社會的基礎(chǔ)？
程國強說，這是我們考慮的。1995年的農(nóng)業(yè)協(xié)定世貿(mào)組織給了一個大的框架，要參加這個組織，必須按照它的規(guī)則進行，不能因為本國的農(nóng)業(yè)特殊性不對農(nóng)業(yè)方面做出承諾，因此中國很可能必須被動的來推動農(nóng)業(yè)改革，必須不得不開放農(nóng)產(chǎn)品市場，對管理體制進行改革。
怎么在談判中把握好一個度？程國強認為，首先要糾正一個認識上的誤區(qū)，就是加入世貿(mào)組織給中國農(nóng)業(yè)帶來的不是簡單的市場開放問題，它蘊涵著更深層次的改革的壓力和挑戰(zhàn)。確實，我們在談判中承諾開放市場，但決不僅僅是開放市場，還涉及在國內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策上、農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭上、出口補貼上、有關(guān)企業(yè)的進出口經(jīng)營權(quán)上、深層次的管理上等很多方面。如果只是簡單的開放市場，閘門我可以隨時拉上，一個產(chǎn)品進入過多，我不相信一個政府就沒辦法把它限制住，對我市場有影響，為什么不能限制？有什么好怕的。關(guān)鍵是它不僅是這樣，它對你國內(nèi)的支持、農(nóng)業(yè)政策等都有要求。尤其是我們的企業(yè)在計劃經(jīng)濟條件下沒有太多的考慮競爭問題，都是政府在考慮，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、提高品質(zhì)都是政府來想辦法。實際上這不是政府的事情，應(yīng)該是企業(yè)的事情，而過去我們沒有這樣一個競爭環(huán)境企業(yè)基本沒考慮在國際競爭面前提高競爭力，出了條條框框的市場開放，國內(nèi)整個市場競爭將面臨著組織化程度非常高、競爭能力非常強的跨國公司，我們不怕產(chǎn)品來，我們是怕公司來，誰能應(yīng)對它？一定要全面考慮加入世貿(mào)組織以后對中國農(nóng)業(yè)帶來的全面挑戰(zhàn)。程國強介紹說，談判當(dāng)中我們的承諾從5個層次展開，即農(nóng)產(chǎn)品市場對外開放；遵守WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定對國內(nèi)支持的規(guī)定；中國承諾不在對出口補貼及對動植物衛(wèi)生措施和國民待遇的承諾。
◆市場開放不對等，新措施操作沒經(jīng)驗，市場存在失控危機
程國強說，農(nóng)產(chǎn)品市場要對外開放，實質(zhì)就是改變我們過去帶有計劃經(jīng)濟思路的農(nóng)產(chǎn)品進口管理措施，逐步調(diào)整、改革為世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定所允許的進口管理措施。我們擔(dān)憂的是這種新的政策措施沒有用過，操作起來沒有經(jīng)驗，可能會導(dǎo)致市場失控。管理不好也可能會回到過去的老路，從而引起貿(mào)易上的爭端。現(xiàn)在的外貿(mào)體制、進口政策如果不做出相適應(yīng)的調(diào)整，就會影響到今后對市場的開放的有效調(diào)控。
他說，在加入WTO開放農(nóng)產(chǎn)品市場承諾條件談判時，對肉類、蔬菜水果、加工食品按要求降低關(guān)稅。在此過程中，大豆、大麥最引人關(guān)注，大豆1996年就開放了，開放市場的負面影響最近幾年開始顯現(xiàn)，如果評估關(guān)稅下降對農(nóng)產(chǎn)品的影響，可以參考現(xiàn)在這兩種農(nóng)產(chǎn)品所出現(xiàn)的問題，而我們對此也沒有足夠的方式來抵消這種負面影響。WTO的農(nóng)業(yè)承諾在1995年以來出現(xiàn)很多問題，從關(guān)稅的角度來看，發(fā)達國家在關(guān)稅化的過程中就出現(xiàn)了兩個問題，一是關(guān)稅高峰，這些國家在將非關(guān)稅轉(zhuǎn)化為關(guān)稅時，他們認為敏感的產(chǎn)品提高關(guān)稅，導(dǎo)致出現(xiàn)一定比例的高關(guān)稅產(chǎn)品，對發(fā)展中國家包括中國出口產(chǎn)生了負面影響。二是關(guān)稅升級即產(chǎn)品加工程度不斷提高，關(guān)稅隨之增高。如果是原料，關(guān)稅就比較低，如果以這個產(chǎn)品為原料的加工品關(guān)稅會隨之增高，這對發(fā)展中國家產(chǎn)生非常不利的局面，因為發(fā)展中國家的加工能力、工業(yè)基礎(chǔ)普遍落后于發(fā)達國家，如果發(fā)達國家存在關(guān)稅升級的問題，會打擊發(fā)展中國家的工業(yè)發(fā)展，限制工業(yè)化推進。而中國正是在這種貿(mào)易自由化的條件下談判，要取得貿(mào)易公平化的環(huán)境，作為被動一方是不容易的，要求加入沒有辦法提出條件，加入WTO我們被要求開放市場，但開放并不對等，或多或少的我們會在談判桌承諾一些對我們不利的條件，引起國內(nèi)的憂慮是很正常的。
而糧、棉、油、糖、毛產(chǎn)品，國家一直作為關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品，按要求要轉(zhuǎn)化為關(guān)稅配額管理。關(guān)稅配額管理在中國又是個新東西，世貿(mào)組織的成員也是最近幾年才開始用，對世貿(mào)組織成員國進行關(guān)稅配額管理的經(jīng)驗，程國強認為，由于世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定及關(guān)貿(mào)總協(xié)定在這方面的法律漏洞，很多國家用千奇百怪的方法管理，有的國家一國就有4、5種管理方法，對中國來講，第一是沒有經(jīng)驗，第二我們探索這個辦法需要一定的過渡期，我國的過渡期沒有別國那么長。農(nóng)業(yè)協(xié)定規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)達國家1995年開始到2001年結(jié)束，有6年的過渡期，發(fā)展中國家有十年到2005年結(jié)束，我們?nèi)绻衲昴甑准尤�，過渡期實際上只有2、3年，想在這么短的時間把關(guān)稅配額管理機制弄清楚，從技術(shù)上看是非常困難的。第三由于它本身在法律上沒有明確規(guī)定搞的非常亂，有些國家就提出要求避免在中國出現(xiàn)這樣的問題，怎樣按世貿(mào)組織規(guī)定搞好配額管理對我們是個挑戰(zhàn)。我們不是保護自己的市場，只是要求對等，如果其他國家可用的辦法而限制在我國使用，對我們來講這是不公平的。
◆國內(nèi)支持空間受限，負保護的中國農(nóng)產(chǎn)品贏得國際市場代價高昂
對國內(nèi)支持WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定也有一系列的規(guī)定，程國強說，由于美歐日等發(fā)達國家長期以來對農(nóng)業(yè)都采取高補貼的措施，這一政策的直接后果是對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的扭曲，因此國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格都是適中的。他們又都是農(nóng)產(chǎn)品的出口國、進口國，這種扭曲就被傳遞到國際市場，規(guī)定要求他們減少高補貼對國際市場產(chǎn)生的扭曲作用的國內(nèi)政策措施。
美國擔(dān)心中國的農(nóng)產(chǎn)品今后在國際市場與它競爭，他希望把中國的農(nóng)業(yè)補貼限制在一個潛在的水平，這是美國的戰(zhàn)略意圖，同時補貼問題如果中美達成一致，他好在新一輪談判中少一個對手，減少談判壓力。而這對中國意味著我們在對外開放中，今后的管理方式?jīng)]有經(jīng)驗，對產(chǎn)生的負面影響無法控制，提高產(chǎn)品競爭力就要加大國內(nèi)支持，但現(xiàn)在國內(nèi)支持空間又受到限制，包括我們的糧食政策及其他宏觀政策都要做出調(diào)整，這對中國農(nóng)業(yè)來說是十分危險的。我們只有通用的綠箱政策可以用來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。
在出口競爭問題上，中國承諾不再對出口補貼。程國強說，讓人擔(dān)心的是，在美國要求中國搞自由貿(mào)易的同時它做了許多不公平的促進出口的措施，這也造成出口上的不公平競爭。
在動植物衛(wèi)生措施方面，1986－1993年談判形成一個動植物衛(wèi)生協(xié)定（SPS），要求中國在動植檢方面保持一致，我們中國的農(nóng)產(chǎn)品很難進入發(fā)達國家市場，就是受到技術(shù)性的貿(mào)易壁壘限制。
此外，國民待遇會導(dǎo)致國內(nèi)市場競爭更趨激烈，進入中國的外資企業(yè)獲得貿(mào)易權(quán)之后將影響中國整個農(nóng)產(chǎn)品營銷體系、服務(wù)體系發(fā)生深刻變革，尤其是跨國公司的進入。
◆加入WTO是個好消息，關(guān)鍵是怎么將壓力變成動力
程國強認為，加入WTO是個好消息，關(guān)鍵是怎么將壓力變成動力。隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的開放，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場國際化趨勢加快。而現(xiàn)在我國農(nóng)產(chǎn)品市場競爭非常不充分，各地區(qū)各省相對分割，通過開放的壓力消除地區(qū)保護，否則將被國外各個擊破，可能出現(xiàn)大家都不愿見到的“南進北出”。
同時它對中國的農(nóng)業(yè)管理體制、農(nóng)業(yè)政策帶來深刻變化。國內(nèi)支持政策受限，要根據(jù)綠箱、黃箱政策做出調(diào)整。隨著其他部門的開放，貿(mào)易權(quán)的改革、國民待遇的實施對部門分割、行業(yè)管理的農(nóng)業(yè)提出挑戰(zhàn)。現(xiàn)在這種體制可能會讓國外產(chǎn)品長驅(qū)直入，瓦解所有可能形成的凝聚力。
國內(nèi)市場競爭更加白熱化，國內(nèi)市場的農(nóng)產(chǎn)品分配面臨跨國公司的壟斷。當(dāng)這一產(chǎn)業(yè)的企業(yè)還沒形成的時候，市場已經(jīng)被人占了，你根本就沒有機會成長。
他說，我們必須足夠的估計WTO帶來得種種挑戰(zhàn)，當(dāng)然也會給我們帶來機遇。在國內(nèi)市場國際化的同時，也可能出現(xiàn)國際市場國內(nèi)化的趨勢。在上海、江蘇、浙江等東部地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，選擇對產(chǎn)業(yè)化路子，利用WTO的市場規(guī)則是可以實現(xiàn)這一平穩(wěn)過渡的。這種國際化的壓力有助于我們將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。政府必須考慮如何給企業(yè)創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，培養(yǎng)我們的競爭體系和龍頭企業(yè)，將我們具有比較優(yōu)勢的肉類、園藝等提升為有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品，同時還有利于市場化進程。
◆過渡期短、市場開放大、調(diào)控手段受限，中國農(nóng)業(yè)形勢嚴峻
程國強認為，影響首先是宏觀方面，由于過渡期短、市場開放大、調(diào)控手段受限，因此加入WTO給中國農(nóng)業(yè)帶來很嚴峻的形勢。我們重點關(guān)注的農(nóng)產(chǎn)品糧棉油紡毛，由于國內(nèi)資源稟賦的特征，不具備國際競爭優(yōu)勢，開放后必然受到質(zhì)優(yōu)價廉的國際商品的沖擊，我國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)會受到不利影響，農(nóng)民的收入、就業(yè)問題將更加嚴峻。與之同時，原本具有比較優(yōu)勢的蔬果、肉類產(chǎn)品，原因是它屬于勞動密集型產(chǎn)品，體現(xiàn)在勞動力廉價上。但我們的產(chǎn)品長期以來按照過去的供求格局來定位生產(chǎn)，在相應(yīng)的質(zhì)量、衛(wèi)生、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上沒有考慮到國際市場的要求，本身的科技含量是不夠的，在品質(zhì)上是難以競爭的。而發(fā)達國家技術(shù)方面的壁壘又比較高，船破又碰頂頭雨，有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品難以轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，出口受到限制。在這種利益平衡的格局下，從貿(mào)易的角度看，進口的沖擊要比出口的機遇大。
他說，從政府的角度看，政府解決目前的農(nóng)村剩余問題增加了難度。對農(nóng)村的市場化改革是比較成功的，但成功的背后付出了高昂的代價�，F(xiàn)在農(nóng)村改革還存在不到位的地方，比如最近幾年農(nóng)民收入增長遲緩，增長源泉都枯竭了；現(xiàn)有框架下生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)普遍賣難的狀況，調(diào)整還過剩；農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移出現(xiàn)多次反復(fù)，市場化進程出現(xiàn)徘徊。直接后果會引發(fā)農(nóng)村社會矛盾，潛伏著很多根源性問題。比如糧食體制改革在市場化問題上取得了成績，可能會騰出糧食主產(chǎn)區(qū)一部分市場，但如果這部分市場自己沒占著，反讓國外給擠占了，這意味了什么？農(nóng)村問題事關(guān)全局，加入WTO使解決農(nóng)村矛盾的變量增加了，難度增加了，解決不好潛伏著的問題，將來農(nóng)村會出大問題。
從具體的產(chǎn)品來講，基于參與國際競爭的角度把農(nóng)產(chǎn)品分為兩種類型，一種敏感性產(chǎn)品，按照敏感度排序為大豆、油菜籽、植物油、玉米、棉花、食糖，任何國際市場的變動都會影響主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)者收入和市場格局。另外一種為競爭性農(nóng)產(chǎn)品，肉類、蔬果、加工食品，只要國內(nèi)政策得當(dāng)，有可能在國際競爭中占領(lǐng)一定的地位。程國強說，小麥的病害、肉類的疫病給國內(nèi)構(gòu)成威脅，在敏感型產(chǎn)品中，大豆及其加工品豆粕、豆油和小麥，因為在品質(zhì)、單產(chǎn)、成本構(gòu)成上存在差距。我們規(guī)模小沒有集約化經(jīng)營導(dǎo)致成本比較高，由于一些制度上的原因如土地制度，要求我們必須開辟另外的路子來解決。此外我們在科技上也有一些差距，在短期內(nèi)提高品質(zhì)技術(shù)上很困難。對于有競爭力的產(chǎn)品，不是我們做不出，而是美歐日的技術(shù)性壁壘太高。這與我們的企業(yè)沒有標(biāo)準(zhǔn)的安全體系有關(guān)，也與我們的政府有關(guān)，政府應(yīng)該搞好談判，為我們的企業(yè)提供一個好的競爭環(huán)境，如果人家用貿(mào)易自由化敲開你的大門，我們應(yīng)該用公平貿(mào)易來爭取國際市場。在其他國家出口補貼沒有完全取消的背景下，沒有出口補貼、還向農(nóng)民收“三提五統(tǒng)”負保護的中國產(chǎn)品贏得國際市場的代價是非常高昂的。
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