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加入WTO將促進我國農業(yè)結構調整（三）
[摘要]加入WTO，必然要逐步對外開放農產品市場；同時，擴大農產品出口的有利條件也將增多。這對我國目前正在進行的農業(yè)結構調整而言，既帶來新的挑戰(zhàn)，又提供了新的機遇。挑戰(zhàn)不可避免，這是由WTO貿易規(guī)則、雙邊貿易協(xié)議和市場法則共同決定的。機遇稍縱即逝，農業(yè)結構調整更多地面向國際市場只是一種可能，把這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，關鍵在于我們自身的努力。因此，我們既要了解WTO農業(yè)貿易的基本規(guī)則和主要成員國所采取的應對措施，更要客觀分析入世對我國農業(yè)結構調整帶來的挑戰(zhàn)和機遇，然后在此基礎上提出面向國際市場調整農業(yè)結構的基本思路和政策建議。
�。ㄖ薪浽u論·北京）四、面向國際市場調整農業(yè)區(qū)域結構
加入WTO對我國各地農業(yè)的影響是不同的：一是開放農產品市場對國內農業(yè)生產的影響呈現(xiàn)地區(qū)差異性。沿海地區(qū)是進口農產品的登陸處，沒有遠距離運輸?shù)奶烊黄琳希瑢⑹沁M口農產品的主要消費地。這對沿海地區(qū)農業(yè)結構調整施加的壓力，要遠大于內陸地區(qū)。另外，小麥。玉米油花等農產品的主產區(qū)將受一定影響。商品率很低的貧困地區(qū)幾乎不受影響。二是擴大農產品出口的機會在地區(qū)間的分配將是不均衡的。我國地域遼闊，無論是經濟發(fā)展水平，還是自然條件，東西不同，南北各異。有出口比較優(yōu)勢的地區(qū)將主要集中在沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)。因此，應當根據(jù)開放農產品市場的情況，以及充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢的原則，積極調整我國農業(yè)的區(qū)域結構�；舅悸放c政策建議：
（一）把主要農產品的總量平衡建立在各地比較優(yōu)勢充分發(fā)揮和進出口的基礎上。
在編制全國以及各地主要農產品中長期總量平衡規(guī)劃時，應著眼于國內外供求狀況。不能把全國總量平衡簡單地分解為各地自求平衡，也不能把地區(qū)平衡簡單地理解為各地自給自足。一種農產品的全國總量平衡，應當建立在優(yōu)勢地區(qū)調出、劣勢地區(qū)調入和進出口的基礎上。一種農產品的地區(qū)平衡，對于優(yōu)勢地區(qū)而言，應當建立在調出的基礎上；對于劣勢地區(qū)而言，應當建立在調入的基礎上。以糧食為例，實現(xiàn)全國總量平衡必須以地區(qū)間糧食貿易的存在為前提；實現(xiàn)優(yōu)勢地區(qū)的總量平衡，必須以為剩余糧食找到銷。路為前提，不能理解為本地夠吃即可，糧食調出是實現(xiàn)總量平衡的必要條件；實現(xiàn)劣勢地區(qū)的總量平衡，必須以為糧食缺口找到糧源為前提，不能把提高自給率視作實現(xiàn)地區(qū)總量平衡的推一途徑，調入和進口也是實現(xiàn)總量平衡的重要途徑。當前，各地都在調整農業(yè)生產結構。值得注意的是，有些地方在制定農業(yè)結構調整規(guī)劃時，以本地供求狀況為主要依據(jù)，而不考慮全國整體供求情況。如東北某省有玉米生產優(yōu)勢，但近年來玉米銷售不暢。另一方面，該省每年需要調入大豆35萬噸左右、小麥80萬噸左右。于是，該省提出以實現(xiàn)大豆。小麥基本自給為目標調整農業(yè)種植結構。又如，南方稻谷產區(qū)根據(jù)當?shù)卦缍i稻積壓、玉米需要調入的情況，得出本地糧食生產結構失調的結論。根據(jù)這一結論，這些地區(qū)提出當?shù)剞r業(yè)結構調整的著力點之一是調減早舢稻、增加玉米種植。這些，都是從一個地方的供求狀況出發(fā)進行農業(yè)結構調整的典型事例。這種結構調整，不利于農業(yè)生產專業(yè)化，不利于各地比較優(yōu)勢的發(fā)揮。
�。ǘ┮�(guī)范政府的農業(yè)投資行為。
應當考慮兩個背景：一是隨著市場經濟體制框架的逐步建立，調整財政支出結構成為必然趨勢。今后，財政應逐步退出競爭性行業(yè)的投資，轉向主要扶持公共產品的投資。對農業(yè)而言，今后財政投資主要用于基礎設施建設。二是WTO農業(yè)協(xié)議對國內農業(yè)支持政策有要求，主要是限制運用市場支持政策（如價格補貼等），允許運用“綠箱政策”（如基地建設、地區(qū)援助、自然災害救濟等）。對照這兩個背景，無論是中央政府還是地方政府的農業(yè)投資行為都有待規(guī)范。中央政府的農業(yè)投資要帶頭遵循比較優(yōu)勢原則。多年來，中央財政投資的各種農產品商品基地建設，對促進有比較優(yōu)勢的地區(qū)形成集中生產地帶起了很大作用。但也有的投資，如“糧食自給工程”，扶持糧食生產劣勢地區(qū)提高糧食自給率，就是一種違背經濟規(guī)律的行為。對于符合經濟規(guī)律的投資，應當進一步加大力度；對于違背經濟規(guī)律的投資，應當調整方向。
地方財政收入占國家財政收入比重偏高，同時中央與地方在農業(yè)領域的事權劃分不明確，導致地方政府的農業(yè)投資行為多數(shù)不符合經濟規(guī)律。解決這個問題，除了需要通過財稅體制改革以逐步提高中央財政收入占國家財政收入的比重外，還需要規(guī)范地方政府的農業(yè)投資行為。例如，保障大中城市的副食品供應，應有新的思路。前幾年開展“菜籃子”工程建設的一個重要內容，是提高大中城市副食品自給率。一些城市為解決本地生產副食品成本高、沒有比較優(yōu)勢的問題，由財政提供補貼。這樣做，既增加了城市財政負擔，又不利于生產成本低。具有比較優(yōu)勢的農村發(fā)展副食品生產。近年來，一些城市開始改變這種違背經濟規(guī)律的做法。上海到蘇北、吉林建生豬基地，到內蒙古建奶�；�，發(fā)展“飛地”農業(yè)，把基地建在具有比較優(yōu)勢的外省區(qū)的經驗值得總結和推廣。又如，解決沿海發(fā)達地區(qū)糧食不足的問題，應更多地依靠地區(qū)間的糧食貿易。浙江省為扶持當?shù)丶Z食生產，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)按銷售收入的0.6％征收糧食附加費，或按職工人數(shù)征收“貼農金”廣東省1998年早秈三級稻谷實際平均收購價為每百公斤130．8元，比內地實際收購價高20元左右；福建省在按高于內地實際收購價的價格收購當?shù)氐竟鹊耐瑫r，還對農民實行價外補貼。這些做法，雖然提高了當?shù)丶Z食自給率，但從全局看其代價也十分明顯：地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔加重；當?shù)馗咝мr業(yè)、外向型農業(yè)的比較優(yōu)勢沒有得到充分利用；內地糧食主產區(qū)糧食銷售困難，糧食生產的比較優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。如果沿海發(fā)達地區(qū)放棄糧食自給率目標，則既可以使自身得以解脫，又能為內地糧食主產區(qū)的糧食提供市場。
�。ㄈ┐龠M全國農產品統(tǒng)一市場的發(fā)育。
各地農業(yè)生產的比較優(yōu)勢，既不是國家計劃安排的，也不是自封的，而是由一系列經濟和自然條件內在決定、并通過市場競爭表現(xiàn)出來的。尋找并利用比較優(yōu)勢，一個重要前提是促進全國農產品統(tǒng)一市場的發(fā)育。應把發(fā)育市場作為促進農業(yè)生產合理布局的一個重要措施來抓。
一是加強產區(qū)批發(fā)市場、區(qū)域性和中央批發(fā)市場、銷區(qū)批發(fā)市場建設，特別是要加強產地批發(fā)市場建設。長期以來，國家農業(yè)基本建設投資主要用于農田水利、種子工程等直接增加農產品生產能力的領域，以及植樹造林、水土保持等保障農業(yè)生產能力的領域，農產品流通基礎設施建設一直被排除在外。目前農產品市場體系建設中，銷區(qū)市場建設可以通過攤位費、管理費等形式收回投資，并有豐厚利潤，因而各種投資主體的積極性很高，無需國家投資。薄弱環(huán)節(jié)是產區(qū)批發(fā)市場建設。產區(qū)批發(fā)市場具有社會效益明顯的特征，建議將其界定為非經營性農業(yè)基礎設施，納入國家農業(yè)基本建設投資范圍。根據(jù)市場發(fā)展規(guī)劃，在“十五”期間每年由中央投資扶持50個各類產品的國家級產地市場。
二是消除地區(qū)封鎖，促進區(qū)域間農產品流通。地區(qū)封鎖、畫地為牢，是農業(yè)生產合理布局。地區(qū)間合理分工、充分利用各地比較優(yōu)勢的主要障礙。任何地方都不準限制其他地區(qū)農產品的
輸入、本地農產品的輸出。加大治理公路“三亂”的力度，保障“綠色通道”暢通。
三是發(fā)展新的交易方式。隨著信息技術的發(fā)展，農產品貿易方式必然會出現(xiàn)新的變化，如借助各種電子信息網絡出現(xiàn)的農產品網絡市場就是一種方便、快捷、高效的貿易方式。發(fā)展新的貿易方式，會提高國內農產品市場的整合程度，從而有利于各地尋找并利用自己的比較優(yōu)勢�！笆濉逼陂g，國家應當把農產品網絡市場建設當作一個重點，在完善市場信息的收集、發(fā)布制度，完善農產品質量技術標準等方面下功夫。
�。ㄋ模┓龀钟斜容^優(yōu)勢的地區(qū)發(fā)展外向型農業(yè)。
應在沿海地區(qū)建立國家級外向型農業(yè)示范區(qū)。沿海地區(qū)在區(qū)位、市場、技術等方面有發(fā)展外向型農業(yè)的比較優(yōu)勢。支持完；導沿海地區(qū)利用好這一優(yōu)勢，既可以為當?shù)剞r業(yè)結構調整開辟新的途徑，又可以帶動內地農業(yè)發(fā)展。可考慮在海南、粵東的潮汕一帶、閩南的夏漳泉一帶建立“海峽兩岸農業(yè)合作試驗區(qū)”。還可考慮在山東半島、遼東半島建立面向韓國、日本市場的外向型農業(yè)基地。對國家級外向型農業(yè)示范區(qū)實行優(yōu)惠政策，鼓勵其引進資金、設備、技術、良種象發(fā)展農產品保鮮和深加工，促進農產品出口提高檔次、擴大規(guī)模。
�。ㄎ澹┓龀致浜蟮貐^(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)加強農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件。
這是WTO"綠箱”政策允許采用的主要國內農業(yè)支持措施之一，應加大實施力度。一是堅持不懈地扶持貧困地區(qū)發(fā)展農業(yè)生產。我國扶貧的任務仍很艱巨，國家應當制訂新的扶貧規(guī)劃。扶貧應以改善基本生產條件為重點，以為貧困農戶建立穩(wěn)定的經濟來源為目標。應根據(jù)各地實際經濟狀況重新確定扶貧規(guī)劃的實施區(qū)域。二是加大坡改梯力度。在我國每年的水土流失量中，來自坡耕地的占 70％。加大坡耕地綜合治理力度，是減少水土流失、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。坡改梯是坡耕地綜合治理的中心環(huán)節(jié)，應與退耕還林（草）相結合，有條件的地方應采用機械作業(yè)，還應加強梯田的配套基礎設施建設，改善灌溉條件，推廣各種實用技術。三是加快防治荒漠化步伐。在沙漠邊緣地區(qū)，采取綜合措施，增加林草植被，控制荒漠化擴大趨勢；以“三北”風沙線為主干，以大中城市、廠礦、工程項目周圍為重點，因地制宜興修各種水利設施，推廣旱作節(jié)水技術，禁止毀林毀草開荒，采取植物固沙、沙障固沙，引水拉沙造田、建立農田保護網。改良風沙農田、改造沙漠灘地、人工墊上、綠肥改土、普及節(jié)能技術和開發(fā)可再生能源等各種有效措施，減輕風沙危害；因地制宜，積極發(fā)展沙產業(yè)；大力開展人工種草和改良草場，實行圍欄、封育和輪牧，配套建設水利設施和草地防護林網；加強草原鼠蟲災防治；禁止草原開荒種地。
�。┰黾愚r業(yè)科技投入。
這也是WTO"綠箱”政策允許采用的主要國內農業(yè)支持措施之一。雖然各地農業(yè)生產的比較優(yōu)勢是由經濟和自然條件決定、并通過市場競爭表現(xiàn)出來的，但農業(yè)科技進步可以改變各地的比較優(yōu)勢狀況，農業(yè)技術路線的選擇對農業(yè)生產布局有重大影響。例如，暖棚養(yǎng)畜、設施農業(yè)等技術進步，使我國北方地區(qū)逐步具備了養(yǎng)豬、種菜的比較優(yōu)勢，極大地改變著養(yǎng)豬業(yè)和蔬菜業(yè)生產布局。政府掌握的農業(yè)科研資源，應更多地向這方面傾斜，以使各地比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的同時，區(qū)域間的農業(yè)發(fā)展差距不至于拉得過大。
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