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國外科技評(píng)估實(shí)踐及對(duì)我國的借鑒
1 引言世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步�？茖W(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日趨重要，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起，世界各國之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，國家競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)已轉(zhuǎn)向有效地占有和支配科技資源。因此，世界各國紛紛調(diào)整科技政策，將科技發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)為提高綜合國力、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國家安全服務(wù)，每年投入大量資金直接資助或間接引導(dǎo)相關(guān)科技項(xiàng)目的開展�？茖W(xué)研究活動(dòng)也從早期是一種科學(xué)家及相關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體的興趣性活動(dòng)，變成為由政府直接領(lǐng)導(dǎo)和支持的一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，并肩負(fù)著國家發(fā)展的戰(zhàn)略使命。在這種情況下，對(duì)科學(xué)研究工作進(jìn)行評(píng)價(jià)也不再是科學(xué)家相互之間的一種個(gè)人監(jiān)督和促進(jìn)行為，它已成為政府參與和支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要手段。由于科學(xué)技術(shù)本身的迅速發(fā)展和復(fù)雜度的大幅提高，科學(xué)活動(dòng)的成本不斷上漲。要想進(jìn)行所有領(lǐng)域的科學(xué)研究，并保持全面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，即使對(duì)于發(fā)達(dá)國家，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不能承受。有鑒于此，有必要加強(qiáng)對(duì)科學(xué)研究活動(dòng)的監(jiān)督和控制，特別是對(duì)于國家投資開展的科技項(xiàng)目，必須在項(xiàng)目實(shí)施的全過程實(shí)施高質(zhì)量的評(píng)估，達(dá)到確保有限科技資源用于完成最符合國家利益的科研活動(dòng)的目的。
2 國外科技評(píng)估活動(dòng)的實(shí)踐總結(jié)
2.1 重視科技評(píng)估制度建設(shè)是各國政府開展科技評(píng)估活動(dòng)的前提
制度化是當(dāng)前國際科技評(píng)估活動(dòng)的趨勢(shì)之一，科技評(píng)估不同于一般的研究活動(dòng)，制度建設(shè)是科技評(píng)估活動(dòng)健康發(fā)展的基本保障條件。世界各國制度建設(shè)的方式各不相同，有的以法律，有的以部門法規(guī)，有的則以行業(yè)規(guī)范的形式來進(jìn)行制度建設(shè)。但經(jīng)過多年的評(píng)估實(shí)踐和努力，都建立了適合自己國情的科技評(píng)估體系和相應(yīng)的保障制度，使科技評(píng)估活動(dòng)成為一項(xiàng)制度化、經(jīng)�；男袨�，成為政府管理決策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。
作為科技大國，美國是使科技評(píng)估活動(dòng)制度化最早的國家。上世紀(jì)初，美國成立了國會(huì)服務(wù)部，它所進(jìn)行的與科技有關(guān)的研究、分析和評(píng)估可以認(rèn)為是科技評(píng)估制度的雛形。然而，科技評(píng)估工作在美國的大范圍開展是在二戰(zhàn)以后。1993年美國第103屆國會(huì)頒布了“政府績(jī)效與結(jié)果法案”(GPRA)。根據(jù)GPRA的規(guī)定，科技評(píng)估的概念與制度、美國國會(huì)一級(jí)的有關(guān)科技評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用、功能、權(quán)力和責(zé)任都有明確的法律條文予以確定。此外，日本的《科學(xué)技術(shù)基本法》(1995)明確了科技評(píng)估的地位，《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》(1996)和《國家研究開發(fā)實(shí)施辦法指南》(1997)提出了建立開放型研究評(píng)價(jià)體制的基本框架，規(guī)定日本科技評(píng)估機(jī)構(gòu)不能隨意設(shè)立或撤銷；1985年法國政府做出規(guī)定，在沒有經(jīng)過評(píng)估之前，任何國家科技計(jì)劃項(xiàng)目都不能啟動(dòng)。法國議會(huì)評(píng)價(jià)局、國家研究評(píng)估委員會(huì)，前者通過法律創(chuàng)建，后者由部長(zhǎng)會(huì)議通過發(fā)布政令任命，評(píng)估委員會(huì)的任期，評(píng)估對(duì)象的確定，評(píng)估報(bào)告的公布，都有相應(yīng)的法律和制度規(guī)定；韓國、澳大利亞等國也規(guī)定，凡開展科技計(jì)劃評(píng)估活動(dòng)，均需依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立機(jī)構(gòu)，遵照法定程序進(jìn)行工作，出具評(píng)估結(jié)論和向有關(guān)單位反饋結(jié)果。
2.2 提高科技管理質(zhì)量和公眾的監(jiān)督是各國政府開展科技評(píng)估活動(dòng)的動(dòng)因
之所以用立法的形式來規(guī)定科技評(píng)估制度，是因?yàn)楦鲊谟脟邑?cái)政收入資助科學(xué)研究項(xiàng)目的實(shí)踐中，意識(shí)到隨著科技發(fā)展的復(fù)雜化，科技研究活動(dòng)的規(guī)模日益龐大，它需要越來越有效的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督來提高科技管理工作的質(zhì)量和效益。另外一個(gè)原因就是來自于社會(huì)公眾，特別是納稅人的監(jiān)督需要，他們關(guān)心政府的科學(xué)研究投資是否與國家目標(biāo)一致，資金使用是否有效。在這種背景下，科技評(píng)估作為科學(xué)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容和手段，成為了制度化、經(jīng)常性的工作，各國政府紛紛建立了科技評(píng)估機(jī)構(gòu)。
一個(gè)明顯的例子是日本。1955年日本經(jīng)濟(jì)開始起飛時(shí)，為了在較少的財(cái)政預(yù)算下盡可能多提高科研活動(dòng)的產(chǎn)出，日本政府和企業(yè)把科技評(píng)估作為管理和推進(jìn)科學(xué)研究活動(dòng)的重要手段。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)引進(jìn)情況，開展各種科技評(píng)估工作，從而對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起了重要作用。在進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，科學(xué)研究活動(dòng)日益復(fù)雜，政府科技管理工作的質(zhì)量亟待提高，科技評(píng)估再次受到日本朝野各界重視。1983年日本政府決定設(shè)立國家級(jí)的科技評(píng)估機(jī)構(gòu)，在科學(xué)技術(shù)會(huì)議政策委員會(huì)設(shè)科技評(píng)估分會(huì)，其職責(zé)是對(duì)科技振興調(diào)整費(fèi)資助的項(xiàng)目進(jìn)行前期、中期和后期評(píng)估。同時(shí)日本政府所制定的R&D評(píng)價(jià)方法指南也強(qiáng)調(diào)通過對(duì)R&D內(nèi)容與工作績(jī)效的恰當(dāng)評(píng)價(jià)，建立能夠充分發(fā)揮研究人員創(chuàng)造能力、開放、靈活和富于競(jìng)爭(zhēng)性的R&D環(huán)境。日本所建立的開放型研究評(píng)價(jià)體制，使科技評(píng)估發(fā)展到一個(gè)新的階段。
2.3 科技評(píng)估能力建設(shè)是各國開展科技評(píng)估活動(dòng)的重要保證
充分重視并保證評(píng)估質(zhì)量是各國評(píng)估活動(dòng)順利開展的前提，這就需要不斷進(jìn)行科技評(píng)估能力建設(shè)。它包括：
1.制定評(píng)估規(guī)范。通過多年評(píng)估實(shí)踐，各國的評(píng)估機(jī)構(gòu)都建立了專業(yè)的評(píng)估規(guī)范。規(guī)范要求：從事評(píng)估活動(dòng)的人員必須具備一定的資格和能力；評(píng)估活動(dòng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施必須符合規(guī)范要求；評(píng)估方法的合理性對(duì)使用數(shù)據(jù)的可靠性都要經(jīng)過論證；評(píng)估結(jié)果的局限性必須加以說明等等。如美國、韓國在發(fā)布科研項(xiàng)目指南的同時(shí)對(duì)評(píng)估的程序、方法和組織都加以說明。
2.人力資源的建設(shè)。由于專家評(píng)議是各國普遍采用的科技評(píng)估形式，因而各國十分重視專家網(wǎng)絡(luò)的建立和嚴(yán)格選擇專家。評(píng)估能力建設(shè)是各國評(píng)估機(jī)構(gòu)十分重視的長(zhǎng)期任務(wù)，加強(qiáng)評(píng)估專家與科學(xué)家、管理專家的溝通，加強(qiáng)評(píng)估領(lǐng)域的國際交流，探索新評(píng)估方法，培訓(xùn)評(píng)估人員，使評(píng)估機(jī)構(gòu)成為一個(gè)學(xué)習(xí)的組織，不斷實(shí)踐，不斷創(chuàng)新。
3.加強(qiáng)理論研究。對(duì)于科技評(píng)估模式與方法的研究一直是各國進(jìn)行科技評(píng)估理論研究的重要內(nèi)容。目前用的較多的是定性定量相結(jié)合的分析方法，即在專家評(píng)議的基礎(chǔ)上，結(jié)合科學(xué)計(jì)量學(xué)、經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)方法。由于評(píng)估對(duì)象的復(fù)雜性，目前沒有哪一種方法，解決所有的問題，每一種評(píng)估模型只能適用于特定的環(huán)境、特定的評(píng)估對(duì)象和特定的評(píng)估目標(biāo)，并各有其優(yōu)缺點(diǎn)。
2.4 各國間科技評(píng)估活動(dòng)的交流日益密切
聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的評(píng)估辦公室(UNDP EO)在領(lǐng)導(dǎo)成員國開展科技評(píng)估活動(dòng)方面扮演了重要角色，不定期地組織或贊助科技評(píng)估國際交流活動(dòng)的開展。如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的評(píng)估辦公室在APEC成員國中定期開展國際會(huì)議、國際培訓(xùn)等活動(dòng)。
一些非政府的評(píng)估協(xié)會(huì)，也紛紛活躍在科技評(píng)估國際交流的舞臺(tái)上。在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國都成立了評(píng)估協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)的成員主要來自政府各個(gè)部門的評(píng)估官員、研究機(jī)構(gòu)或大學(xué)的專家教授和一些開展評(píng)估服務(wù)的咨詢公司代表組成。比較活躍的組織包括美國評(píng)估協(xié)會(huì)(American Evaluation Association)、澳大利亞評(píng)估協(xié)會(huì)(Australasian Evaluation Society)，他們定期開展國際會(huì)議，并提供相關(guān)培訓(xùn)和評(píng)估服務(wù)，為各國致力于科技評(píng)估工作的工作者提供了交流的場(chǎng)所，他們的活動(dòng)也得到了聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署評(píng)估辦公室的支持。
3 對(duì)我國科技評(píng)估工作的借鑒
我國科技評(píng)估活動(dòng)起步晚，始于1994年，它的建立和發(fā)展是我國的科技管理體制的改革相適應(yīng)的，主要由科技部國家科技評(píng)估中心以及各個(gè)部委的相關(guān)部門來承擔(dān)各自領(lǐng)域的科技評(píng)估工作。經(jīng)過幾年的不斷實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我國的科技評(píng)估工作取得了可喜的成果，但也有不足和值得思考的地方。在分析和了解國外科技評(píng)估活動(dòng)的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)后，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和改進(jìn)我國的科技評(píng)估工作。
3.1 對(duì)科技評(píng)估制度給以立法保障
要使科技評(píng)估做到制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化，需要國家在立法上給以保障。目前，科技部頒布了有關(guān)科技評(píng)估制度的部門法規(guī)用以約束科技部系統(tǒng)內(nèi)的科技評(píng)估工作。我國需要借鑒這些先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過完善立法、提高科技評(píng)估立法的層次，使科技評(píng)估工作和對(duì)政府財(cái)政支出的績(jī)效的監(jiān)督工作結(jié)合起來，制定一部跨部門的法律，使科技評(píng)估工作走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)�；牡缆�。
3.2 評(píng)估過程必須保持高度的獨(dú)立性
國外評(píng)估研究和評(píng)估實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，評(píng)估的獨(dú)立程度越高，評(píng)估結(jié)果的可信度也越大。我國在評(píng)估的實(shí)踐中應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，在評(píng)估時(shí)做到：讓評(píng)估負(fù)責(zé)者有充分的權(quán)力；讓評(píng)估管理者盡可能向最高管理層次匯報(bào)；讓評(píng)估執(zhí)行者獨(dú)立于接受評(píng)估的研究單位，最好還能獨(dú)立于實(shí)施評(píng)估的機(jī)構(gòu)。以避免干擾，達(dá)到最佳評(píng)估效果。
3.3 加強(qiáng)評(píng)估隊(duì)伍和組織建設(shè)
科技評(píng)估活動(dòng)是一項(xiàng)要求很高的專業(yè)工作，需要有一支長(zhǎng)期、穩(wěn)定、受過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的工作隊(duì)伍和健全的組織機(jī)構(gòu)。建立健全國家、地方和部門三級(jí)的科技評(píng)估組織體系是順利、高效實(shí)施科技評(píng)估工作的組織保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化評(píng)估人員的結(jié)構(gòu)，評(píng)估人員不能由單一的技術(shù)專家和理論學(xué)者組成，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的類型和特點(diǎn)，應(yīng)注意吸收經(jīng)濟(jì)專家、管理專家和未來的使用者廣泛磋商，使科技研究與使用緊密結(jié)合，不要將研究和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)。
3.4 加強(qiáng)評(píng)估方法的使用研究
目前用于科技評(píng)估的方法較多，這些方法互為補(bǔ)充，但是每種方法都有一定的適用范圍，它們經(jīng)常需要結(jié)合起來使用。例如對(duì)于基礎(chǔ)研究，同行評(píng)議是目前國際公認(rèn)的較為適宜的方法，但由于文獻(xiàn)計(jì)量等定量指標(biāo)能夠?yàn)閷＜疫M(jìn)行評(píng)議提供數(shù)據(jù)參考，所以二者也經(jīng)常結(jié)合起來使用，如德國的現(xiàn)場(chǎng)同行評(píng)議就經(jīng)常在較多定量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行。
3.5 注重評(píng)估資源建設(shè)
首先加強(qiáng)評(píng)估人力資源建設(shè)，在實(shí)踐中培養(yǎng)合格的評(píng)估專家，發(fā)現(xiàn)合適的咨詢專家，建立專家資源庫。其次加強(qiáng)評(píng)估研究資源建設(shè)，收集國內(nèi)外科技評(píng)估的最新理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛開展國際交流，出版專業(yè)雜志，建立相關(guān)的科技評(píng)估專業(yè)協(xié)會(huì)和各種數(shù)據(jù)庫。最后加強(qiáng)多層次的評(píng)估組織資源建設(shè)，綜觀國外科技評(píng)估組織機(jī)構(gòu)的組成情況，一般分為政府組織和非政府組織兩大類，而我國目前在這方面的建設(shè)和實(shí)踐剛剛起步，主要是政府組織，需借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)我國的評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)。
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