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從 《民主財(cái)政論——財(cái)政制度和個(gè)人選擇》看“財(cái)政立憲”與“稅收立法”
「摘要」民主財(cái)政論》一書最簡明的表達(dá)了公共選擇派的代表人物布坎南的理論，透徹分析了特定財(cái)政制度對集體決策中個(gè)人行為的影響，其理論對我國目前財(cái)稅法領(lǐng)域所提倡的財(cái)政立憲及目前我國的稅收立法具有重大的意義。筆者在本文中在分析目前財(cái)政問題及稅收立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，在公共選擇理論的指導(dǎo)下，對我國的財(cái)政立憲及稅收立法提出了幾點(diǎn)建議。
「關(guān)鍵詞」公共選擇；集體決策；個(gè)人選擇；財(cái)政立憲；稅收立法
「正文」
一、 引言
法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義在于：它揭示了一般法律規(guī)則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，豐富了法學(xué)研究的基本范式，并在實(shí)踐中取得了相當(dāng)大的成功。 [1]在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展歷史中，公共選擇學(xué)自始尚未成為一主流學(xué)派，但由于其將研究視野投入到政治領(lǐng)域或者說是“政治市場”中，而法律恰為“政治市場” 中的一個(gè)典型的不可缺少的因素，因此公共選擇學(xué)派從理論上給法律經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了理論的支點(diǎn)。 [2]公共選擇學(xué)派之父詹姆斯。M.布坎南為公共選擇理論的發(fā)展作了拓展性的貢獻(xiàn)，其代表作之一《民主財(cái)政論——財(cái)政制度和個(gè)人選擇》于1967年第一次出版，正如美國管理和預(yù)算局長詹姆斯。C.米勒第三在他的前言中所說的那樣“這本書也許是布坎南的公共選擇理論最為簡明的表述�！�
二、 內(nèi)容概述
公共選擇理論所要回答的問題是當(dāng)個(gè)人面臨資源的使用作出決策時(shí)，不同的制度規(guī)則如何使個(gè)人的成本—收益計(jì)算發(fā)生變化？如何影響個(gè)人的選擇行為？如何制定制度規(guī)則以使人們對資源的公共使用的選擇達(dá)到最優(yōu)？布坎南在本書中將個(gè)人的選擇分為了三個(gè)層次。第一，傳統(tǒng)財(cái)政理論中的個(gè)人選擇行為——個(gè)人在市場選擇中對所實(shí)施的財(cái)政模式的反應(yīng)。第二，在給定的財(cái)政制度下的個(gè)人選擇行為——個(gè)人在給定的財(cái)政制度下對財(cái)政—集體選擇的反應(yīng)。第三層次，挑選財(cái)政制度的個(gè)人選擇行為。在本書中，作者主要對后兩個(gè)個(gè)人選擇進(jìn)行了分析。其理論假設(shè)是人們至少以兩種身份對資源的使用進(jìn)行決策，一是作為有組織的市場中物品和勞動(dòng)的買者，二是作為流經(jīng)有組織的政治過程中的物品和勞務(wù)的買者。并且為了便于分析集體決策中的個(gè)人，作者首先建立了一個(gè)“對公共物品的需求理論�！�
在此基礎(chǔ)之上，作者借鑒成本收益分析、效益最大化假定等已有經(jīng)濟(jì)理論，對集體決策中的個(gè)人行為進(jìn)行研究。他認(rèn)為盡管政治的決策制定比起市場制度中的非政治的決策制定要復(fù)雜的多，但在某一階段或?qū)哟危瑐�(gè)人在集體決策中總是不得不 “選擇”他的資源如何集體地使用，就像被私人地使用一樣。集體決策就在許多個(gè)人以許多不同身份作出的效用最大化行為中形成。因此，使集體行為的成本和收益得以分?jǐn)偟絺�(gè)人身上的種種制度會大大影響個(gè)人對這類成本和收益的流量的評價(jià)和反應(yīng)。政府勞動(dòng)的直接成本對個(gè)人表現(xiàn)為各種稅收，這些稅收被征收的方式會大大影響個(gè)人對于這類勞務(wù)的擴(kuò)張或收縮的態(tài)度。所以，政治決策與其他決策一樣，完全可以用成本與收益的語言進(jìn)行討論，而且，其收益與成本能夠以某種合理的精確度加以計(jì)量。由此作者將經(jīng)濟(jì)分析的方法運(yùn)用于政治生活的分析領(lǐng)域中開拓了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野，因?yàn)樵谧髡叩难壑�，“法律”、“政治”、“�?cái)政”、或“憲法” 制度之間很難劃一條鮮明的界線。
當(dāng)然，作者承認(rèn)由于受到各種各樣的影響，參與集體決策的個(gè)人往往會有不同的成本收益計(jì)算。例如對于某一項(xiàng)公共支出提案有些人會贊成，有些人會反對。但集體決策因要最終做出，其最終決策的形成有賴于利益不同的個(gè)人之間的力量對比，中間選舉人對決策的形成有著決定性的影響。當(dāng)然這是以財(cái)政制度已經(jīng)選定實(shí)行簡單多數(shù)否決規(guī)則作為前提的。當(dāng)引入既定的財(cái)政規(guī)則時(shí)，作者的分析就進(jìn)入了第三層次的個(gè)人選擇。即挑選財(cái)政制度的個(gè)人選擇行為。
作者認(rèn)為，在民主的政治秩序下，個(gè)人不僅是在市場中進(jìn)行選擇及在給定的制度下參與集體決策，在決策的某一立憲階段，他們最終也必須選擇為進(jìn)行選擇本身而設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)，必須選擇日常市場選擇及普通政治選擇所借以得到實(shí)施的制度。作者指出由于作出決策本身的成本，個(gè)人的“立憲”決策與“功能”決策兩者是分離的，在分離的情況下，個(gè)人如何進(jìn)行制度選擇呢？布坎南強(qiáng)調(diào)不需要引入明確宣稱為倫理規(guī)范的平等主義目標(biāo)來捍衛(wèi)現(xiàn)代財(cái)政結(jié)構(gòu)中的種種制度或解釋它們的可接受性。因?yàn)樵诓淮_定的情形下，個(gè)人效用最大化的行為會導(dǎo)致他選擇對作為整體的該集體將是有效的制度規(guī)則。在這一意義上，“公平”和“效率”融合在一起且意味著同樣的意思。同時(shí)，由于其他成員同樣不能確定他們自己在隨后選擇中的狀況，因此，制度規(guī)則得到集體同意成為可能。此外，在進(jìn)行制度規(guī)則選擇時(shí)，作者還注意到一個(gè)重要的因素，那就是時(shí)間。他認(rèn)為時(shí)間是階級之間、集團(tuán)之間的決策轉(zhuǎn)化為一個(gè)合理決策的因素。所有真正的結(jié)構(gòu)變革應(yīng)該被看成是準(zhǔn)長期或長期的變革。只要政府的大多數(shù)的日常措施是在準(zhǔn)長期的制度結(jié)構(gòu)內(nèi)產(chǎn)生的，那麼政府就能順利地運(yùn)轉(zhuǎn)。如果認(rèn)為可以利用基本的財(cái)政制度達(dá)到短期的目標(biāo)，那麼討價(jià)還價(jià)的因素將會很快吞沒所有效率的考慮。
三、結(jié)論
（一）總體來說，本書改變了傳統(tǒng)的財(cái)政理論只研究私人活動(dòng)領(lǐng)域中的個(gè)人行為的傳統(tǒng)，充分考察了公共活動(dòng)領(lǐng)域中的個(gè)人行為，精確指出了在公共活動(dòng)領(lǐng)域中個(gè)人的選擇與財(cái)政制度之間的關(guān)系，透徹分析了特定的財(cái)政制度對集體選擇中的個(gè)人行為的影響，對于今天我們的財(cái)政立憲和稅收立法具有重大的意義。
（二）同時(shí)，通過布坎南的闡述，我們也可以發(fā)現(xiàn)公共選擇與個(gè)人選擇存在著以下的差別：第一，個(gè)人選擇是通過市場過程決定資源在私人產(chǎn)品間的配置，而公共選擇是通過立法過程決定資源在公共產(chǎn)品間的配置，個(gè)人或者是按照立法程序決定資源在公共產(chǎn)品之間的配置，或者是直接決定或是選出代表決定。第二，個(gè)人選擇都遵循的是自愿原則，而在公共選擇情況下，則帶有一定的強(qiáng)制性，如書中所提到的實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的否決規(guī)則。第三，在個(gè)人選擇中，消費(fèi)者的支出和各商品的消費(fèi)是一一對應(yīng)的，個(gè)人選擇和結(jié)果之間有直接的聯(lián)系；在公共選擇中個(gè)人稅收的支付和單個(gè)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不存在一一對應(yīng)的關(guān)系，個(gè)人選擇與結(jié)果之間沒有直接的聯(lián)系。四，在個(gè)人選擇中，供方為廠商，各經(jīng)濟(jì)單位之間存在著競爭；而在公共選擇中，供方是政府，只有通過一定的民主程序，政府才能更好的服務(wù)于個(gè)人。
（三）在以上的推論基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為以布坎南為代表的公共選擇派雖然將研究領(lǐng)域拓展到政治生活中去，但從實(shí)質(zhì)來說，他們研究的是經(jīng)濟(jì)決策的決策
過程，而這一過程正是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)長期視為外生變量所忽視的。公共選擇學(xué)派將其作為內(nèi)生變量納入經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中，用經(jīng)濟(jì)方法加以研究。民主財(cái)政的決策過程要經(jīng)過立法、司法、行政三個(gè)階段，在這三個(gè)階段之中，公共選擇體現(xiàn)的內(nèi)容不同，筆者主以立法階段為例來探討。
四、公共選擇與財(cái)政立憲的經(jīng)濟(jì)分析
（一）財(cái)政立憲與公共選擇
在立憲階段，公共選擇理論要決定公共產(chǎn)品的決定規(guī)則，即決定按何種原則把社會各成員的偏好加總起來，以確定社會需求的公共產(chǎn)品量，按何種原則確定各階層要負(fù)擔(dān)的稅收。因此公共選擇理論中的“立憲”是指制定立法的程序和規(guī)則，即為政策的制定者提出一系列建議，以使最終制定的政策具有連續(xù)性而非隨意性。有一個(gè)好的規(guī)則約束限制對于制定出合適的經(jīng)濟(jì)政策是非常重要的。
“民主政府在財(cái)政以及非財(cái)政方面的實(shí)際操作，要求它的公民堅(jiān)持所謂的‘立憲態(tài)度’”[3] .財(cái)政立憲是布坎南提出的，它要從立憲的角度來說明什麼樣的財(cái)政體制合理。其基本的觀點(diǎn)是財(cái)政體制的稅收與支出兩方面應(yīng)采取不同的決策方法，公共支出中包括構(gòu)成與規(guī)模的決策要在財(cái)政決策的日常運(yùn)行中作出，而稅收結(jié)構(gòu)與水平的決策則要先于支出結(jié)構(gòu)，在日常運(yùn)行過程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應(yīng)該相對穩(wěn)定，能夠?yàn)榻窈蟮乃泄仓С龌I資。
公共支出與稅收決策的這種區(qū)別起因于它們各自的不同性質(zhì)：公共支出是不可分的，其規(guī)模與構(gòu)成一旦確定，所有的人都同等共享；而稅收則是完全可分的，可在不同階層、團(tuán)體和個(gè)人之間分?jǐn)偅瑯?gòu)成“零和博弈”[4] .從而難以就稅收分?jǐn)傔_(dá)成一致的協(xié)議，稅制及其變動(dòng)的集體決策成本極高，不可能經(jīng)常決策。因此稅制在立憲階段的預(yù)先決定有助于給納稅人在以后的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，從而有助于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。公共支出是在財(cái)政日常運(yùn)轉(zhuǎn)中隨時(shí)決定的，因而存在著一些人操縱利用決策程序剝削他人的特殊利益集團(tuán)的問題，而稅制在立憲階段的決定和預(yù)先穩(wěn)定則防止了聯(lián)合起來利用稅收決策剝削他人的可能性。
（二）財(cái)政立憲的背景分析
布坎南于1967年在《民主財(cái)政論》一書中首次提出財(cái)政立憲的主張，這與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景有巨大的關(guān)系。20世紀(jì)60年代，以美國為代表的西方國家，政府的支出規(guī)模一再膨脹。西方國家的財(cái)政發(fā)生了一種制度性、結(jié)構(gòu)性的危機(jī)，原有的以稅收為主要形式的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，不能滿足滿足財(cái)政支出的需要，發(fā)生大量赤字，政府開支長期地、大量地依賴債務(wù)收入。由此，布坎南認(rèn)為政府收入若大量地依賴于公債而不是征稅權(quán)受納稅人控制的稅收，會使行政權(quán)力得不到應(yīng)有的控制，這將破壞憲政制度的穩(wěn)定，為此他提出財(cái)政立憲主義，主張壓縮赤字規(guī)模的同時(shí)，將預(yù)算平衡和相關(guān)財(cái)政原則寫進(jìn)憲法，以約束政府的權(quán)力�？梢娯�(cái)政立憲的主張?jiān)诋?dāng)時(shí)有較大的必要性。
（三）財(cái)政立憲對我國的啟示
1. 我國當(dāng)前的財(cái)政問題
改革開放以來，我國政府的財(cái)政收入從依賴于國有企業(yè)的利潤上繳轉(zhuǎn)型為以稅收收入為主，由于當(dāng)前的稅收收入不能滿足財(cái)政支出的需要，主要依賴債務(wù)收入和非規(guī)范性收入來補(bǔ)充不足。這將帶來兩方面的問題，一方面是可能產(chǎn)生嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)[5] ，另一方面是非規(guī)范收入帶來的私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。從理論上講，由于目前非規(guī)范收入的規(guī)模與預(yù)算內(nèi)收入大體相當(dāng)，即接近一半的財(cái)政收入不經(jīng)過預(yù)算，不接受 “人大會”的審查，很少受到納稅人的制約，這必然威脅到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從實(shí)際情況來看，大多數(shù)非規(guī)范性收入來自于非國有經(jīng)濟(jì)，長此以往，必將極大的破壞中國最有活力的經(jīng)濟(jì)部門的增長。
（二）財(cái)政立憲主義的借鑒
從上文可以看出雖然西方的財(cái)政立憲的時(shí)代背景與我國目前存在著差距，但西方財(cái)政立憲所體現(xiàn)的政府權(quán)力受制于人民，由人民對財(cái)政制度進(jìn)行挑選的精神是當(dāng)前中國應(yīng)該借鑒的。具體來說在財(cái)政法規(guī)層次，應(yīng)該
1.以法律的形式，明確政府收入的來源應(yīng)該基于納稅人的收入與財(cái)產(chǎn)而征收的稅，且征稅必須采取規(guī)范的形式，通過民主程序征得納稅人的同意，受納稅人所選擇的法律的制約。同時(shí)，政府應(yīng)該放棄通過國有企業(yè)取得收入的做法，這樣一方面有利于納稅人對政府的約束和民主制度的進(jìn)步，另一方面有利于防止國有企業(yè)的低效帶來國有銀行的風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)務(wù)危機(jī)，以及防止國有企業(yè)所依賴的政府壟斷權(quán)力干擾正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
2.必須對政府官僚部門的規(guī)模與行為施加約束，用稅收制度和預(yù)算制度將政府的收入限定在某一數(shù)量內(nèi)，盡可能保持預(yù)算平衡。在當(dāng)前階段需要強(qiáng)調(diào)的是必須編制部門預(yù)算。同時(shí)要限制政府的權(quán)力，要求政府實(shí)施人人一律相同的課稅方案，這樣可以約束政府將稅價(jià)歧視作為擴(kuò)大收入手段的能力。
五、公共選擇與稅收立法
前面已經(jīng)提到以布坎南為代表的公共選擇派將經(jīng)濟(jì)分析方法運(yùn)用于非市場決策的財(cái)政領(lǐng)域中，試圖在國家征稅決策和社會、個(gè)人選擇之間建立起內(nèi)在聯(lián)系，其方法與原則在稅收立法中也是值得借鑒的。公共選擇理論將市場選擇中的供給——需求分析法、成本——效益分析法等引入稅收領(lǐng)域，力圖弄清納稅人面對特定的公共產(chǎn)品及其征稅方案，如何估算自己對特定公共產(chǎn)品的需求——收益狀況，如何估價(jià)這類公共產(chǎn)品的價(jià)格——稅收，進(jìn)而納稅人又是怎樣對這類方案進(jìn)行選擇、決策和投票，單位公共產(chǎn)品的稅收價(jià)格又是怎樣決定的。認(rèn)為只有納稅人——投票人—— 受益人的意愿，才能努力促進(jìn)征稅方案的完善，實(shí)現(xiàn)帕雷托最優(yōu)。
筆者認(rèn)為公共選擇學(xué)派理論本質(zhì)仍然是古典學(xué)派的稅收理論，認(rèn)為稅收國家與人民之間是利益交換關(guān)系，稅收是人民享受政府提供的公共物品的代價(jià)。公共學(xué)派的獨(dú)特之處是提供了一整套的公共選擇規(guī)則、程序和方法，將公共產(chǎn)品和稅收對應(yīng)起來，建立了個(gè)人納稅與其預(yù)期收益之間的直接聯(lián)系，使每一納稅人都能針對具體的稅收方案，決定自己的選擇意向，換取最大的經(jīng)濟(jì)福利。公共選擇的規(guī)則提醒我們必須重視稅收立法的過程，加強(qiáng)稅收立法決策的法制化。具體來說，稅收立法的決策應(yīng)該給民眾提供一個(gè)充分選擇的市場，在這一市場中納稅人或其投票人通過討論、選擇從而最終決策，經(jīng)過這樣的市場制定出來的稅收法律才能防止稅收立法中立法專橫的產(chǎn)生，才能提高稅收立法的有效性和高效性，才能讓納稅人真正的決策，才能真正代表納稅人的利益。
但反觀我國目前的稅收立法程序的現(xiàn)狀我們發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一，稅收立法的程序的相關(guān)規(guī)定還相當(dāng)粗糙，其規(guī)則更傾向于“大而化之”的規(guī)定，欠缺對稅收立法程序中相關(guān)細(xì)節(jié)的必要規(guī)定。第二，立法程序中缺乏民主的必要保證，納稅人難以自覺參與稅收立法過程，在當(dāng)前的稅收立法體制下，稅收立法過程成為一種絕對的精英決策過程，民眾對立法的參與程度較低。第三，全國人大代表欠缺對稅收和稅法的理解，無法對草案提出獨(dú)立的價(jià)值判斷，無法發(fā)揮其積極的作用。第四，專門機(jī)構(gòu)的作用仍待加強(qiáng)。如預(yù)算工委對稅收立法草案的審議準(zhǔn)備不足，在草案制定過程中預(yù)算工委的作用有所欠缺，使其對草案的審議流于形式。[6]
因此，為了完善我國的稅收立法，使公共選擇理論的精髓能夠運(yùn)用于我國的稅收立法過程中，我國應(yīng)該從以下方向努力：第一，明確全國人大代表所提出的稅收立法議案的法律地位，一方面應(yīng)該對人大代表的立法議案在一定期限內(nèi)給予詳細(xì)的答復(fù)和解釋；另一方面提出議案的代表有權(quán)對不列入立法規(guī)劃的解釋和答復(fù)，提出質(zhì)詢，并可以召開咨詢會、論證會等。第二，注重發(fā)揮立法過程中專家的作用。在專家組中，可以吸收國外專家參與立法起草，進(jìn)行稅法的比較研究和借鑒，避免稅法執(zhí)行中的潛在問題。第三，應(yīng)該使人大代表與預(yù)算工委提前介入到稅法草案的起草過程中，提前了解一下具體起草的背景和原因，及時(shí)交換意見，并提前進(jìn)行交流和解釋。第四，提高立法審議中各審議機(jī)構(gòu)之間的配合和協(xié)調(diào)，通過制定程序性的文件，明確各審議機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工、審議的方式和重點(diǎn)，并明確審議后的修改程序。第五，加強(qiáng)立法審議階段的公開性和科學(xué)性，草案一旦提交，預(yù)算工委應(yīng)該組織多方面的力量，就有關(guān)問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，召開各種會議，邀請國務(wù)院各部門參加，以淡化起草過程中的部門利益色彩。
「注釋」
[1]丁以升：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義、困境和出路》，載《政治與法律》，2004年第2期。
[2]經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究人們經(jīng)濟(jì)行為的學(xué)問，經(jīng)濟(jì)分析方法本來也是分析人們經(jīng)濟(jì)行為的方法，無疑用經(jīng)濟(jì)分析方法來分析經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或市場領(lǐng)域中的問題是很自然的事情，但當(dāng)用經(jīng)濟(jì)分析方法來分析法律上的問題時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)與法律屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域，因此其可信性就要受到質(zhì)疑了。而公共選擇學(xué)派成功的將其研究領(lǐng)域拓展到 “政治生活領(lǐng)域”，無疑掃除了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)紙上談兵的風(fēng)險(xiǎn)，在此意義上我們說，公共選擇學(xué)派為法律經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一理論支點(diǎn)。
[3] [美]詹姆斯·M.布坎南著：《民主財(cái)政論——財(cái)政制度和個(gè)人選擇》，商務(wù)印書館1993年版，第312頁。
[4] “零和博弈”是博弈論的概念，它是指當(dāng)每個(gè)人都以自己利益最大化為原則行事時(shí)，將使所有人都蒙受損失，其結(jié)局為零和，或稱納什均衡。
[5]94年后官方的數(shù)據(jù)表明，中國的國債規(guī)模占GDP的比重不到3%，遠(yuǎn)低于一般市場經(jīng)濟(jì)國家20%以上得比重，因此有人認(rèn)為中國存在進(jìn)一步發(fā)行國債的基礎(chǔ)。但這種說法不僅沒有考慮到中央財(cái)政的債務(wù)依存度，更沒有考慮到中國國企的特殊情況，政府始終沒有割斷與國有企業(yè)的資金軟預(yù)算約束關(guān)系。有人曾對 1999年我國政府的隱形債務(wù)和總債務(wù)進(jìn)行了估計(jì)，他認(rèn)為如果加上金融部門壞賬、養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬、糧食企業(yè)虧損掛賬、國有企業(yè)職工安置和地方債務(wù)這些隱形債務(wù)，那麼，我國政府負(fù)債規(guī)模將是公布的內(nèi)外債之和的318倍，為91465億元，占當(dāng)年GDP的112%. [6]引自《中國稅收法制體系研究》，中國國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所2005年版，第129—130頁。
苗祥玲
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