規(guī)范政府職能優(yōu)化中央與地方稅收結構

　　一、中央與地方稅收結構優(yōu)化的前提
　　分稅制財政體制根據(jù)財政分級、稅種分設和收入分征的原則，按照政府職能分工的層次和受益范圍來劃分中央和地方各級政府的事權和財權；并根據(jù)事權與財權相統(tǒng)一的原則，結合稅種對經(jīng)濟影響的程度及征管效應，劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限，使各級政府都能有一塊相對獨立的、能基本維持本級政府職能運轉需要的稅收收入。因此，沒有政府職能范圍的明確界定，就沒有中央與地方政府事權與財權、稅權與稅種的合理劃分，從根本上講，就談不上中央與地方各自稅收結構的優(yōu)化。
　　　�。ㄒ唬┌垂�共財政理論的要求界定政府職能的范圍
　　公共財政的市場性表明：政府及其財政不能侵犯市場，只能活動于市場失效領域——公共領域。按照這一要求，公共財政的職能范圍應以滿足社會公共需要為口徑來界定，即凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，財政就不去介入；凡屬于或可以納入社會公共需要領域的事項，財政就必須涉足。鑒此，我們要確實按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的基本特點和內(nèi)在要求，將國家財政職能主要集中到為全社會提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務、正確進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控、為所有市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況不斷提高人民群眾生活福利社會保障水平等方面。也就是說，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政要退出微觀經(jīng)濟的經(jīng)營管理領域，弱化市場性的生產(chǎn)建設和經(jīng)營職能，而強化在社會資源配置、收入分配調(diào)節(jié)和宏觀經(jīng)濟管理等方面的應有職能作用，以充分體現(xiàn)國家財政的社會性、公共性。
　　　　（二）根據(jù)政府職能范圍，確定各級政府的事權范圍
　　公共財政的理論表明，公共產(chǎn)品受益范圍是全體國民，則支出責任應屬于中央財政：受益范圍是區(qū)域公民，則支出責任應屬于地方財政。根據(jù)這一原理，將涉及省級資源配置和區(qū)域范圍受益的公共產(chǎn)品和服務劃歸為省級政府及其財政，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的分級體制，實行層次化管理。如地區(qū)性交通、治安、消防、基礎教育、環(huán)保、城建、城管、地方性法律的制定和實施及其對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持等支出應由地方各級政府負責。對跨地區(qū)的公共項目和工程，如跨地區(qū)的水陸空運輸、郵電通訊、大江大河的治理、防護林體系的建立、承擔國家安全、外交、調(diào)整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等支出應由中央政府負責。
　　　�。ㄈ�）根據(jù)事權，劃分各級政府的財權
　　財權是與事權相聯(lián)系的。各級政府財權的劃分，在分稅制下實質上是稅權、稅種的劃分問題�？茖W合理地劃分稅權、稅種是分稅制的主體內(nèi)容，也是中央稅體系和地方稅體系建設的基礎。
　　1.稅權的劃分。稅權是指稅收管理權限，基本內(nèi)涵包括兩方面：一是稅收立法權。它包括稅種的開征、停征權，稅目、稅率的調(diào)整權，稅法的解釋權，稅收減免權等內(nèi)容。二是稅收征收管理權。合理劃分稅權是中央和地方兩級稅制體系建立和有效運行的前提。從世界各國稅權劃分的現(xiàn)實看，政府間稅權劃分可歸納為集中型、分散型和混合型3種模式�；�于我國的具體國情，我國宜采用集中與分散相結合的混合型分權模式。此模式的內(nèi)容包括以下幾個方面：(1)中央制定稅收基本法、稅收權限法、稅收征納程序綜合法等基本法規(guī)；(2)中央稅立法權和征收權歸屬中央；(3)共享稅立法權歸屬中央，征收權根據(jù)共享的方式不同，分為中央專屬或中央、地方分征；(4)地方稅征收權歸地方，稅收立法權根據(jù)具體情況采用三種方式：一是中央集中式。對全國統(tǒng)一開征、稅基流動性較大、涉及社會收入分配、國家宏觀調(diào)控以及征稅范圍廣、稅源充裕的地方稅，基本立法權和附屬立法權大部分劃歸中央，如營業(yè)稅、社會保障稅等。二是中央、地方共享式。對全國統(tǒng)一開征、稅源分布地區(qū)差異較大、對宏觀經(jīng)濟影響較小的地方稅種，中央確立基本法規(guī)，地方分享附屬立法權，包括制訂實施細則，決定開征、停征，進行稅目、稅率調(diào)整，確定減免事項，根據(jù)彈性稅制要素確定具體執(zhí)行辦法等。如城建稅、房產(chǎn)稅等。三是地方獨立式。對于一些區(qū)域性零星稅源或受益性特定的稅種，由地方自行立法開征，報中央備案。
　　2.稅種的劃分。稅種的劃分應遵循以下原則：一是受益準則，即根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務的區(qū)域性和受益范圍來確定稅種性質，因為稅源的產(chǎn)生與各級政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務直接相關，應該做到誰提供、誰得益，這樣更能體現(xiàn)經(jīng)濟的公正原則，有利于調(diào)動各級政府開辟稅源、發(fā)展經(jīng)濟的積極性；二是集散準則，即稅源豐裕且集中或稅基寬的稅種應歸為中央稅，稅源相對貧乏且分散或稅基窄的稅種，應歸為地方稅；三是規(guī)模準則，政府間劃分稅種時，還要考慮各級財政機制獨立運作的要求，通過劃分稅種使中央和地方稅收體系形成一定規(guī)模，有支撐各級政府財政局面的主體稅種；四是便利準則，稅種劃分既要考慮征收的難易程度，又要求劃分標準簡明，使得中央稅和地方稅界限明確，盡量保持稅種的獨立性，減少共享稅種。
　　　　二、中央與地方稅收結構的優(yōu)化
　　從我國目前分稅制實施的情況看，由于政府職能范圍上的模糊性，導致了在事權劃分上的相互交叉和重疊。典型表現(xiàn)是：中央承擔了本該由地方管理的事務支出，地方承擔了本該由中央管理的事務支出，形成了“你中有我，我中有你”的事權劃分格局。事權劃分不清，使得分稅制的實施失去了應有的前提條件，導致中央與地方收入的不確定性和資金轉移支付數(shù)額的模棱兩可。這是其一。其二，現(xiàn)行分稅制收入劃分標準不統(tǒng)一：既按稅種又按隸屬關系劃分，如企業(yè)所得稅；既按隸屬關系又按行業(yè)劃分，如地方企業(yè)所得稅；既按稅種又按行業(yè)劃分，如營業(yè)稅；既按稅種又按稅目劃分，如個人所得稅中的利息所得稅歸中央；既按稅種又按征管機構劃分，如增值稅（屬共享稅，但海關征收的增值稅劃歸中央）。收入劃分上的多重標準，違背了國際分稅制的規(guī)范要求，既在理論上難以界定中央稅與地方稅的內(nèi)涵和外延，也在實際工作中增加了國稅與地稅雙方的征管難度，不利于中央與地方各自稅收體系的完善。因此，重建分稅制下的財權劃分，重在取消多重標準的收入劃分方法，嚴格按稅種來劃分中央與地方的稅收收入，建立起中央與地方兩套獨立的稅收體系，才能從根本上規(guī)范中央與地方政府的財政分配關系，實現(xiàn)真正的“分灶吃飯”和徹底的分稅制。其三，中央財政收入占GDP的比重偏低，降低了中央財政的轉移支付能力，影響了中央宏觀調(diào)控的實施能力和協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的能力。其四，地方稅體系不健全，主體稅種不明確，收入不穩(wěn)定，收入規(guī)模不足以支撐地方政府正常運轉和發(fā)展所需。其五，為了實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和保證國民的最低生活水平，還需開征環(huán)境保護稅和社會保障稅等一些新稅種。其六，原設個別稅種功能老化，且相互交叉和重疊，需要改造和提升。鑒此，結合我國稅制改革的方向，應重新構建和完善我國中央稅體系和地方稅體系的稅種組成。
　　　�。ㄒ唬┲醒攵愂战Y構的優(yōu)化
　　中央稅收結構應以消費稅、個人所得稅為主體稅，并輔之以關稅、證券交易稅、土地增值稅、固定生產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、全局性的環(huán)境保護稅、海關代征的消費稅和增值稅，外加增值稅和企業(yè)所得稅兩個共享稅種。具體設想如下：
　　1.消費稅。消費稅稅源集中，收入豐厚，是國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和消費支出水平的重要手段，應由中央掌握。為了發(fā)揮消費稅在中央稅體系中的主導作用，有必要對現(xiàn)行

消費稅進行改革和優(yōu)化，其途徑是：一是擴大征收范圍，突破現(xiàn)行消費稅只對消費品征稅，不對消費行為征稅的格局，將一些高消費行為，如高爾夫球、保齡球、卡拉OK及桑拿等納入征稅范圍；二是變價內(nèi)稅為價外稅。增值稅為普遍調(diào)節(jié)，消費稅是增值稅的補充調(diào)節(jié)，而在計稅時，增值稅以不含稅價計稅，消費稅以含稅價計稅，這既給納稅人稅款的計算帶來了不便，更影響了價格與稅負的透明度。三是納稅環(huán)節(jié)的后移，應將現(xiàn)行消費稅的生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅后移至零售環(huán)節(jié)課稅，這更能體現(xiàn)消費稅對消費者消費行為的調(diào)節(jié)。
　　2.個人所得稅。個人所得稅在發(fā)達國家基本上屬中央掌握的主體稅種。在我國由于受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約和人們收入水平的限制，其收入功能和調(diào)節(jié)功能相對較弱，并且稅源分散，征管難度大，將其歸屬于地方稅體系。把個人所得稅劃歸中央主要是考慮到目前不同區(qū)域間個人收入水平差距太大，若維持個人所得稅收入的地方性，不利于實現(xiàn)地區(qū)間財政的均等化，反而會加劇地區(qū)間公共產(chǎn)品服務的不均衡性。另外，從個人所得稅近幾年的收入情況來看，增長速度較快，潛力較大，應進一步通過完善稅制、加強征管，使之成為中央稅體系中的骨干稅種。其改革優(yōu)化的途徑是：一是征稅模式的轉換，應將我國現(xiàn)行的分類所得稅模式轉變?yōu)橐跃C合所得課稅模式為主、分類所得課稅模式為輔的分類綜合所得稅模式；二是在稅率選擇上，綜合所得課稅適用累進稅率，分類所得課稅適用比例稅率；三是提高目前工資薪金所得的費用扣除標準。四是嚴格減免項目，防止稅源流失，拓寬稅基，同時，簡并稅率檔次，并適當調(diào)低最高邊際稅率，適度降低稅收負擔，以更好地體現(xiàn)稅收的公平與效率。
　　3.關稅。關稅具有直接的涉外性，體現(xiàn)政府的對外經(jīng)貿(mào)政策，理應歸屬中央。關稅的優(yōu)化既要考慮關貿(mào)總協(xié)定的要求，同時，也要充分重視我們在關貿(mào)總協(xié)定里理應享受的權利和優(yōu)惠政策。
　　4.環(huán)境保護稅等稅種。盡快開征全局性的環(huán)境保護稅以促進全國性或跨區(qū)域的污染治理和環(huán)境保護。證券交易稅、土地增值稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅是為調(diào)節(jié)證券市場、房產(chǎn)市場和固定資產(chǎn)投資而開設的稅種，具有宏觀調(diào)控性，宜作為中央稅，中央可根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的變化決定其有廢。
　　　�。ǘ�）共享稅的構成與完善
　　1.增值稅。應仍維持共享稅的性質，具體分享比例可根據(jù)中央與地方各自按新辦法劃分后的收入規(guī)模來重新確定。從我國目前各稅種組織的收入情況來看，增值稅無疑占有舉足輕重的作用，它直接影響著中央與地方政府的收入水平。因此，改革和優(yōu)化現(xiàn)行增值稅勢在必行：一要擴大征收范圍�？蓪�現(xiàn)行營業(yè)稅中交通運輸、建筑業(yè)和銷售不動產(chǎn)項目納入增值稅的征收范圍，因為這些行業(yè)與增值稅征收鏈條關聯(lián)密切，更有利于激活企業(yè)投資的積極性；二要把現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅變?yōu)橄�費型增值稅，由于生產(chǎn)型增值稅對固定生產(chǎn)價值不予抵扣，因此仍存在著重復征稅，特別是對資本有機構成高的行業(yè)或企業(yè)更為嚴重，這不利于鼓勵投資和加速設備的技術更新；三要變多檔稅率制為單一稅率制。
　　2.企業(yè)所得稅。過去按隸屬關系和行業(yè)劃分企業(yè)所得稅的做法容易滋長政府對企業(yè)的干預，造成地方保護與地區(qū)封鎖，不利于統(tǒng)一市場的形成。把企業(yè)所得稅作為共享稅并實行同源分率計征有利于全國統(tǒng)一市場的形成。企業(yè)所得稅的優(yōu)化要從以下幾個方面著手：一是應盡快合并現(xiàn)行的企業(yè)所得稅和涉外企業(yè)所得稅兩稅并存的局面，取消涉外企業(yè)的超國民待遇；二是稅負不宜過重，絕不能按計劃經(jīng)濟時代國家與企業(yè)的產(chǎn)品關系和產(chǎn)品比例來確定企業(yè)所得稅的稅收負擔比例；三是稅率不宜采取累進制，以比例稅率為最佳選擇，提高稅負透明度，增強激勵功能。四是對企業(yè)稅后利潤再投資用于發(fā)展高新技術、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的可給予退稅，建立適應企業(yè)經(jīng)濟增長方式轉變的稅收機制；五是適當提高折舊率，通過加速折舊促進企業(yè)技術更新改造和產(chǎn)品的升級換代。
　　　　（三）地方稅制結構的優(yōu)化
　　與中央稅收結構的優(yōu)化相比，地方稅收結構優(yōu)化中的制約因素比較多，問題比較復雜，解決起來有一定的難度。主要表現(xiàn)在：(1)觀念上的制約。中央稅與地方稅的建設中，過去我們只注重中央稅的建設，輕視地方稅的建設；而在分稅制體制下，中央稅收結構與地方稅收結構同屬國家稅收結構中的兩個方面，二者缺一不可，不能厚此薄彼。但從我們目前的實際情況來看，地方稅收結構建設明顯落后于中央稅收結構建設的進程，從而嚴重影響了整個稅收體系的完善和總體功能的發(fā)揮。構建規(guī)范化的地方稅收結構，既是鞏固中央稅收結構的需要，也是完善整個稅收體系的需要。(2)稅權過于集中。稅制改革雖然賦予地方一定的管理權限，但總的來看，地方稅收法規(guī)制定權、解釋權、稅目稅率調(diào)整權以及減免稅收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配置本地資源、調(diào)控地方經(jīng)濟、組織地方收入的積極性和主動性。(3)地方稅主體稅種不突出。地方稅稅種不少，但缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的主體稅種，由此決定了地方收入規(guī)模偏小，地方過份依賴于中央的無條件轉移支付。(4)行政性亂收費、亂攤派現(xiàn)象普遍，嚴重侵蝕了稅基，應盡快加以清理，加快費改稅步伐，為地方稅系的建立創(chuàng)造一個良好的稅基環(huán)境。
　　優(yōu)化地方稅制結構的基本思路是：建立以營業(yè)稅為主體稅種，城鄉(xiāng)維護建設稅、資源稅、社會保障稅、農(nóng)業(yè)稅、財產(chǎn)稅為骨干稅種，其它稅為輔助稅種的地方稅制結構。
　　1.營業(yè)稅。在目前地稅系統(tǒng)組織征收的稅種中，收入規(guī)模最大、收入最穩(wěn)定的當屬營業(yè)稅。雖然隨著增值稅征收范圍的擴大，營業(yè)稅收入會有所下降，但是我國經(jīng)濟特別是第三產(chǎn)業(yè)主要是服務業(yè)、代理業(yè)、娛樂業(yè)的發(fā)展，為營業(yè)稅的征收提供了廣闊的稅源，加之征管手段的日臻完善，營業(yè)稅仍將保持相當水平的收入規(guī)模。
　　2.城鄉(xiāng)維護建設稅。將現(xiàn)行的城市維護建設稅更名為城鄉(xiāng)維護建設稅，同時應改變目前城市維護建設稅“三稅附加”的從屬地位，應以銷售收入或營業(yè)收入為依據(jù)，使之成為獨立的稅種，并在此基礎上結合費改稅的要求，不斷擴大城鄉(xiāng)維護建設稅的征收范圍。
　　3.資源稅。把資源稅從共享稅變?yōu)榈胤蕉惖闹饕�用意在于促進西部大開發(fā)、縮小地區(qū)差距。因為我國的礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)，這樣可以使西部地區(qū)在資源的開發(fā)和利用中獲得更多的利益，加快西部大開發(fā)的步伐。從資源稅的優(yōu)化來看：一是擴大征收范圍，我們現(xiàn)行的資源稅只對礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽征稅，而應逐步擴展到水資源、森林資源、林業(yè)資源、草資源等方面，以促進自然環(huán)境的保護與治理；二是提高礦產(chǎn)品和鹽的單位稅款，現(xiàn)行資源稅的單位稅款定得過低，沒有完全反映出劣等資源與優(yōu)等資源的級差收益，不利于資源的合理開發(fā)和利用，反而助長了資源的無序開采。
　　4.財產(chǎn)稅。隨著人們收入水平的提高，個人所擁有的財產(chǎn)或有形、或無形將會越來越多，因此將財產(chǎn)稅作為地方稅的骨干稅種是有潛力可挖的，而且也是可行的。一是統(tǒng)一內(nèi)外財產(chǎn)稅制，改造房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅等，其改革的基本趨勢是擴大征收范圍，減少減免優(yōu)惠；調(diào)整計稅依據(jù)，應按財產(chǎn)價值計稅；提高稅率水平。二是盡快開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。該稅是對財產(chǎn)轉移或財產(chǎn)贈送所征的一種稅，開征此稅可以適當調(diào)節(jié)社會財富分配，限制不勞而獲，促進社會進步和穩(wěn)定。
　　5.社會保障稅和區(qū)域性的環(huán)境保護稅。利用稅收形式籌集社會保障基金是世界各國的普遍作法，我國應開征社會保

障稅，代替目前的收費形式，以法律形式保證保障基金的需要。西方發(fā)達國家基本上都把社會保障稅劃歸中央，并構成中央稅系的主體稅種。考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，現(xiàn)實社會保障具體管理辦法存在差異以及社會保障稅的典型受益性質等因素在開征初期，宜劃歸地方，構成地方稅體系骨干稅種。同時地方應針對區(qū)域性的環(huán)境污染與治理，開征環(huán)境保護稅。
　　6.農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)是整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎，按理農(nóng)業(yè)稅應該成為我國稅收體系的重要稅種，但長期以來，農(nóng)業(yè)稅收入只占稅收收入的很小比例，而另一方面，名目繁多的各類收費、攤派等非稅負擔，又使農(nóng)民不堪重負，因此農(nóng)業(yè)稅改革必須與整頓農(nóng)業(yè)的非稅負擔結合在一起，要徹底取消各種不合理的收費和攤派，將合理收費部分并入農(nóng)業(yè)稅，按量能負擔原則，確立合理的負擔率。
　　7.輔助稅種。實行“費改稅”規(guī)范地方政府收入形式，同時地方政府在中央授權的前提下，結合本地的特殊稅源，開征部分區(qū)域性和受益性強的地方輔助稅種。
【參考文獻】
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