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完善我國養(yǎng)老保險制度的對策選擇
2.繳費率偏高，征繳困難。由于當(dāng)前我國企業(yè)參保率不高，轉(zhuǎn)軌成本沒落實等原因，長期以來我國企業(yè)繳費率居高不下。我國目前企業(yè)的平均繳費率為23%，高于世界平均水平(10%)13個百分點，高于國際警戒線(20%)3個百分點。30個省、市、區(qū)中，平均繳費率在20%以上的有24個，超過25%的有上海(28%)、福建(27.76%)、遼寧(27.79%)、山東(25.22%)、和吉林(25.06%)5個城市。繳費率偏高導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是強(qiáng)化個別企業(yè)逃避繳費和拖欠基本養(yǎng)老費的動機(jī)。據(jù)統(tǒng)計，僅在1999年底，我國基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支缺口的省市由1998年的6個增加到25個。二是加大了企業(yè)的產(chǎn)品成本，降低了企業(yè)的競爭力，給企業(yè)的經(jīng)營造成了一定的負(fù)面的影響。一些企業(yè)的效益嚴(yán)重“滑坡”，導(dǎo)致企業(yè)按時足額繳納基本養(yǎng)老保險費的能力衰弱。不少企業(yè)仍處于困難期，支付能力不足，無力繳納或以各種方式拒繳。有的省份收繳率竟在60%—70%。據(jù)有關(guān)資料透露，到2001年，我國共拖欠離退休人員養(yǎng)老金近100億元。涉及離退休人員350多萬人，拖欠養(yǎng)老保險費百萬元以上的企業(yè)近6000家。隨著退休職工的增加，社會負(fù)擔(dān)將會越來越重。
3.養(yǎng)老保險基金缺乏相對獨立性。一是表現(xiàn)為資金流失現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)勞動社會保障部會同會計署，財政部對全國基本養(yǎng)老保險金進(jìn)行清查。結(jié)果表明，12年來僅基本養(yǎng)老保險金被擠占挪用的數(shù)額就達(dá)100億元，其中已核準(zhǔn)損失2000多萬元。值得注意的是，違規(guī)動用資金的單位主要是地方各級政府和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由政府直接動用或批準(zhǔn)動用的資金占違紀(jì)金額的30%以上；二是基金的存儲管理混亂。由于社會保障基金數(shù)額較大，成了眾多金融機(jī)構(gòu)爭拉存款的對象，并給基金管理部門一定的回扣，為基金管理部門私設(shè)小金庫提供了便利條件。基金管理缺乏相對的獨立性，監(jiān)管體系不健全，是基金流失的主要原因。
4.養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低。到目前為止，我國基本養(yǎng)老保險費的統(tǒng)籌層次仍以地(市)縣為主，真正達(dá)到省級統(tǒng)籌要求的還為數(shù)不多，更不用說全國統(tǒng)籌了。在實際運行中，由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調(diào)劑使用，往往造成赤字與結(jié)余并存的局面，基本養(yǎng)老保險基金盈余地區(qū)的盈余資金并不能調(diào)劑用于解決基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口的地區(qū)，而出現(xiàn)赤字地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金缺口卻由財政負(fù)擔(dān)彌補(bǔ)。這樣，在基本養(yǎng)老保險未實行全國統(tǒng)籌的情況下，就會出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金總量盈余的同時財政補(bǔ)助支出激增的局面。為了保證支出，滿足人民的生活，中央財政不得不拿出一筆資金來進(jìn)行補(bǔ)貼�；攫B(yǎng)老保險不僅在省際之間存在著不平衡的現(xiàn)象。而且在省內(nèi)之間也是如此。如遼寧省的結(jié)余主要集中在大連市和鞍山市，其他10多個地區(qū)的結(jié)余為之不多。
5.養(yǎng)老保險體制條塊分割，缺乏監(jiān)督。長期以來，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險仍由勞動部門管，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老和失業(yè)保險由人事部門管，農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部門管理。政出多門，相互制肘，中央調(diào)控能力弱，影響管理效率，造成人財浪費，加大社會保險管理成本，不符合管理的效率原則。這一狀況雖然近期有所改善。但離預(yù)期管理目標(biāo)尚有距離。由于社會保險行政管理和基金管理在部門內(nèi)“政事合一”，導(dǎo)致保險基金不能�？顚Ｓ茫灿�、擠
占、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成有效的社會外部監(jiān)督。尤其是缺乏參保人(企業(yè)和個人)的監(jiān)督。
二，國外養(yǎng)老保險制度的特點及其啟示
(一)國外養(yǎng)老保險管理體制特點
自1889年德國首次頒布人類歷史上第一部《殘廢和老年保險法》以來，經(jīng)過100多年的探索，現(xiàn)已有161個國家建立了各自的比較完善的養(yǎng)老保險制度。綜合來看，這些體制的建立具有以下特點：
1，政府積極進(jìn)入，直接負(fù)擔(dān)并進(jìn)行管理。世界上絕大多數(shù)國家都在中央政府中設(shè)立有一個或一個以上的社會保障部門，并承擔(dān)著社會保險事務(wù)的管理與監(jiān)督職能。這種變化是工業(yè)化發(fā)展和社會保險事業(yè)發(fā)展壯大的必然結(jié)果。盡管一些國家如智利等國家將養(yǎng)老保險等個別項目交由私人管理，但實質(zhì)上還是由政府監(jiān)督其運行，并負(fù)最終責(zé)任。
2.強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一管理，但具體管理體制機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一。在管理方式上，有的國家完全由政府直接管理，如新加坡、馬來西亞實行中央公積金式的養(yǎng)老保險制度；有的國家只起監(jiān)督作用，如智利的養(yǎng)老私有化制度：有的國家由政府結(jié)構(gòu)與半自治機(jī)構(gòu)共同管理社會保險事務(wù)，等等。
3.通過立法保證社會保險機(jī)制的順利運行。世界各國中的社會保險管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，大多數(shù)由相應(yīng)的社會保險法律。法規(guī)規(guī)范和保證。發(fā)達(dá)國家的社會保險管理機(jī)構(gòu)，在制定社會保險法規(guī)。政策的同時，還起著監(jiān)督整個社會保險制度運行的作用。
(二)國外養(yǎng)老保險籌資模式及其特點
世界各國社會養(yǎng)老保險的籌資模式主要有3種：
1.現(xiàn)收現(xiàn)付制。即當(dāng)期的養(yǎng)老保險資金來源主要滿足當(dāng)期的養(yǎng)老保險支出需要。它是根據(jù)一定時期內(nèi)收支平衡的原則來籌集資金。它又分為三種類型，即非繳費統(tǒng)一支付型、公共補(bǔ)貼繳費固定支付型和公共補(bǔ)貼繳費參照條件支付型。其中，第三種類型是由國家法律規(guī)定雇主和雇員繳費的水平，國家財政給予補(bǔ)貼，養(yǎng)老金的支付與繳費工資和繳費年限掛鉤。由于引進(jìn)了競爭機(jī)制，這種做法可促進(jìn)財政資金的有效使用。
2.完全基金制。這種模式以新加坡為典型代表，養(yǎng)老保險金由雇主和雇員繳納到個人賬戶上，國家不直接為雇員進(jìn)行補(bǔ)貼，投保者退休后根據(jù)養(yǎng)老金賬戶上的積累量的多少領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種模式立足于長期收支總平衡的原則確定收費率，適合于實行中央公積金式以及實行個人養(yǎng)老金賬戶并且由政府部門統(tǒng)一管理的國家。這種模式由于需要有充足的資金流量作保證，在滿足正常養(yǎng)老金支出的同時，出現(xiàn)相當(dāng)?shù)慕Y(jié)余。因而這種模式運作需要相應(yīng)的前提條件。
3.部分基金制。這種模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)上，根據(jù)分階段平衡的原則確定繳費率。即在經(jīng)濟(jì)可承受的范圍內(nèi)，適當(dāng)增加一部分養(yǎng)老費用，以滿足退休高峰期的養(yǎng)老支付需要。這種做法既可滿足當(dāng)年退休者的養(yǎng)老金的需要，又可以利用已儲備資金支付退休高峰期的支出需要，其做法對發(fā)展中國家具有重要的啟示作用。
(三)國外養(yǎng)老保險基金的投資管理
從世界實施養(yǎng)老保險制度的大多數(shù)國家看，在籌資模式上主要采取完全基金式和部分基金式。這就普遍會遇到養(yǎng)老金的保值增值問題。目前，在國外養(yǎng)老金的運營上，存在著由民營保險公司運營管理保險基金的趨勢。事實證明，由民營保險公司經(jīng)營社會養(yǎng)老保險基金，實際上是將市場競爭機(jī)制引入到社會養(yǎng)老保險基金的管理，有利于提高社會養(yǎng)老保險基金的管理效率，提高基金的保值增值能力。據(jù)世界銀行2000年資料顯示，實行社會養(yǎng)老保險基金由民營間接管理的國家，其養(yǎng)老保險的實際收益率高于實行國營直接管理形式的國家。實行養(yǎng)老保險基金由民營管理的國家，其實際收益率較高。如美國為8.0%，英國為8.8%，荷蘭為6.7%，智利為12.3%。而社會養(yǎng)老保險基金實行國營直接管理的國家，其實際收益率較低，如新加坡為3%.印度為0.3%，埃及為-11.7%，土耳其為-23.8%。二者的效益差異是顯而易見的。
從以上的考察和分析不難看出，國外以養(yǎng)老保險為主體的社會保險管理體系建立和完善的實踐，對建立適合中國國情的社會保險管理體制具有積極的啟示作用。一是政府要大力加強(qiáng)養(yǎng)老保險的立法監(jiān)督職能。養(yǎng)老保險體系的健全與順利運行與否，直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定，關(guān)系到改革開放順利進(jìn)行的大局。因而，當(dāng)前應(yīng)大力建立健全我國養(yǎng)老金保險的法律法規(guī)，對社會保險事務(wù)的管理，應(yīng)提高到規(guī)范化管理的層次。二是政府對當(dāng)前社會保險事務(wù)，應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀管理、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。為早日全面步入小康社會，政府在當(dāng)前養(yǎng)老保險體系建立過程中，必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。三是積極引入市場競爭機(jī)制，逐步形成部分基金用于外部投資的養(yǎng)老保險市場。在當(dāng)前我國養(yǎng)老保險體系尚未健全的情況下，引進(jìn)競爭機(jī)制要循序漸進(jìn)，有計劃。有步驟地進(jìn)行。四是在我國養(yǎng)老保險體系建立過程中，要勇于開拓創(chuàng)新。國外社會養(yǎng)老保險管理體制結(jié)構(gòu)的多元化事實表明，我國在獨特的國情條件下，社會保險不能照搬任何國家的模式。我們必須在借鑒中開拓創(chuàng)新，走具有中國特色的養(yǎng)老保險之路。
三、完善我國養(yǎng)老保險制度的對策選擇
1.統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理，構(gòu)建適合中國國情的養(yǎng)老保險管理模式
借鑒國外的經(jīng)驗和我國一些城市的試點做法，在各級政府建立健全統(tǒng)一的社會保障部門或?qū)嶓w性的社會保障委員會，作為政府對社會保險實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的最高行政機(jī)構(gòu)。這里，重要的是實行統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的管理。當(dāng)前，要盡快統(tǒng)一對城鎮(zhèn)職工和個體私營企業(yè)的職工。自由職業(yè)者進(jìn)行社會保險的各種規(guī)章制度，建立行政管理，事業(yè)經(jīng)辦、基金管理和社會監(jiān)督四個體系，以職責(zé)分開，責(zé)任明確。構(gòu)建具有中國特色的養(yǎng)老保險模式：從近期來看，應(yīng)實行部分基金制的管理模式。社會保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險基金的管理，由養(yǎng)老保險基金管理公司負(fù)責(zé)投資營運個人賬戶基金和統(tǒng)籌結(jié)余資金，嚴(yán)格界定養(yǎng)老保險金的投資范圍，積極建立和完善養(yǎng)老保險監(jiān)督制度；從遠(yuǎn)期來看，應(yīng)向完全基金制度過渡，實行個人賬戶、政府輔助、公司管理相結(jié)合的運作模式。由較為獨立的養(yǎng)老保險基金公司負(fù)責(zé)對養(yǎng)老保險基金的投資營運，通過制定嚴(yán)格的養(yǎng)老保險基金投資法對養(yǎng)老保險基金的營運進(jìn)行全面的監(jiān)督。
2.解決養(yǎng)老保險基金缺口問題，做實個人賬戶
近幾年來，我國養(yǎng)老保險當(dāng)期缺口不斷擴(kuò)大，僅2000年的缺口為300多億元，收不抵支的省份已達(dá)24個。有效解決基金缺口問題，就要多渠道籌集社會保障資金。一是作好各級財政預(yù)算，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障支出在財政支出中的比例。二是開征專項稅種，如社會保障稅，增大社會養(yǎng)老保險資金來源。同時開征遺產(chǎn)稅等地方稅種，用于社會保障。三是開展財政信用，發(fā)行社會保障長期債券，多種形式籌集養(yǎng)老保險資金。要在堅持實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基礎(chǔ)上，做實個人賬戶，積極進(jìn)行養(yǎng)老保險改革試點。一是將個人繳費比例從目前的平均數(shù)5%提高到8%，個人賬戶完全由個人繳費形成。原規(guī)定的用人單位20%的繳費比例不變，但不劃入個人賬戶。二是實行社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理。社會統(tǒng)籌基金不再透支個人賬戶基金，個人賬戶實賬運營。三是個人賬戶由省級社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和運營，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)由原設(shè)計的相當(dāng)于職工月工資的20%調(diào)整為30%，以保持職工退休時的基本養(yǎng)老金水平不受影響。
3.實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值和增值
從長期來看，要實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險基金的保值和增值，還應(yīng)該逐漸允許部分養(yǎng)老基金進(jìn)行多元化的組合投資，成立多家養(yǎng)老基金管理公司，允許進(jìn)行債券等其他投資，推動資本市場的發(fā)育和成熟。在這方面，可參照其他國家的做法。例如，德國法律規(guī)定，養(yǎng)老保險金可投資于股票的上限為20%，投資于房地產(chǎn)的上限為30%，投資于流動資金的上限為49%。我國也可根據(jù)國情制定相應(yīng)的投資辦法�？赏ㄟ^立法的形式規(guī)定不同風(fēng)險類別投資的最高限額。例如，可規(guī)定每一筆金融投資占整個基金總數(shù)的比例。要建立投資審核制度，信息披露制度，以防止內(nèi)幕交易和市場操縱等違規(guī)行為。要將審核程序和結(jié)果公開，增強(qiáng)投資運行的透明度，便于社會公眾進(jìn)行監(jiān)督。為了克服“所有者缺位”問題，還應(yīng)積極推進(jìn)基金管理的民營化。由民營機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老金，可進(jìn)一步強(qiáng)化競爭機(jī)制，提高養(yǎng)老保險基金的保值增值率。伴隨著我國成功加入WTO和資本市場的國際化，在時機(jī)成熟時，可以考慮讓國外的基金投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)入。在養(yǎng)老保險基金運營過程中，要保證養(yǎng)老基金的安全性、流動性、盈利性。
4.適時開征社會保險稅
目前世界各國在基本養(yǎng)老保險的籌資模式上，通常有三種：繳稅制，繳費制及強(qiáng)制儲蓄制。在上述三種模式中，繳稅制更有約束力。因而，通過開征社會保險稅獲得包括養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的社會保障資金，具有必要性和可行性。開征社會保險稅，不僅可以確保社會保險收入的安全可靠，而且有利于公平稅負(fù)，促進(jìn)勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動。根據(jù)國外通行的做法，我國社會保險稅的納稅人包括：我國境內(nèi)各類企業(yè)、行政事業(yè)單位、社會團(tuán)體的職工、外資企業(yè)的中方人員、自由職業(yè)者(包括個體工商戶)。財政撥款的事業(yè)單位可采取向社會保障機(jī)構(gòu)預(yù)算劃撥的辦法。課稅對象為行政事業(yè)單位、企業(yè)支付給職工的工薪數(shù)額及自由職業(yè)者的毛收入�？紤]到我國的現(xiàn)實的情況，可首先設(shè)置養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三個稅目。在稅率設(shè)計上，可按照不同的稅目設(shè)計不同的稅率。如養(yǎng)老保險的稅率可確定為16%。由企業(yè)單位和個人分別承擔(dān)。失業(yè)保險的稅率可確定為3%。醫(yī)療保險的稅率應(yīng)在試點成功后
再行確定。企業(yè)繳納的社會保險稅應(yīng)視同工資成本進(jìn)入管理費用，計入企業(yè)產(chǎn)品成本。行政事業(yè)單位繳納的社會保險稅應(yīng)列入收支預(yù)算，按國家財政預(yù)算規(guī)定保證按時支付。個人繳納的社會保險稅應(yīng)計入個人應(yīng)稅所得的扣除項目，以防止重復(fù)課稅。社會保險稅的征收應(yīng)實行按月征收，不得進(jìn)行擅自減免。社會保險稅的收入應(yīng)納入社會保障預(yù)算，保證使用時專款專用，不得擠占和挪用。
5.妥善解決養(yǎng)老保險基金的歷史遺留問題
我國養(yǎng)老保險基金建立過程中的個人賬戶“空賬”問題，實際上屬于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程的歷史遺留問題。長期生存在計劃體制下大多已退休的“老人”，由于其個人賬戶很少有歷史積累，只能仍按現(xiàn)付制進(jìn)行安排；對于在新體制下走入工作崗位的“新人”，應(yīng)完全適用新制度，實行完全基金制。對相當(dāng)數(shù)量的介于“老人”和“新人”中間的“中人”，則既不能按現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行安排，也不適合實行基金制。只能通過過渡性的措施予以解決。具體地仍可實行個人賬戶的管理辦法，在其退休后按其賬戶余額領(lǐng)取養(yǎng)老金。對于其養(yǎng)老基金個人賬戶資金的不足部分，可由財政做政策性的統(tǒng)一解決
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