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論存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)的建構(gòu)
論存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)的建構(gòu)
褚靜
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)不善而退出市場(chǎng)的過(guò)程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個(gè)人債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和金融體制改革的深化，由各級(jí)政府或中央銀行“埋單”的缺陷和弊端也日益顯現(xiàn)出來(lái)，這種模式不僅給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致中央銀行貨幣政策目標(biāo)的嚴(yán)重扭曲。
1 構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的必要性
�。�1）建立存款保險(xiǎn)制度有利于維護(hù)我國(guó)金融體系的穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中任何經(jīng)營(yíng)都是有危險(xiǎn)的，商業(yè)銀行也不例外，破產(chǎn)清算遲早會(huì)成為商業(yè)銀行必須面臨的硬制度約束。如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，那么銀行一有風(fēng)吹草動(dòng)，就可能引發(fā)存款人的擠提，并且它有很強(qiáng)的“傳染性”。其結(jié)果往往是，不論是“好銀行”還是“壞銀行”都會(huì)在擠提的沖擊下，因流動(dòng)性枯竭或高昂的貼現(xiàn)成本而破產(chǎn)。因此，建立存款保險(xiǎn)制度已成當(dāng)務(wù)之急。
（2）建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)雖然沒(méi)有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，但政府一直以來(lái)實(shí)際上實(shí)行“隱性的存款保險(xiǎn)制度”。也就是說(shuō)，任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，最終都由政府來(lái)“埋單”，中央銀行和地方政府承擔(dān)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷是，它強(qiáng)化了金融企業(yè)和存款人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，存款人缺乏動(dòng)力去監(jiān)督甚至關(guān)注銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，而銀行又可以借助單一的“零費(fèi)率制”而不用為他們的過(guò)度冒險(xiǎn)支付額外成本。事實(shí)上是把金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了國(guó)家財(cái)政，這不僅大大加大了政府的財(cái)政和中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于建設(shè)規(guī)范的現(xiàn)代金融體系，嚴(yán)重阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
�。�3）建立存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人利益。多年來(lái)，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款余額及其存款總額的比重都在上升，且保持在50%左右。因此，保護(hù)我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款的安全顯得非常重要。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)實(shí)行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時(shí)，按照保險(xiǎn)合同條款，投保銀行可從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收，兼并，存款人的存款損失就會(huì)降低到盡可能小的程度，有效保護(hù)了存款人的利益。存款保險(xiǎn)制度的建立，可以從心理上給存款人一定的安全感，從而可以維護(hù)存款人的存款積極性，可以有效降低存款人恐慌感，進(jìn)而減少了對(duì)銀行體系的擠兌。
�。�4）建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國(guó)銀行退出機(jī)制的建立。目前我國(guó)已有個(gè)別金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營(yíng)不善虧損巨大而被中國(guó)人民銀行宣布破產(chǎn)和關(guān)閉，由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)退出機(jī)制，在社會(huì)上造成了相當(dāng)程度的恐慌，嚴(yán)重影響了公眾對(duì)金融體系的信心，同時(shí)有關(guān)部門(mén)在處理這些問(wèn)題時(shí)也是困難重重、處處被動(dòng)。由于沒(méi)有健全的銀行市場(chǎng)退出制度與之相配套，因此在實(shí)踐中，遇到了很多問(wèn)題，增加了失敗銀行退出的成本，給銀行秩序穩(wěn)定帶來(lái)了負(fù)面影響。缺乏銀行市場(chǎng)退出的保障機(jī)制，降低了公眾對(duì)銀行的信心，有時(shí)個(gè)別銀行退出事件會(huì)演化為更大范圍的銀行動(dòng)蕩，直接威脅銀行體系的穩(wěn)定和健康運(yùn)行。存款保險(xiǎn)制度的建立，可以減輕對(duì)金融體系的震蕩，起到“穩(wěn)壓器”的作用。
2 加快我國(guó)存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建的措施
�。�1）盡快完善存款保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)體系建設(shè)。建立存款保險(xiǎn)制度雖然屬于政策性保險(xiǎn)范圍，但絕不能只用行政手段，必須立法先行。建立一個(gè)較為完善的存款保險(xiǎn)制度，需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就。首先要組織有關(guān)專家制定《存款保險(xiǎn)法》，依法構(gòu)建中國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為存款保險(xiǎn)制度的建立奠定基礎(chǔ)。這樣，在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)便有章可循、有法可依。只有通過(guò)制定相關(guān)法律，從而在法律中確立有關(guān)方面的利益，才能有效約束有關(guān)各方的行為。一方面要制定一部《存款保險(xiǎn)法》，從而使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立有法可依，也可以使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確，有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面應(yīng)在已發(fā)展并逐步完善的金融法律基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等一系列必要的金融法規(guī)，從而完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)。
（2）成立專門(mén)的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)。我國(guó)沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)，僅在人行金融穩(wěn)定局下設(shè)存款保險(xiǎn)處，不能滿足建立存款保險(xiǎn)制度的需要。隨著我國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，應(yīng)該建立包括各類商業(yè)銀行等所有存款類機(jī)構(gòu)參加的多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期后，根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況再將多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。為便于與監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，可參考銀、證、保三家監(jiān)管部門(mén)和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式，并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的實(shí)際情況，設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。
�。�3）建立存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成功運(yùn)作離不開(kāi)各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。對(duì)此，有必要建立與存款保險(xiǎn)制度運(yùn)作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機(jī)制。一是可以考慮設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會(huì)，協(xié)調(diào)各方利益，明確分工方式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告的形式。(m.panasonaic.com)二是建立信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)的有效溝通與協(xié)調(diào)配合，從而減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生。三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有比金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更快的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制，從而有效地減少監(jiān)管成本、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的活力，及時(shí)處置危機(jī)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。具體來(lái)說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)制定和頒布監(jiān)督管理方面的規(guī)章，審查或批準(zhǔn)銀行的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍，處罰違法違規(guī)的銀行以及對(duì)銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查等；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能更側(cè)重于監(jiān)測(cè)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，進(jìn)行投保銀行信用評(píng)級(jí)，建立預(yù)警系統(tǒng)。
�。�4）通過(guò)有效的制度安排降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。推行存款保險(xiǎn)制度應(yīng)最大限度的降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督防范功能，應(yīng)該具有一定的金融檢查權(quán)及防范金融機(jī)構(gòu)倒閉的干預(yù)機(jī)制。二是對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的機(jī)構(gòu)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的投保機(jī)構(gòu)適用較高的保險(xiǎn)費(fèi)率，反之適用較低費(fèi)率。制定費(fèi)率的主要指標(biāo)包括投保金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況。三是建立信息披露機(jī)制和評(píng)級(jí)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及投保機(jī)構(gòu)應(yīng)該向公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地披露相關(guān)信息，以便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款人和股東作出相關(guān)決定。
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