論檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的法律地位

　　論檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的法律地位
　　
　　作者/崔慶林，魏漢濤
　　
　�。�1.西山區(qū)人民檢察院，云南 昆明652100；2.昆明理工大學 法學院，云南 昆明650500）
　　
　　摘要：環(huán)境的公共性和檢察權的公益性決定了檢察機關有義務介入環(huán)境公益訴訟。關于檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的法律地位問題，學者們提出了不同的主張。在環(huán)境公益訴訟中檢察機關只以一種身份出現(xiàn)的觀點是片面的，環(huán)境公益訴訟的多樣性決定了檢察機關介入環(huán)境公益訴訟法律地位的多樣性。在環(huán)境公益訴訟中檢察機關的恰當角色是，根據(jù)案件的類型不同，分別以支持起訴人身份、準原告人身份、公益代表人身份出現(xiàn)，角色混亂將會造成事與愿違的效果。
　　
　　關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；準原告人；公益代表人；支持起訴人
　　
　　中圖分類號：D926.3
　　
　　文獻標識碼：A
　　
　　文章編號：1006 - 723X（ 2012） 12 - 0048 - 04
　　
　　環(huán)境公害事件泛濫是我國當前的突出社會問題之一。改革開放以后，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，大量的環(huán)境公害事件也敲響了環(huán)境危機的警鐘。引入環(huán)境公益訴訟是治理環(huán)境公害的有效措施之一，就檢察機關在環(huán)境公益訴訟中應扮演的角色，學者們也提出了不同的主張。有人認為，檢察機關應作為環(huán)境公益訴訟的原告，代表公民提起訴訟；有人主張，環(huán)境公益訴訟應由公民提起，檢察機關只能作為國家機關支持公民起訴。在筆者看來，在環(huán)境公益訴訟中檢察機關不能也不應該只扮演一種角色，只能根據(jù)不同訴因以相應的角色出現(xiàn)，角色錯位可能導致事與愿違的效果。
　　
　　一、檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的必要性
　　
　�。ㄒ唬�檢察權的公共性決定了檢察機關必須介入環(huán)境公益訴訟
　　
　　檢察制度的發(fā)展歷程表明，檢察權自始便與國家利益、公共利益具有天然的聯(lián)系。英美法系的檢察制度肇始于英國。在很長一段歷史時期，英國沒有設置檢察機關，但配置了為英王辦理財產(chǎn)案件的律師。1416年，英王的律師改稱為總檢察長，其職責是代表政府參與政府為當事人的重大案件的訴訟。1879年，國會制定了《犯罪檢舉法》，該法授權設立公訴管理處，專門對重大刑事案件提起公訴。至此，檢察機關正式登場，那時檢察權扮演制衡、制約的角色，其權力的行使是直接代表國家干預社會生活，尤其是對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進行干預。檢察權的發(fā)展歷程表明，檢察權的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了從國王代言人到公共利益的維護者的角色轉變，檢察權天然就是公益的維護者。因之，當公益受到侵害時，檢察機關責無旁貸地要以某種角色介入。
　　
　　眾所周知，環(huán)境的不可分性和整體性決定了環(huán)境侵權行為就是公害行為。正因為環(huán)境侵權的公害性，不僅當出現(xiàn)無人起訴或受害方不敢起訴時，檢察機關應當以環(huán)境公益的維護者出現(xiàn)，而且當普通公民沒有能力或不能有效地提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關也必須站出來支持起訴，因為檢察權的公共性決定了檢察機關有義務以適當?shù)纳矸輰ξ：�公益的行為進行干預。
　　
　�。ǘ�）社會發(fā)展變化需要檢察機關介入環(huán)境公益訴訟
　　
　　隨著社會法學派影響的擴大，“個人本位”的法律觀被“國家本位”的法律觀所取替。作為公共利益的維護者，檢察機關開始愈來愈多地介入到行政訴訟和民事訴訟之中，特別是那些涉及“擴散性利益”的民事訴訟�？梢哉f，時代的發(fā)展使檢察權的公共性特征得以凸現(xiàn)。科技的發(fā)展擴展了人們的生活空間，許多新的侵害行為類型也隨之出現(xiàn)，如水土污染、礦產(chǎn)資源破壞等。然而，這些新類型的侵害行為在傳統(tǒng)法律中難以找到救濟方式，這就要求擴大權利的救濟方式和途徑。在這種情況下，作為公共利益的維護者，檢察機關必須延伸自己的觸角，積極介入新型侵害行為的救濟之中。根據(jù)法國訴訟理論，凡是涉及國家利益、公共利益、公民重大利益的民事活動、行政行為，檢察官都可以介入，以維護國家利益、社會利益、公共利益，以及需要國家提供特別保護的公民利益。檢察機關提起或以某種身份參與環(huán)境公益訴訟，不僅能最大限度地使受環(huán)境侵害的個體得到及時有效的救濟，而且能有效地遏制環(huán)境違法行為，實現(xiàn)訴訟效益。
　　
　　檢察機關事前介入環(huán)境公益訴訟已經(jīng)從理論研討走向了司法實踐，不少西方國家在法典中已明確規(guī)定了檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的地位。例如，美國建立了較為完整的民事公益訴訟制度，對涉及政府利益和公共利益的案件，法律賦予檢察機關作為政府代表提起或參加訴訟的權利。再如，法國《民事訴訟法》規(guī)定，檢察官可以作為原告直接提起民事訴訟，或是參與民事訴訟。葡萄牙和巴西等國更是通過《公眾訴訟法》明確規(guī)定，檢察機關可以代表公共利益對損害環(huán)境的行為提起公益訴訟。
　　
　�。ㄈ�）檢察機關事前介入環(huán)境公益訴訟可以提高訴訟效率
　　
　　環(huán)境侵害行為具有不同于普通侵害行為的一些特殊性。首先，環(huán)境公害行為的危害結果具有潛伏性。通常，環(huán)境侵害行為給社會造成的危害結果并非立即出現(xiàn)，往往要經(jīng)過一個潛伏期，累積到一定程度后才爆發(fā)。等危害結果發(fā)生時，侵害行為很可能早已停止。其次，環(huán)境侵害行為作用于受害人的間接性。普通侵權行為通常直接作用于受害人，而環(huán)境侵害行為往往要借助于環(huán)境這個媒介才作用于受害人。由于環(huán)境這個媒介的存在，在出現(xiàn)損害后果的情況下，受害人往往難以判斷侵害行為的來源和實施者。最后，因果關系的復雜性。環(huán)境公害事故中致害因素通常在環(huán)境中經(jīng)過復雜的長時間相互作用，關聯(lián)性相當復雜。受科技發(fā)展水平、標本的采集等客觀條件的限制，導致致害因素與危害結果之間的因果關系往往難以查清。正因為這些原因，如果單純由普通公民提起環(huán)境公益訴訟，作為原告的普通民眾與處于被告地位的公害企業(yè)之間就會出現(xiàn)事實上的不平等，因而勝訴就相當困難。
　　
　　如果檢察機關能事前介入環(huán)境公益訴訟，可以解決單純由公民提起訴訟所遇到的許多障礙。第一，檢察機關事前介入環(huán)境公益訴訟，可以解決原被告雙方事實上不平等的問題。民事訴訟制度的重要精神就是雙方當事人的平等。在環(huán)境公益訴訟中處于被告地位的公害企業(yè)具有多方面的優(yōu)勢，而處于原告地位的原告則勢單力薄，無法與公害企業(yè)相抗衡。而檢察機關有大量的專業(yè)人員，還可以利用國家資源調查取證，如果檢察機關事前介入環(huán)境公益訴訟，將會大大改善這種不平等狀況。第二，檢察機關事前介入環(huán)境公益訴訟可以解決原告缺位的問題。從整體來看，環(huán)境公害事故的危害后果通常很大，但由于公害事故危害后果分散性的特點，單個受害人受到的損害通常較小。正因為如此，大多數(shù)受害人不愿通過繁瑣的訴訟程序去維護較小的權益。在這種情況下，如果檢察機關不提前介入，就不存在事后的抗訴問題，環(huán)境事故責任人將得不到應有的制裁。
　　
　　二、檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的法律地位
　　
　�。ㄒ唬┲С制鹪V身份
　　
　　明確了檢察機關介入環(huán)境公益訴訟的根據(jù)后，還必須進一步解決檢察機關應以何種身份介入的問題。在筆者看來，檢察機關介入環(huán)境公益訴訟的第一種身份應為支持起訴，即支持公民①，環(huán)境公益訴訟的第一順序原告應為公民，理由有二：其一，公眾是公眾利益的最好保護者。美國著名的環(huán)保團體曾就自己提起環(huán)境公民訴訟的目的聲稱：“如果沒有公民實施之機會，我們相信環(huán)境保護將會承受災難。盡管我們提醒政府應該履行其為生物多樣性和所有環(huán)境價值受托人之義務，但是，只有公眾才是最后確保公眾利益之保護。”因此，在進行有關環(huán)境公害治理的制度設計時，要為公民留出充足的救濟空間。當出現(xiàn)環(huán)境公害事件時，應當首先賦予公民（包括環(huán)保組織）提起環(huán)境公益訴訟的權利。如果公眾能夠且愿意維護自己的利益時，檢察機關就不宜越位。其二，從人權的角度著眼，環(huán)境權是人權中生存權的一項重要內容�，F(xiàn)代法學理論認為，權益的確立不能僅僅簡單地以法律的形式對該權益予以肯認，還必須為該權益設置一套完整的救濟措施，以確保該權益在受到非法侵犯時，權益所有者能夠進行有效的救濟，使該權益及時得到國家強制力的維護�！皼]有救濟的權利不是權利”的基本法理啟示我們，在法律賦予公民環(huán)境權的同時，必須輔之相應的救濟措施，讓公民能通過環(huán)境公益訴訟的方式維護自己的權利。
　　
　　不可否認，公民提起環(huán)境公益訴訟存在一些先天不足。例如，單純由公民起訴，存在原告和被告之間事實上的不平衡，難免出現(xiàn)不利于公民個人的裁判結果�！霸诃h(huán)境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者通常是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營單位，它們往往是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經(jīng)常受地方政府的保護。”再如，由于環(huán)境公害事件具有潛伏性、間接性的特點，危害行為與危害結果之間的因果關系比較復雜，普通公民難以查清相關問題，難以有效地完成訴訟。由于公民個人提起環(huán)境公益訴訟的這些不足，如果缺乏一個機構從維護社會公益的角度出來支持公民起訴，不僅社會公共利益難以得到應有的保護，而且在一定程度上也是放縱環(huán)境違法行為，會助長環(huán)境公害事件更加猖獗。在筆者看來，檢察機關是支持公民進行環(huán)境公益訴訟最好的人選，這既是檢察權公共性的自然結論，也是法律的明確要求。我國《民事訴訟法》第15條的規(guī)定：“機關、社會、團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”檢察機關具有調查取證、偵查等方面的強大優(yōu)勢，可以以支持起訴的身份幫助環(huán)境公益訴訟的原告提供證據(jù)，支持受害方提起環(huán)境公益訴訟，有效地解決被害方因缺乏相應的專業(yè)知識而導致舉證困難的難題。
　　
　　至于檢察機關以支持起訴的身份參與環(huán)境公益訴訟的范圍，在筆者看來，環(huán)境公益訴訟的原告資格首先應授予公民，因為公眾是公共利益的最好保護者。只要公民提起環(huán)境公益訴訟，檢察機關就可以以支持起訴的身份參與訴訟。原因在于檢察機關是公益的代表，有義務支持具有公益性的公益訴訟。另一方面，在公益訴訟中，相對于被告而言，處于原告地位的公民處于弱勢地位，需要檢察機關出庭支持訴訟。當前，我國檢察機關以支持起訴的身份出庭支持環(huán)境公益訴訟的做法較為多見，并有不少成功的案例。如云南首例環(huán)境公益訴訟中，昆明市檢察院就是以支持起訴的身份支持昆明市環(huán)保局起訴生豬養(yǎng)殖企業(yè)污染水體。
　　
　�。ǘ�）準原告人身份
　　
　　值得注意的是，環(huán)境公益訴訟本質上是一種受害人以外的“第三者”訴訟。環(huán)境公益訴訟旨在促進公益，這種訴訟的目的通常不是為了維護某個個體的權益，而是督促環(huán)境公害制造者積極采取措施保護環(huán)境，判決的效力也不局限于訴訟的當事人。正因為如此，加之由于環(huán)境公害事件的擴散性，單個受害者的受損利益較小，以致并非總有公民愿意為公共利益而抗爭。為防止權利主體缺失或缺位，在賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的同時，還必須授予受害者以外的第三者起訴資格，當然包括檢查機關的起訴資格，以彌補公民訴訟在環(huán)境保護方面之不足。于是，在環(huán)境公益訴訟中檢察機關產(chǎn)生了第二種身份——準原告人身份。
　　
　　檢察機關作為準原告人身份參與環(huán)境公益訴訟的理論根據(jù)，要溯源于1969年美國密歇根州立大學的約瑟夫·薩克斯教授提出的兩種理論：一種是環(huán)境公共財產(chǎn)論，另一種是公共信托論。根據(jù)公共財產(chǎn)論，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境資源不再是“自由財產(chǎn)”，而是屬于全社會的“公共財產(chǎn)”，因而不能對其進行任意占有、支配和損害；根據(jù)公共信托理論，為了合理支配和保護公共財產(chǎn)，共有人委托國家來管理。為了保護國民的環(huán)境利益，國家作為全體國民的信托人必須對全體國民負責，不得疏于這種信托事務的管理，應積極對環(huán)境資源予以保護和維持。而檢察機關作為國家的代表，在發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)、損害社會公共環(huán)境利益的行為時，有權利也有義務提起環(huán)境公益訴訟。但是，由于檢察機關是代表國家為維護公益而起訴，不是直接受害人，與被告沒有實體上的直接利害關系，因而僅是程序意義上的原告，與傳統(tǒng)意義上的原告有較大的區(qū)別，所以只是準原告人。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關無權代表國家和公眾擅自放棄、處分權利，也談不上原被告雙方在訴訟中相互協(xié)商、彼此妥協(xié)、達成調解的問題�；�于這種理由，在環(huán)境公益訴訟中不能適用和解、調解等糾紛解決機制。
　　
　�。ㄈ�）公益代表人身份
　　
　　眾所周知，我國環(huán)境公害治理主要依靠行政執(zhí)法。然而，由于行政執(zhí)法人員易于被“俘獲”，對被監(jiān)管的公司變得過于親密和富有同情心，以致不履行或不正確履行環(huán)境監(jiān)管職責。另外，重大工程建設需要行政機關審批，此時行政機關也存在不履行或不正確履行職責、損害環(huán)境的問題。對行政機關以不作為或不正確作為的方式損害環(huán)境的行為需要通過行政訴訟予以救濟，但可能因為具體的受害人，也可能因為受害人面對強大的行政機關不愿，甚至不敢起訴，導致現(xiàn)實中個人提起環(huán)境行政公益訴訟的案例罕見，且效果很有限。要改變這種現(xiàn)狀，作為公共利益的維護者，檢察機關有必要介入。于是，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中出現(xiàn)了第三種身份——公益代表人。
　　
　　關于檢察機關以何種身份介入環(huán)境行政公益訴訟，學界提出了5種觀點：（1）法律監(jiān)督人說；（2）公益代表人說；（3）原告人說；（4）訴訟代表人說；（5）雙重身份說（行政原告人和法律監(jiān)督人）。[12]在筆者看來，檢察機關介入環(huán)境行政公益訴訟的身份只能是公益代表人。如前所述，檢察權的性質決定了，檢察機關是國家利益和分散利益的代表。換言之，公益代表人是檢察機關公共性質的體現(xiàn)。公益訴訟的“公益性”表明，這種訴訟的目的是維護公共利益，處于公益代表人的檢察機關介入這種訴訟，自然是公益代表人。另外，檢察機關是專門的法律監(jiān)督機關，負責監(jiān)督法律的統(tǒng)一實施，這種監(jiān)督自然包括行政執(zhí)法活動�？赡苡捎谡�府片面強調經(jīng)濟發(fā)展，也可能因為環(huán)境行政執(zhí)法人員被“俘獲”，當環(huán)境行政執(zhí)法機關放任企業(yè)破壞環(huán)境時，當環(huán)境保護行政機關對符合法定的處罰條件的行為不行使或不正確行使其職權的時候，檢察機關就可以公益代表人的身份提起環(huán)境行政公益訴訟。換言之，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關以公益代表人的身份提起訴訟是檢察監(jiān)督權的具體化。
　　
　　在檢察機關作為公益代表人提起環(huán)境行政公益訴訟的情況下，檢察機關應與一般訴訟當事人一樣，享有原告的訴訟權利，承擔原告的訴訟義務。但是，與作為準原告身份參加環(huán)境公益訴訟一樣，檢察機關以公益代表人的身份提起環(huán)境行政公益訴訟，也不是為了維護自己的利益，而是為了維護公益，因而對爭議的客體只有依法維護的權利，無直接處分權。因此，檢察機關以公益代表人身份提起環(huán)境行政公益訴訟，也不適用調解、和解等糾紛解決機制。

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