論勞動法律關系主體的法律適用范圍

　　“勞動者”在新中國誕生以來的半個世紀的政治宣傳中，始終被打上一種階級烙印，它與大眾化的政治術語“勞動人民”幾乎是同義語。但在法律體系中，特別是在涉及勞動生產活動（主要是工業(yè)化、現代化的生產活動）所產生的勞動關系中，勞動者則被賦予了另類內涵。勞動者與“勞動人民”及憲法中所稱的“一切有勞動能力的公民”是不能劃等號的，與憲法中的“國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經濟組織的勞動者” 也不能完全劃等號。緣何原因，從《中華人民共和國勞動法》第二條的規(guī)定中可以看出其差別�！秳趧臃ā返诙�條規(guī)定：“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法�！薄皣�家機關、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執(zhí)行�！睋�此，在我國的勞動社會關系中，只有在企業(yè)、個體經濟組織中從事勞動才能形成勞動關系。在國家機關、事業(yè)組織、社會團體中只有通過建立勞動合同才能形成勞動關系，這些勞動關系才受勞動法調整，成為勞動法意義上的勞動關系，其法律關系主體中自然人一方才能被稱為適用《勞動法》的勞動者。這就是本文要提出研討問題所在。

　　《中華人民共和國勞動法》1994年7月5日頒布1995年1月1日開始實施，此后全國各地陸續(xù)制定和頒布了相應的實施條例、規(guī)定和辦法。這些地方性立法中，共性的是將企業(yè)內形成的勞動關系無條件地作為勞動法律關系，納入調整范圍。對于個體經濟組織內的勞動關系則通過略有差異的表述，也幾乎是無條件的納入調整范圍（如《北京市勞動合同規(guī)定》稱為個體工商戶） .再有就是絕大多數省市自治區(qū)沿用了與勞動者建立勞動合同關系的國家機關、事業(yè)組織、社會團體為勞動法律關系主體的規(guī)定，將形式上的書面勞動合同作為法律關系存在的實質性要件 .勞動部《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》對此做了適當的擴大解釋，即：“國家機關、事業(yè)組織、社會團體實行勞動合同制度的以及按規(guī)定應實行勞動合同制度的工勤人員，實行企業(yè)化管理的事業(yè)組織的人員”適用勞動法 .有些省份直接做了此種規(guī)定，如吉林、海南省等，對實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位不硬性要求以勞動合同建立勞動關系的條件。概括起來說，《勞動法》適用的范圍限于被法律上認定為企業(yè)的組織（一般以辦理工商登記為準）內的勞動關系，和非企業(yè)組織中傳統意義上的具有工人身份或以建立勞動合同確定為受雇傭（雇用）身份的勞動關系。在適用《勞動法》、尤其在處理勞動爭議過程中宥于現行規(guī)定的限制，使得《勞動法》效用受到影響，問題表現在：

　　1.《勞動法》打破傳統立法或政策性規(guī)定中將企業(yè)以所有制進行分類的方法，而概括使用“中國境內的企業(yè)”，體現了企業(yè)改革的成果，但現行立法中仍采用勞動和人事雙軌并存的體系，造成法律適用上的不統一。如在爭議處理體系上，勞動爭議根據勞動法的規(guī)定主要適用企業(yè)勞動爭議處理立法體系 ，與此并行的人事爭議處理體系則適用人事爭議仲裁體制 .兩者各占一片天下，在局部相交叉的情況下，又出現立體的真空 . 

    2.承認事實勞動關系，但不承認非企業(yè)社會組織的事實勞動關系，將本質上相同的法律事實放到不同的法律環(huán)境里處理，擴大了法律真空 .從事實勞動關系的本質看，如果企業(yè)和事業(yè)單位與員工建立了勞動關系，僅僅在形式上存在區(qū)別就導致在法律適用上的區(qū)別，甚至導致法律保護程度上的區(qū)別，這與立法的精神是不相適應的。

　　3.在企業(yè)和國家機關、事業(yè)組織、社會團體之間還存在其他立法沒有涵蓋的社會組織（例如民辦非企業(yè)單位），又形成法律調整的新的真空。某些地區(qū)通過地方立法在力圖彌補這些空間，如北京、河北、江蘇等地 .顯然民辦非企業(yè)單位是企業(yè)、國家機關、事業(yè)組織和社會團體之外的實體（如現在較多出現的民辦教育實體），國家立法也將其另類調整 .

　　4.與勞動關系密切聯系的其他社會關系，因法律規(guī)定的不統一而形成的法律適用真空。比較典型的是社保關系的處理，如在解決爭議的立法范疇內，處理因社會保險引發(fā)的勞動爭議在適用法律和適用范圍上都有沖突 .對于未建立勞動合同關系的國家機關、事業(yè)組織和社會團體的勞動者因基本醫(yī)療和失業(yè)保險發(fā)生的爭議是否按勞動爭議受理就存在重大疑問，但至少根據人事爭議處理的立法看，該類爭議顯然不能屬于人事爭議。另外，關于農民工與用人單位之間因勞動活動發(fā)生的爭議法律適用也存在問題，典型的是建筑領域內拖欠民工工資或勞務費的問題。一般情況下，建筑工地聘用民工均不訂立勞動合同，具體的聘用方法也往往是通過包工頭召集各地的農民有組織地提供勞務，所以勞動爭議處理機構常常將這類關系發(fā)生的爭議視為勞務關系爭議而拒絕受理。2003年和2004年相交之際，拖欠民工工資已經演變成重大的社會問題，引起各有關部門的重視，但在個案的實際處理中仍舊存在管轄不明的情況。部分經濟發(fā)達地區(qū)對此有預見性的立法考慮，在與勞動關系有密切聯系的勞務關系處理上采取了積極的應對態(tài)度 .

　　5.立法上的沖突同樣能夠形成主體適用的真空。根據《中華人民共和國工會法》第三條規(guī)定：“在中國境內的企業(yè)、事業(yè)單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利�！惫�會活動納入勞動法或勞工法的調整范疇是國際通例，從法理上，我們從不否認工會與勞動者之間的緊密聯系，也不否認工會法在勞動法體系中的重要地位，但對于工會成員與雇主間發(fā)生的關系不能適用勞動法調整確使人感到詫異。從現行立法看，我們可以說《工會法》中的勞動者不等于《勞動法》中的勞動者。

　　上述問題的存在，成因是復雜的，與我國勞動人事管理體制的狀況不無關系。

　　《勞動法》第二條所規(guī)定的法律調整范圍有其特定的社會背景，從1986年至1995年的10年間，我國企業(yè)勞動制度的改革已初步完成，相當的企業(yè)推行了全員勞動合同制，實現了職工身份的融合，干部與工人的身份標志界限被淡化和取消，所以將企業(yè)中的勞動關系納入勞動法調整范圍已不存在重大障礙。但非企業(yè)的其他社會組織的情況則不然，例如我國的人事制度改革大大滯后于勞動制度的改革，在傳統勞動與人事分軌管理的模式下，人事管理體制中的問題至今未全部理順。勞動局管工人、人事局管干部的陳舊操作方法至今還在殘留著消極的影響。在部分國有企業(yè)（含少數大集體企業(yè) ）中人事制度還在發(fā)揮著重要的作用，管理人員的任免、聘用完全按傳統干部管理體制由組織部門、人事部門考察任命 ，但形式上要納入勞動合同管理范圍。在事業(yè)單位和社會團體（特別是黨、團、政協等組織）中的勞動者，除一般工勤人員外，絕大多數崗位并不適用勞動管理制度，而完全適用與公務員相近似的人事管理制度 .介于國家機關和企業(yè)之間的科教文衛(wèi)（如科研院所、大專院校、中小學校、醫(yī)院、文藝演出團體等）機構，有些被作為事業(yè)單位，有些并不稱為事業(yè)單位，在這些機構中發(fā)生的爭議，上不夠適用勞動法，下不夠適用

公務員法，當不屬于人事爭議的聘任或聘用關系時，就會出現法律規(guī)范的真空。更有一些特殊的單位保留著極其特殊的身份或兼有著多重身份，甚至使主體的法律適用成為難題 .至于民辦非企業(yè)單位更是“別出心裁”的組織形式，放寬其適用勞動法，使事業(yè)組織、社會團體不以合同方式確立勞動關系就不由勞動法調整的情況顯得格外尷尬。有些省市在地方立法中索性突破了勞動法的限制，如江蘇省、深圳市等地 ，更開放的地區(qū)索性連這樣麻煩的陳述都省略了 ，直接使用了“所有用人單位”的概念，但這些突破是很局部的。

　　總結上述問題，筆者認為非常有必要對勞動法的適用進行深入研究，尤其在確立勞動關系存在的主體范圍內必須有突破性的創(chuàng)樹。今天討論勞動法律關系的主體法律適用范圍問題的目的在于，擴大勞動法的適用范圍，簡化勞動爭議處理的程序，打破以一紙形式上的合同設置的法律適用的壁壘，提高勞動用工管理制度效率，使憲法所確認的勞動者的合法權益得到法律上的有效保護。鑒于此，本文設想提出相關的立法建議：

　　1.在修訂《勞動法》時，將以主體確定法律適用范圍的方法改為以內容確定法律適用的方法，這樣的表述應概括為：用人單位聘用以工資收入為主要生活來源的勞動者，并與之建立勞動關系的適用勞動法（但公務員、軍人、武裝警察及國家法律另有規(guī)定的除外）。

　　2.合并勞動制度與人事制度，徹底打破存在于各類用人單位中干部和普通工作人員的區(qū)別和界限（國家機關公務員除外），建立統一的人員聘用（錄用）制度，建立統一的社會保障體系。在勞動關系中以資產的所有者及勞動生產要素——勞動力的提供者為對應權利義務關系區(qū)分的標準，明確雇傭（雇用）關系是確定勞動關系的實質內容。

　　3.擴大勞動合同制度的法律適用范圍，吸納一些與勞動關系有著密切聯系的其他社會關系并入勞動法的調整范圍，如具有勞動力使用意義的勞務關系（現行體制中以進城務工的農民工要建立的勞動關系最為典型，另外還有包括保姆、清潔工、計時工等社區(qū)服務活動在內的家政服務關系等）可歸入簡單勞動關系的行列。

　　4.建立獨立的勞動爭議處理程序和組織體系，合并勞動爭議仲裁機構和人事爭議仲裁機構（相對獨立的公務員爭議處理系統可另行建立）。將所有用人單位與被使用的勞動者之間的爭議均納入勞動爭議處理范圍。在處理勞動爭議時，無需刻意區(qū)分勞動關系還是人事關系，適用統一的處理準標 .在確定爭議處理依據時，應以勞動合同關系為主線（含正式勞動合同關系和事實勞動關系），包容相同或近似的合同關系（如聘任、聘用等）。

　　5.建立面向全體社會成員的社會保障制度，打破干部和工人、企業(yè)和機關、城市和鄉(xiāng)村、職工和農民的界限（在目前社會條件下還主要建立以城市為中心的社會保障體系），尤其在城鎮(zhèn)社保體系中除公務員獨立體系外的各類社會成員的社會保障標準應逐漸趨同，實現法律適用上的統一。

　　6.簡化勞動爭議處理環(huán)節(jié)，縮短勞動爭議處理時間，降低勞動爭議處理的社會成本，將現行一裁兩審制度改為或裁或審、一裁終局制度，以保證在擴大勞動法適用范圍的情況下，提高爭議處理的效率。鑒于人事爭議處理機構的社會效用較低 ，有必要進行改組并入勞動爭議處理系統，同時在精簡勞動爭議處理程序時注重提高勞動仲裁工作的質量和水平。

　　7.組建獨立、高效的勞動爭議處理機構，擺脫現行勞動爭議處理活動中行政干預的弊端。參照經濟糾紛仲裁體制，勞動爭議處理機構更應強調其社會性、中立性和公正性，按國際慣例應建立以民間機構為特征的仲裁組織，獨立進行爭議的調處。在司法體系中，人民法院可建立獨立勞動審判庭或獨立審理勞動爭議的民事審判庭，保證審判隊伍的專業(yè)化。

　　對勞動立法完善的建議，仁者見仁，智者見智，相信在立法部門、司法部門和各類社會組織及專家學者，甚至普通勞動者的努力下，必將開拓一個勞動立法的新時代。

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