中國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度改革芻議

　　中國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度改革芻議
　　
　　余勁松
　　
　　我國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度是規(guī)制境外投資的重要手段，實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)企業(yè)境外投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）的一種再分配，是對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種政府管理。我國(guó)對(duì)企業(yè)境外投資從早期的嚴(yán)格審批制到2004年確立的核準(zhǔn)制，經(jīng)歷了一個(gè)逐步放松管制的發(fā)展歷程，基本適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)“走出去”的客觀需要。我國(guó)現(xiàn)行境外投資核準(zhǔn)制度包括商務(wù)部主管的企業(yè)境外投資核準(zhǔn)制度和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）主管的境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度兩部分。其相關(guān)規(guī)章制度主要包括：2009年商務(wù)部《境外投資管理辦法》、2004年國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，以及2011年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于做好境外投資項(xiàng)目下放核準(zhǔn)權(quán)限工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和外匯儲(chǔ)備的迅速增長(zhǎng)，我國(guó)需要進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，發(fā)展境外投資，而現(xiàn)行境外投資核準(zhǔn)制度無(wú)論是在核準(zhǔn)范圍還是在核準(zhǔn)機(jī)關(guān)和程序方面均存在一些問(wèn)題，對(duì)投資者境外投資構(gòu)成一定的障礙。本文擬從境外投資核準(zhǔn)范圍、核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、建立和完善登記備案制，以及健全和完善其他配套制度和措施等四個(gè)方面，來(lái)討論我國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度的改革問(wèn)題。
　　
　　一、境外投資核準(zhǔn)范圍與條件及其改進(jìn)
　　
　�。ㄒ唬┚惩馔顿Y的核準(zhǔn)范圍與條件
　　
　　我國(guó)對(duì)境外投資核準(zhǔn)分為兩種，一是由商務(wù)部及省級(jí)商務(wù)主管部門對(duì)企業(yè)境外直接投資進(jìn)行核準(zhǔn)，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報(bào)商務(wù)部或省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)，[1]企業(yè)憑商務(wù)部門頒發(fā)的《企業(yè)境外投資證書》辦理外匯、銀行、海關(guān)、外事等相關(guān)手續(xù)，并享受國(guó)家有關(guān)政策支持。另一種主要是由國(guó)家和省級(jí)發(fā)改委對(duì)境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)，可稱之為項(xiàng)目核準(zhǔn)。資源開發(fā)類項(xiàng)目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項(xiàng)目，中方投資者的投資額以限額（2004年為3000萬(wàn)美元，2011年放寬到3億美元）為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。大額用匯類則指資源開發(fā)領(lǐng)域外的項(xiàng)目，中方投資額以限額（2004年為1000萬(wàn)美元，2011年放寬到1億美元）為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。[2]投資主體也須憑發(fā)改委的核準(zhǔn)文件，辦理外匯、海關(guān)、出入境管理和稅收等相關(guān)手續(xù)。
　　
　　核準(zhǔn)條件包括形式條件和實(shí)質(zhì)條件兩個(gè)部分。商務(wù)部《境外投資管理辦法》采用否定式列舉的方式規(guī)定核準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性條件，即凡是有規(guī)定的情形的境外投資都不予以核準(zhǔn)；[3]國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準(zhǔn)條件，即境外投資必須符合規(guī)定的情形才能予以核準(zhǔn)。[4]
　　
　　我國(guó)之所以對(duì)上述范圍內(nèi)的境外投資實(shí)行核準(zhǔn)，主要涉及以下考慮因素：
　　
　　1.國(guó)家主權(quán)、安全和公共利益。境外投資可能會(huì)涉及到國(guó)家主權(quán)、安全和公共利益。例如，如果中國(guó)企業(yè)到那些與中國(guó)未建立外交關(guān)系、或者受到國(guó)際制裁的國(guó)家去投資，就可能影響到中國(guó)的國(guó)家主權(quán)和利益，涉及到中國(guó)承擔(dān)的條約義務(wù)和國(guó)際聲譽(yù)，或者可能影響我國(guó)與其他國(guó)家的關(guān)系。又如，如果中國(guó)企業(yè)將國(guó)家禁止出口的特有工藝和技術(shù)（特別是涉及軍事和國(guó)防的技術(shù)）用于境外投資時(shí)，可能會(huì)造成這些特定工藝和技術(shù)的泄漏和外流，從而影響到中國(guó)的安全和公共利益。[5]
　　
　　2.國(guó)家的外匯管理。境外投資會(huì)直接影響到國(guó)家的國(guó)際收支平衡，因此對(duì)于實(shí)行外匯管理的國(guó)家來(lái)說(shuō)，對(duì)境外投資用匯也會(huì)采取某些限制措施。例如，韓國(guó)以前也曾經(jīng)對(duì)境外投資依據(jù)用匯額度進(jìn)行審批。我國(guó)人民幣目前還不能自由兌換，資本項(xiàng)目還存在一定程度的管制。一國(guó)的貨幣自由兌換必須具備一定的條件，包括匯率和利率市場(chǎng)化、宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定、金融市場(chǎng)及監(jiān)管體制完善、企業(yè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等。我國(guó)目前仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還必須循序漸進(jìn)地推行有關(guān)改革措施，為人民幣自由兌換創(chuàng)造條件。因此在這種情況下，我國(guó)政府對(duì)境外投資根據(jù)用匯限額進(jìn)行核準(zhǔn)具有必要性。隨著我國(guó)近些年來(lái)外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)，對(duì)境外投資用匯限額的核準(zhǔn)范圍也在逐步放寬。
　　
　　3.產(chǎn)業(yè)政策。為使境外投資符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，就必須對(duì)境外投資實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，促使境外投資有效、有序、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。[6]實(shí)行核準(zhǔn)制，可以有效地防止企業(yè)境外投資時(shí)投向我國(guó)法律禁止經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、或我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約規(guī)定禁止投資的其他產(chǎn)業(yè)。對(duì)于資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)核準(zhǔn)制，可以引導(dǎo)企業(yè)有序、協(xié)調(diào)的進(jìn)行境外投資，防止中國(guó)企業(yè)海外競(jìng)標(biāo)時(shí)可能發(fā)生的內(nèi)部相互傾軋和惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　
　�。ǘ�）核準(zhǔn)范圍與條件方面存在的問(wèn)題及其改進(jìn)
　　
　　境外投資核準(zhǔn)范圍和條件涉及到公共利益與私人利益的平衡問(wèn)題。公共利益一般被認(rèn)為是相對(duì)于私人利益的概念，具體是指“在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)蒙受嚴(yán)重?fù)p害”。[7]當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，一般認(rèn)為公共利益優(yōu)先于私人利益。公共利益優(yōu)先性的確立在一定意義上就為政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了理論上的支持。正是基于此，中國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度實(shí)際上確立了一種公共利益優(yōu)先于企業(yè)的境外投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）的預(yù)設(shè)，即國(guó)家對(duì)境外投資者投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）進(jìn)行限制，是為了維護(hù)國(guó)家的公共利益。但是，對(duì)這種以維護(hù)公共利益為目的的政府規(guī)制，也必須予以限制，沒(méi)有限制的政府干預(yù)既會(huì)損害私人利益，也會(huì)最終侵害公共利益。[8]因此，現(xiàn)行的境外投資核準(zhǔn)范圍和條件還需要改進(jìn)或改革，限制和縮小其范圍，明確其條件，增加透明度。
　　
　　例如，境外投資大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)應(yīng)加以明確和限定。國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》只是規(guī)定大額用匯類項(xiàng)目要實(shí)行核準(zhǔn)，但對(duì)何謂“大額用匯”卻沒(méi)有定義。依據(jù)此規(guī)定，中方投資額1000萬(wàn)美元以上的由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，1000萬(wàn)美元以下的由省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)；《通知》中雖然將限額放寬到1億美元，但兩個(gè)文件均沒(méi)有規(guī)定下限，即從多少數(shù)額的外匯額起才構(gòu)成大額用匯類項(xiàng)目。由于沒(méi)有用匯下限額的規(guī)定，實(shí)際上就變成所有的境外投資都必須經(jīng)發(fā)改委核準(zhǔn)，無(wú)論你用匯額度多少，哪怕你只用1美元，也同樣需要省級(jí)發(fā)改委的核準(zhǔn)。顯然，這一核準(zhǔn)事項(xiàng)需要修改。商務(wù)部《境外投資管理辦法》規(guī)定中方投資者在1000萬(wàn)美元至1億美元的投資者要報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)，這似乎表明1000萬(wàn)美元以上即為大額用匯類，但1000萬(wàn)美元以下的境外投資仍要經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)，只不過(guò)形式簡(jiǎn)便了些�？梢姡�這些規(guī)定并沒(méi)有體現(xiàn)僅對(duì)大額用匯類境外投資進(jìn)行核準(zhǔn)的立法初衷，降低了政府核準(zhǔn)的效率，給企業(yè)境外投資增加了負(fù)擔(dān)和成本。
　　
　　又如，從產(chǎn)業(yè)政策上看，須經(jīng)核準(zhǔn)的應(yīng)該主要是那些法律禁止境外投資的產(chǎn)業(yè)，以防止危害國(guó)家的安全和利益。對(duì)于鼓勵(lì)境外投資的產(chǎn)業(yè)，原則上沒(méi)有必要實(shí)行核準(zhǔn)制。從2006年7部委聯(lián)合發(fā)布的《境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策》看，資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)屬于鼓勵(lì)境外投資的，但目前對(duì)此類境外投資項(xiàng)目要求核準(zhǔn)。這樣做在很大程度上是為了防止資源開發(fā)類項(xiàng)目境外盲目投資與自相競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)核準(zhǔn)制對(duì)資源開發(fā)類項(xiàng)目予以協(xié)調(diào)與監(jiān)控，從目前來(lái)看具有必要性，但是也要看到，這種協(xié)調(diào)與監(jiān)控不一定非得采取核準(zhǔn)制的手段。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，通過(guò)完善公司治理制度，推行行業(yè)協(xié)會(huì)管理，結(jié)合政府的備案制和事后監(jiān)管制度，也可以達(dá)到同樣的效果。因此，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，對(duì)境外投資產(chǎn)業(yè)的核準(zhǔn)范圍也應(yīng)逐步縮小。
　　
　　此外，對(duì)于境外投資核準(zhǔn)條件來(lái)說(shuō)，采取肯定列舉的方式和否定列舉的方式的效果明顯不同。如果采用肯定列舉式，即要求境外投資符合某些公共利益的要求才能獲得核準(zhǔn)，這就不僅要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)質(zhì)審查才能作出判斷，而且也將能獲得核準(zhǔn)的境外投資限定在符合公共利益的較小的范圍內(nèi)，范圍外的其他投資則不能獲得核準(zhǔn)；而若采用否定列舉式，即境外投資只要不違反公共利益的要求就能獲得核準(zhǔn)，這就不僅程序更為方便快捷，而且也把不能獲得核準(zhǔn)的境外投資限定在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，其它的大部分投資只要符合條件即可獲得核準(zhǔn)。核準(zhǔn)制不同于審批制，相對(duì)而言，核準(zhǔn)條件采用否定列舉式能擴(kuò)大企業(yè)境外投資自由權(quán)利的范圍，限制政府規(guī)制境外投資活動(dòng)的范圍，并使核準(zhǔn)制更為簡(jiǎn)便和具有效率。
　　
　　二、境外投資核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其改革
　　
　　（一）核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及權(quán)限
　　
　　依據(jù)前述規(guī)定，中國(guó)企業(yè)境外投資核準(zhǔn)和境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)，分別由商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)政府部門行使核準(zhǔn)權(quán)。
　　
　　對(duì)于企業(yè)境外投資來(lái)說(shuō)，依據(jù)2004年商務(wù)部《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》，商務(wù)部是境外投資開辦企業(yè)的核準(zhǔn)機(jī)關(guān)，各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府商務(wù)行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)商務(wù)主管部門）受商務(wù)部委托對(duì)中央企業(yè)之外的其他企業(yè)在附件所列國(guó)家投資開辦企業(yè)進(jìn)行核準(zhǔn)。而2009年商務(wù)部《境外投資管理辦法》明確規(guī)定了“商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門對(duì)企業(yè)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)”，[9]而且對(duì)商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門的權(quán)限劃分作了較為明確的規(guī)定。[10]
　　
　　對(duì)于境外投資項(xiàng)目而言，根據(jù)2004年國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)為省級(jí)發(fā)改部門、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院，并對(duì)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)權(quán)限進(jìn)行了明確的劃分。這一規(guī)定在2011年的《通知》中得到了沿用，并對(duì)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》中核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行了改進(jìn)：（1）明確區(qū)分了地方企業(yè)和中央管理企業(yè)；（2）提高核準(zhǔn)投資額上限，即省級(jí)發(fā)改部門的核準(zhǔn)項(xiàng)目限額由原來(lái)的資源開發(fā)類項(xiàng)目3000萬(wàn)美元以下修改為3億美元以下，非資源類項(xiàng)目1000萬(wàn)美元以下修改為1億美元以下。
　　
　　商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委對(duì)境外投資實(shí)行分級(jí)核準(zhǔn)，不僅給企業(yè)提供了便利，而且有利于提高核準(zhǔn)的工作效率，還為企業(yè)進(jìn)行行政復(fù)議以及行政訴訟提供了便利。
　　
　�。ǘ�）核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及權(quán)限方面存在的問(wèn)題與體制改革
　　
　　商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委根據(jù)各自的規(guī)章都對(duì)境外投資行使核準(zhǔn)權(quán)，兩個(gè)部門在核準(zhǔn)事項(xiàng)和權(quán)限上有一定的分工，但也有相互重合或重疊之處，從而導(dǎo)致企業(yè)境外投資時(shí)要經(jīng)過(guò)雙重核準(zhǔn)。例如，根據(jù)商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的上述規(guī)定，前往未建交的國(guó)家、或特定的國(guó)家和地區(qū)（如受國(guó)際制裁的國(guó)家、發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂的國(guó)家）的境外投資，其投資項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，同時(shí)其投資也要經(jīng)商務(wù)部核準(zhǔn)。又如，對(duì)于大額用匯類境外投資，商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委也都根據(jù)類似的用匯額有核準(zhǔn)要求。再如，凡屬資源開發(fā)類境外投資項(xiàng)目，均需經(jīng)國(guó)家或省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)，但根據(jù)商務(wù)部的現(xiàn)行規(guī)定，地方企業(yè)開展的能源、礦產(chǎn)類境外投資，應(yīng)報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)。因此，如果一家地方企業(yè)準(zhǔn)備進(jìn)行1億美元以下資源開發(fā)類的境外投資，按照商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，就必須既要向省級(jí)商務(wù)主管部門申請(qǐng)核準(zhǔn)，同時(shí)也必須到省級(jí)發(fā)展改革部門申請(qǐng)核準(zhǔn)。這就出現(xiàn)了兩個(gè)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)一項(xiàng)境外投資進(jìn)行雙重核準(zhǔn)的現(xiàn)象。如果一家地方企業(yè)準(zhǔn)備進(jìn)行1億美元至3億美元之間的資源開發(fā)類項(xiàng)目，按照商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，它必須向商務(wù)部申請(qǐng)核準(zhǔn)，同時(shí)還必須到省級(jí)發(fā)展改革部門申請(qǐng)核準(zhǔn)。這就出現(xiàn)了同樣一筆境外投資申請(qǐng)核準(zhǔn)時(shí)，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)級(jí)別不匹配的問(wèn)題。
　　
　　這種雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象是不合理的，不利于對(duì)境外投資實(shí)行統(tǒng)一管理，不僅導(dǎo)致政府資源的浪費(fèi)和效率低下，而且也增加了企業(yè)境外投資的成本和負(fù)擔(dān)，構(gòu)成企業(yè)境外投資的障礙。有企業(yè)家抱怨說(shuō)，“民營(yíng)企業(yè)境外投資需經(jīng)發(fā)改部門和商務(wù)部門審批，特別是超億美元的重大投資項(xiàng)目，逐級(jí)審批一般需要耗費(fèi)4個(gè)月以上的時(shí)間，要求提供的材料復(fù)雜，程序繁瑣，企業(yè)反映很大，有些合作項(xiàng)目會(huì)直接因?qū)徟鷷r(shí)效過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致失敗”。[11]因此，現(xiàn)行的雙重核準(zhǔn)制必須改革。改革措施無(wú)非是兩種，一是將兩套核準(zhǔn)制合而為一，從而解決雙重核準(zhǔn)問(wèn)題；二是將兩種核準(zhǔn)的范圍加以明確劃分，避免二者相互重合或重疊。相對(duì)而言，前者更為合理，更有效率。
　　
　　深化我國(guó)對(duì)外投資管理體制改革，由一個(gè)部門專司境外投資核準(zhǔn)職能，是解決目前雙重核準(zhǔn)問(wèn)題的最有效辦法。從其他國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)海外投資實(shí)行審批或核準(zhǔn)制的，通常是由一個(gè)政府部門或機(jī)構(gòu)來(lái)行使審批權(quán)。例如，韓國(guó)海外投資的審批是經(jīng)財(cái)務(wù)部長(zhǎng)委任，韓國(guó)銀行行長(zhǎng)執(zhí)行的，具體審批歸由韓國(guó)銀行下設(shè)的“海外投資事業(yè)審議委員會(huì)”負(fù)責(zé)。[12]這樣有利于政府對(duì)境外投資實(shí)行統(tǒng)一管理，提高管理效率。我國(guó)境外投資二元核準(zhǔn)制的根源，在于對(duì)境外投資核準(zhǔn)職能賦予了國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部?jī)蓚�(gè)部門，而且兩個(gè)部門在職權(quán)劃分上有重合的部分。因此，必須深化管理體制改革，對(duì)兩部門的關(guān)于境外投資核準(zhǔn)的職權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整，明確其中一個(gè)為專門的核準(zhǔn)部門。這樣不僅可以使境外投資僅需要通過(guò)一次核準(zhǔn)程序，同時(shí)還可以防止由商務(wù)部負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的一項(xiàng)境外投資，卻同時(shí)需要去省級(jí)發(fā)改部門核準(zhǔn)的級(jí)別不匹配的情況發(fā)生。
　　
　　如果由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府部門共同行使境外投資的核準(zhǔn)權(quán)，就必須通過(guò)統(tǒng)一的立法，劃分有關(guān)部門各自的權(quán)限，明確分工，從而避免職能的重合而造成的效率低下，以及給行政相對(duì)人帶來(lái)的不必要的負(fù)擔(dān)。然而，目前我國(guó)關(guān)于境外投資核準(zhǔn)事項(xiàng)是由商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委各自的規(guī)章規(guī)定的，兩個(gè)部門規(guī)章間協(xié)調(diào)不夠，從而不可避免的導(dǎo)致雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第72條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門制定規(guī)章時(shí)，“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。”因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)制定統(tǒng)一的行政法規(guī)或通過(guò)有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章的方式，來(lái)協(xié)調(diào)解決境外投資核準(zhǔn)政出多門、二元核準(zhǔn)等問(wèn)題。
　　
　　三、建立和完善自動(dòng)許可制或登記備案制
　　
　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行境外投資項(xiàng)目備案制
　　
　　國(guó)家發(fā)改委2004年《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》已對(duì)特定對(duì)象在一定范圍內(nèi)實(shí)行了備案制。依據(jù)該暫行管理辦法，中央管理企業(yè)可以自主決策其投資的中方投資額限額以下的資源開發(fā)類和其他類境外投資項(xiàng)目，并報(bào)國(guó)家發(fā)展改革部門備案。[13]“備案證明”或“備案的境外投資項(xiàng)目”具有與國(guó)家發(fā)改委的“項(xiàng)目核準(zhǔn)文件”同等的效力，取得備案證明后即可辦理稅收、海關(guān)、外匯、出入境管理等手續(xù)，以及“就境外投資項(xiàng)目簽署任何具有最終法律約束力的相關(guān)文件”。[14]此一規(guī)定開我國(guó)境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)備案制之先河。2007年《國(guó)家發(fā)改委辦公廳關(guān)于境外投資項(xiàng)目備案證明的通知》為使上述暫行管理辦法規(guī)定的備案工作更為規(guī)范和便利，對(duì)相關(guān)的形式、程序和需要重新申請(qǐng)備案的情形作了明確的規(guī)定。[15]2011年《通知》提高了核準(zhǔn)的限額，規(guī)定“中央管理企業(yè)的中方投資額3000萬(wàn)美元以上至3億美元以下的資源開發(fā)類、中方投資額1000萬(wàn)美元以上至1億美元以下的非資源開發(fā)類境外投資項(xiàng)目的備案辦法，參照《國(guó)家發(fā)改委辦公廳關(guān)于境外投資項(xiàng)目備案證明的通知》”[16]。因此，中央管理企業(yè)實(shí)施的此類境外投資項(xiàng)目（特殊項(xiàng)目除外），都是由企業(yè)自主決策并報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案。這種備案制度具有較強(qiáng)的可操作性。
　　
　　此外，2011年《通知》還規(guī)定了項(xiàng)目登記制度。但需要注意的是，該項(xiàng)目登記的目的是為了甄別《通知》中的“有關(guān)特殊項(xiàng)目核準(zhǔn)”，[17]做好協(xié)調(diào)工作，防止本該由國(guó)家發(fā)展改革部門或國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目交由省級(jí)發(fā)展改革部門核準(zhǔn)或中央管理企業(yè)自主決策的情形發(fā)生，并非是簡(jiǎn)化或取代項(xiàng)目核準(zhǔn)。實(shí)際上，該登記制度只是國(guó)家發(fā)展改革部門對(duì)本來(lái)已經(jīng)下放的部分核準(zhǔn)權(quán)限的一套過(guò)渡性“監(jiān)控”程序，因此與一般意義上的登記制有著本質(zhì)的區(qū)別。
　　
　�。ǘ�）健全和完善自動(dòng)許可制或登記備案制
　　
　　從世界范圍來(lái)看，有關(guān)國(guó)家大都根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力和需要，從一開始的嚴(yán)格限制境外投資到逐步放松對(duì)境外投資的管制。[18]例如，韓國(guó)從1996年起對(duì)限額以下的海外投資實(shí)行投資自由化；印度2003年3月后也修改了其海外投資的“自動(dòng)通道”，符合條件的海外投資無(wú)需政府事先批準(zhǔn)。[19]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和實(shí)力的增強(qiáng)，我國(guó)在境外投資管理體制上，也應(yīng)放松核準(zhǔn)制，并向自動(dòng)許可制或登記備案制過(guò)渡。
　　
　　所謂自動(dòng)許可制，是指在投資者向政府管理部門提出申請(qǐng)并交驗(yàn)相關(guān)文件的規(guī)定期限內(nèi)，主管部門未采取措施，即視為自動(dòng)許可或核準(zhǔn)。自動(dòng)許可制的程序簡(jiǎn)便、期限明確，具有確定、快捷、高效的特點(diǎn)，具有較高透明度和可預(yù)見性，可為符合條件的境外投資提供較大便利。2009年商務(wù)部《境外投資管理辦法》第8條和第16條采取的一種特殊的核準(zhǔn)制度，比較接近于自動(dòng)許可制。根據(jù)該規(guī)定，境外投資中方投資額在1000萬(wàn)美元以下、不屬于能源和礦產(chǎn)類投資、不需在國(guó)內(nèi)招商、不屬于設(shè)立境外特殊目的公司或不屬于去特定國(guó)家、地區(qū)的，投資者只需要通過(guò)商務(wù)部建立的“境外投資管理系統(tǒng)”填寫并打印申請(qǐng)表，商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門收到投資者的申請(qǐng)表后，在3個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，只要投資者提交的申請(qǐng)表填寫完整且符合法定形式，主管部門即予以頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。這種僅進(jìn)行形式上的審查的特殊核準(zhǔn)，已經(jīng)比較接近于自動(dòng)許可制了。因此，商務(wù)部規(guī)定的這種特殊核準(zhǔn)，可以直接改為自動(dòng)許可制。
　　
　　所謂登記備案制，是不需要經(jīng)過(guò)行政主體的實(shí)質(zhì)性審查，只需履行登記備案程序即可取得相應(yīng)的資格。對(duì)于那些無(wú)需設(shè)立核準(zhǔn)的事項(xiàng)，取消核準(zhǔn)制而代之以登記備案制，可消除現(xiàn)存核準(zhǔn)環(huán)節(jié)的境外投資障礙。已如前述，國(guó)家發(fā)改委對(duì)境外投資項(xiàng)目在一定范圍內(nèi)已采取了備案制，這無(wú)疑在一定程度上推進(jìn)了境外投資“自由化”。但是現(xiàn)行備案制僅為國(guó)家發(fā)改委在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)中采用，且其適用的范圍較為狹窄，即僅適用于為數(shù)不多的中央管理企業(yè)，準(zhǔn)予其進(jìn)行自主決策就是給予其免于核準(zhǔn)的“尚方寶劍”，而數(shù)量眾多的其他企業(yè)不能享受這一待遇。這使得原本就占有各種資源等優(yōu)勢(shì)的中央管理企業(yè)在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度方面又取得了優(yōu)勢(shì)地位，很難說(shuō)這樣的差別性備案制是公平的。因此，登記備案制有待于進(jìn)一步完善。應(yīng)擴(kuò)大登記備案制的適用范圍，即規(guī)定在一定額度內(nèi)的境外投資都適用備案制，而無(wú)論其是否屬于中央管理企業(yè)、地方企業(yè)還是其他類型的企業(yè)，使各種企業(yè)享有同等的權(quán)利。而且，登記備案制也不應(yīng)僅適用于境外投資項(xiàng)目，而是應(yīng)該統(tǒng)一適用于所有的境外投資，凡符合條件的境外投資只要進(jìn)行登記備案即可發(fā)生法律效力。從目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，中小型企業(yè)對(duì)外投資規(guī)模較小，對(duì)國(guó)家安全和公共利益一般也不會(huì)造成損害，因此對(duì)其以登記備案制取代核準(zhǔn)制更為合適。
　　
　　自動(dòng)許可制和登記備案制較好地體現(xiàn)了公開、公平、便捷和效率原則，對(duì)于促進(jìn)境外投資具有積極意義。當(dāng)然，在目前核準(zhǔn)制和登記備案制并行的情況下，要注意二者間的協(xié)調(diào)，應(yīng)盡可能地縮小核準(zhǔn)制的范圍，擴(kuò)大自動(dòng)許可或登記備案制的范圍，只對(duì)嚴(yán)格限定范圍的境外投資實(shí)行核準(zhǔn)，而不屬于核準(zhǔn)范圍內(nèi)的則都可實(shí)行自動(dòng)許可制或登記備案制。
　　
　　四、健全和完善其他配套制度與措施
　　
　　境外投資核準(zhǔn)制的改革及其向自動(dòng)許可制或登記備案制過(guò)渡，是要減少政府對(duì)投資者的境外投資的不必要、不適當(dāng)?shù)囊?guī)制干預(yù)。同時(shí)，還需要根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，健全和完善其他相關(guān)配套制度和措施。
　　
　�。ㄒ唬┙∪�鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施
　　
　　發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常不采用核準(zhǔn)制度來(lái)直接“人為干預(yù)”本國(guó)企業(yè)（或個(gè)人）境外投資，而是通過(guò)某些間接的方式來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)境外投資。例如，美國(guó)的海外投資保證制度在一定意義上就是通過(guò)間接的鼓勵(lì)引導(dǎo)方式，調(diào)控其境外投資。根據(jù)這一制度，美國(guó)私人境外投資者要想獲得美國(guó)海外私人投資公司（OPIC）提供的政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，必須使其投資滿足一定的條件，例如將投資投向與美國(guó)訂有投資保證協(xié)定的國(guó)家；私人海外投資必須符合美國(guó)的利益；一般僅限于新的海外投資；投資所在的東道國(guó)應(yīng)該是發(fā)展中國(guó)家，且其國(guó)民收入較低等。[20]又如，加拿大對(duì)本國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外投資一般不加以限制，而是通過(guò)充分保護(hù)本國(guó)投資者的各項(xiàng)利益的形式間接促進(jìn)境外投資。加拿大沒(méi)有專門鼓勵(lì)對(duì)外投資的法律、政策，甚至連促進(jìn)境外投資的專門機(jī)構(gòu)都沒(méi)有，但其通過(guò)出口發(fā)展公司、國(guó)際開發(fā)署和商業(yè)發(fā)展銀行等機(jī)構(gòu)，對(duì)境外投資企業(yè)提供投資保險(xiǎn)和對(duì)發(fā)展中國(guó)家援助等手段間接帶動(dòng)資本的對(duì)外輸出。[21]
　　
　　我國(guó)對(duì)于海外投資的管理也可以考慮采用間接的鼓勵(lì)和引導(dǎo)制度，而不是依靠行政的核準(zhǔn)制。對(duì)于優(yōu)化國(guó)別地區(qū)分布、優(yōu)化境外投資結(jié)構(gòu)、防止境外盲目投資與自相競(jìng)爭(zhēng)等方面的調(diào)控，均可通過(guò)投資鼓勵(lì)和投資保險(xiǎn)的引導(dǎo)措施實(shí)現(xiàn)，而不必列入審核條件。引導(dǎo)措施包括但不限于在特定行業(yè)和國(guó)家設(shè)立或取消對(duì)某些項(xiàng)目的資金、外匯、稅收、海關(guān)、出入境等方面的優(yōu)惠措施，或?qū)δ承╉?xiàng)目準(zhǔn)予或者拒絕提供政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等。
　　
　�。ǘ�）強(qiáng)化事后管理和服務(wù)
　　
　　境外投資核準(zhǔn)制是政府對(duì)投資者的海外投資行為進(jìn)行的一種事前管理。實(shí)際上，這種事前管理往往很難取得預(yù)期的效果。例如，行政部門只能根據(jù)投資者提供的一些資料，在較短的時(shí)間內(nèi)作出是否核準(zhǔn)的判斷，而這種判斷是否正確是難以確定的；特別是對(duì)于一些不是很明顯、甚至是隱蔽性或潛在的危害國(guó)家安全和利益的投資，有時(shí)很難作出準(zhǔn)確評(píng)估。不僅如此，事前的政府管理對(duì)于防止那些已經(jīng)獲得境外投資核準(zhǔn)證書的企業(yè)在境外從事有損我國(guó)公共利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本“無(wú)能為力”。因此，加大對(duì)企業(yè)境外投資的事后管理實(shí)際上更為重要。例如，應(yīng)健全和完善境外投資企業(yè)的信息披露制度、境外投資活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度、境外投資的財(cái)務(wù)和稅收管理制度、境外投資國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估與監(jiān)管制度等；同時(shí)，還要完善相應(yīng)的責(zé)任制度和處罰措施，對(duì)在境外投資中違反我國(guó)和東道國(guó)法律、對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或公共利益造成不利影響的企業(yè)，應(yīng)依法進(jìn)行相應(yīng)的處罰。有了完善的事后監(jiān)管制度，才可確保我國(guó)海外投資的健康發(fā)展。
　　
　　更重要的是，政府部門要轉(zhuǎn)變職能，境外投資主管部門應(yīng)盡力為企業(yè)海外投資提供必要的服務(wù)和支持，為企業(yè)排憂解難。世界各主要國(guó)家（如新加坡、法國(guó)、德國(guó)等[22]）在規(guī)制境外投資時(shí)，都不直接進(jìn)行管理，而是根據(jù)本國(guó)的國(guó)情，采取不同的方式支持或協(xié)助本國(guó)企業(yè)的境外投資。這些國(guó)家的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)也值得我們借鑒。
　　
　�。ㄈ�）完善公司治理制度
　　
　　境外投資是企業(yè)的一種商業(yè)行為，企業(yè)應(yīng)該了解和把握該投資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)與效果，并決定是否應(yīng)該進(jìn)行此項(xiàng)投資。例如，企業(yè)是否具有相應(yīng)的投資能力？投資的外匯資金來(lái)源如何？投資對(duì)象國(guó)有何風(fēng)險(xiǎn)（是否未與我國(guó)建交的國(guó)家或受國(guó)際制裁的國(guó)家，是否有戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂風(fēng)險(xiǎn)）？投資項(xiàng)目有何商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)？會(huì)否產(chǎn)生同行間的惡性競(jìng)爭(zhēng)以及由此產(chǎn)生的后果如何？違法投資和經(jīng)營(yíng)的后果如何？等等，這些實(shí)際上都是企業(yè)進(jìn)行境外投資決策時(shí)要考慮的問(wèn)題，企業(yè)應(yīng)通過(guò)完善的公司治理，作出合理的投資決策并控制可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。這也是為什么發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常不會(huì)對(duì)私人投資者進(jìn)行的境外投資實(shí)行核準(zhǔn)制的重要原因之一。而我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，企業(yè)的公司治理制度還很不完善，特別是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，如何從制度上加強(qiáng)出資人的監(jiān)督控制權(quán)、保證企業(yè)管理層科學(xué)決策、完善風(fēng)險(xiǎn)管控以及責(zé)任承擔(dān)機(jī)制等等，還需要做出很多努力。因此，我國(guó)有必要進(jìn)一步改革和完善國(guó)有企業(yè)的公司治理制度，這對(duì)于境外投資來(lái)說(shuō)更是如此，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)目前仍是我國(guó)境外投資的主力軍。(m.panasonaic.com)如果企業(yè)公司治理制度較為完善了，政府對(duì)境外投資實(shí)行的核準(zhǔn)制度就會(huì)變得沒(méi)有多少必要了。
　　
　　結(jié)論
　　
　　企業(yè)境外投資雖然說(shuō)是企業(yè)的一種商業(yè)活動(dòng)，但對(duì)國(guó)家的公共利益以及國(guó)際收支平衡也會(huì)產(chǎn)生影響。作為一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的新興國(guó)家，我國(guó)對(duì)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)制具有其必要性和合理性。但是，為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)境外投資的需要，現(xiàn)行的核準(zhǔn)制還必須改進(jìn)或改革。即要堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。[23]因此，在境外投資領(lǐng)域，現(xiàn)行核準(zhǔn)制改革的方向是，將政府規(guī)制限定在維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，將投資者的境外投資自由權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）逐步地歸還給投資者。在制度建設(shè)上，應(yīng)深化境外投資管理體制改革，建立統(tǒng)一、高效的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，消除目前的雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象；逐步縮小核準(zhǔn)制的范圍，擴(kuò)大自動(dòng)許可制或登記備案制的范圍；逐步完善其他的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套制度，包括健全境外投資的鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，加強(qiáng)境外投資的事后監(jiān)管和服務(wù)，完善公司治理等，為取消核準(zhǔn)制，過(guò)渡到登記備案制創(chuàng)造條件。

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