“直管”的反思

楊 濤


清點去年在行政體制的管理上的改革舉措，中央將在全國實行省以下土地垂直管理體制無疑令人矚目，此舉據(jù)稱旨在為實行最嚴格的耕地保護制度，以進一步加強國家對國土資源的宏觀調(diào)控。
“直管”是指中央、省直接管理一些行政機關單位、部門，這些單位的人員由都由中央或省條條直接任命，財、物及業(yè)務都由中央或省條條直接管理，地方黨政乃至權力機關――人大都無權過問。近些年來，隨著國稅、地稅、工商、技術監(jiān)督、稽查征費等一大批行政執(zhí)法機關收歸中央或省直接管理，地方政府特別是縣及以下的政府越來越像個協(xié)調(diào)機構，某位地方政府官員在一次會議上形象地說：“坐了一屋子的中央軍�！�
收歸中央或省直接管理的主要理由是要防止地方保護主義，因為這些行政執(zhí)法機關對于監(jiān)管市場有著重要職責，對于維護全國統(tǒng)一市場關系重大，而這些行政執(zhí)法機關在地方政府領導下，難免會保護地方利益，而破壞全國統(tǒng)一市場的形成，可謂用心良苦。
然而，“直管”帶來的是利多還是多弊呢？甚至于它所能帶來的避免地方保護主義能否給我們帶來預期的效益呢？在現(xiàn)在這種各個行政機關都要求收歸省管的鼓躁風氣下，這些都到了要我們反思的時侯了。
首先，“直管”有損行政權高效行使的本質(zhì)。地方政府統(tǒng)一管理地方全盤事務，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、遇事要及時處理，“直管”的行政執(zhí)法機關人、財、物不在地方，并不很聽從指揮，它們與其他地方行政機關也因不是同一已出，協(xié)調(diào)、配合也不流暢。特別是如果“直管”的行政執(zhí)法機關認為地方政府與上級主管部門不一致，不聽從指揮，完全可能錯失良機。
其次，“直管”易于滋生新的腐敗怪圈，不利反腐。垂直管理的行政機關不受地方權力機關任命與監(jiān)督，對其負有監(jiān)督管理職權的上級部門又限于地域不能充分知情，或因為利益關聯(lián)而共生腐敗。正如鄒云翔在《新京報》撰文稱：垂直管理在防范了地方保護主義，制止了“塊塊”腐敗的同時，不能避免“條條”上的腐敗。
另一方面，“直管”又不能真正達到遏制地方保護主義的效果。在地方政府強令要求“直管” 行政執(zhí)法機關違法行政時，這些機關有時又不得不聽從，因為生活在人家地皮上，水、電、糧乃至子女入學都扼在地方手中。當遇到上述問題刁難時，它們又無冤可伸，因為司法機關在地方控制之下，有時甚至司法機關本身在地方政府指使下助紂為虐，枉法司法。
這要求我們重塑中央、地方權力劃分，重塑行政、司法、立法的關系。
在聯(lián)邦制的國家，中央的權力來源于邦的權力的讓與，在單一制的國家，地方政府的權力是來源于中央，由憲法和法律加以規(guī)定。我國是在單一制的國家，中央與地方國家機構職權劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。在行政權領域，分權一般依照以下原則：一、與國家整體利益有的國家行政事務，由中央政府直接管理。二、與地方居民利益直接有關的地方行政事務，由地方政府直接管理。三、與國家整體利益和地方居民利益都有關系，則在中央統(tǒng)一規(guī)定，指導、監(jiān)督下由地方管理。
筆者認為，在涉及國防、外交、海關、商檢、國稅等關系到國家主權、領士完整和國計民生等重大全國性的事務由中央政府直接管理。而地稅、工商、技術監(jiān)督、土管等機關單位雖與國家整體利益有關但總體是行使地方行政事務，并在地方執(zhí)行便于高效率，應由地方來管理，國家及上級相關部門要加強指導、監(jiān)督。并且這些機關單位要放在縣（市、區(qū)）一級政府，因為縣（市、區(qū)）的政府是最基本的統(tǒng)治單位，直接面臨一線管理。
而真正要實施“直管”的恰恰是司法機關，司法權是保證國家法律統(tǒng)一、正確實行的權力，司法要做到上述保證，是要獨立于地方，要對地方行政權力產(chǎn)生制衡，在地方行政機關執(zhí)法偏差時予以相對方救濟。從本質(zhì)上講，司法權是國家或者準確地說是中央的權力，其人、財、物及業(yè)務都由中央條條直接管理，因此，“直管”的應當是司法機關，包括法院和檢察院。
如果能確立這種清晰分權的體制，我們會看到，中央、省主要管理與國家和省整體利益的事務，無須事無巨細一把抓，對于涉及中央、省與地方的事務的，由其所屬工作部門加強指導、監(jiān)督，確保下級政府不出偏差。而地方政府享有足夠的地方事務處理行政權力，便于高效行政。國家地方權力機關也能得行使監(jiān)督權，防止行政權力腐敗。司法權則代表中央，對地方政府的違法行為予以糾正，加強對行政權力的監(jiān)督與制衡。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士
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