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關于貫徹實施《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》情況的匯報
尊敬的顧秀蓮副委員長及全國人大常委會執(zhí)法檢查組各位領導：
首先，我代表松原市委、市政府歡迎首長一行到松原檢查指導工作。松原市是1992年設立的地級市，轄前郭縣、扶余縣、乾安縣、長嶺縣和寧江區(qū)。另設三個省級開發(fā)區(qū)，分別是松原經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、松原農(nóng)業(yè)高新技術開發(fā)區(qū)和查干湖旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。全市幅員面積2.2萬平方公里，總人口277.7萬人，其中有未成年人40萬人。下面，我將松原市貫徹實施《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》（以下簡稱“兩法”）的有關情況向各位領導做簡要匯報。
一、“兩法”貫徹實施的基本情況
松原市成立以來，一直把保障未成年人合法權益、有效預防和控制未成年人犯罪作為一項基礎工程來抓。特別是“兩法”的相繼頒布實施，對保護未成年人身心健康、培養(yǎng)未成年人的良好品行、有效地預防和減少未成年人犯罪起到了重要作用。我市按照國家、省關于貫徹實施“兩法”的意見和要求，制定實施規(guī)劃，強化組織保障，采取有力措施，在全市范圍內(nèi)形成了齊抓共管、眾力合為的良好局面，收到了較好的效果。我們主要做了以下幾方面工作。
（一）高度重視，統(tǒng)籌安排，加大宣傳力度
“兩法”的頒布實施，為保護未成年人合法權益、預防未成年人犯罪提供了法律保障。為積極做好“兩法”的貫徹實施工作，全市各級政府高度重視，組織相關部門、司法機關、人民團體等社會各方面認真開展了學習宣傳活動，結合《義務教育法》和《教師法》、《勞動法》等法律法規(guī)進行了全面系統(tǒng)地學習，既掌握了其主要內(nèi)容和精神實質，又解決了思想認識問題。在此基礎上，我們突出抓了以下三個工作環(huán)節(jié)：
一是制定規(guī)劃。各級政府把“兩法”納入“三五”、“四五”普法規(guī)劃中，作為年度普法工作的重點內(nèi)容。同時，要求相關部門結合工作實際，有計劃、有重點地抓好貫徹實施。我們在認真總結幾年來貫徹落實《未成年人保護法》基本經(jīng)驗的基礎上，1999年研究制定了《關于在全市中小學深入貫徹落實“兩法”的指導意見》，要求各地將“兩法”的學習納入學生法制教學內(nèi)容，納入教師普及教育政策法規(guī)考試內(nèi)容。各縣（區(qū)）也都制定了具體的實施辦法和工作規(guī)則，確保了“兩法”的貫徹實施。
二是組織培訓。針對執(zhí)法人員素質偏低、執(zhí)法質量不高的實際情況，我們加大了培訓力度。1999年以來，全市共舉辦30余期“兩法”宣傳骨干培訓班，為大規(guī)模搞好宣傳學習活動培訓了一支強有力的隊伍。市公安局通過開辦“兩法”培訓班，有效解決了縣局個別執(zhí)法人員在辦理行政案件時，侵犯未成年人合法權益的問題，大大提高了辦案民警的業(yè)務素質，在近幾年的執(zhí)法檢查、質量考評和復議應訴中，很少發(fā)生類似事件，案件合格率達到了98%以上。
三是搞好宣傳。為使“兩法”深入人心，我們采取了靈活多樣的方式，大張旗鼓地開展了宣傳工作。通過發(fā)放宣傳單、刷寫宣傳標語、懸掛過街橫幅、組織知識競賽等辦法，在全社會營造了“兩法”宣傳學習的濃厚氛圍。同時，還利用廣播、電視、報刊等宣傳媒體，開辟了普法專欄，加大了“兩法”的宣傳力度。1998年以來，全市先后舉行了20余次大型的宣傳活動，開展法律咨詢活動30余次，接受咨詢30000余人次，發(fā)放宣傳材料20000多份，出動宣傳車40臺（次），舉辦知識競賽100余次，廣播電視報紙發(fā)稿200余件。通過大力開展學習宣傳活動，提高了廣大干部群眾的法律責任意識，創(chuàng)造了全社會依法保護未成年人健康成長和預防未成年人犯罪的良好輿論氛圍。
（二）突出重點，加強執(zhí)法，實行綜合治理
“兩法”頒布實施以來，我們突出抓好未成年人群體的教育工作和校園周邊環(huán)境及文化娛樂市場的治理，依靠全社會的力量，齊抓共管，綜合治理，切實保護了未成年人的身心健康和合法權益，有效地預防了未成年人犯罪。
一是從學校教育入手，強化法制意識。隨著我國改革開放的深入和市場經(jīng)濟體制改革的深化，新舊觀念、新舊體制不斷發(fā)生激蕩和碰撞，加之西方國家思想意識領域的滲透與西化，我們的社會環(huán)境日趨復雜，一些未成年人的世界觀、人生觀受到較大的沖擊，犯罪活動有所增加，并呈現(xiàn)出犯罪低齡化、成年化和多元化的特點。針對這一嚴峻形勢，我們結合“兩法”的貫徹實施，通過采取普法教育與依法治校相結合，課堂教育與課外教育相結合，法制教育與思想品德教育相結合等具體措施，加強了對未成年人的法制教育。一是強化了宏觀指導。幾年來，我們相繼下發(fā)了《關于加強學校法制宣傳教育的通知》、《關于“四五”普法期間加強青少年法制教育的若干意見》等文件，明確了中小學法制教育的目標任務、內(nèi)容要求和方法步驟。按照市里的統(tǒng)一部署，每個學校都建立了教職工法律學習考核、學生法制教育、學校普法檔案管理等一系列制度，使教育普法工作制度化。二是開展了送法進�；顒�。在全市中小學開展了以法律輔導為主、第二課堂和社會實踐活動為補充的法制教育，充分發(fā)揮課堂教育主渠道作用，保證了中小學生法制課教學有大綱、學習有教材、教育有效果。1998年以來，全市累計法制授課近10萬課時，受教育學生達50余萬人次。三是開展了警校共建活動。我們堅持以依法治校為載體，從公安、司法部門選調(diào)精干人員，為學校配備了法制副校長或法制輔導員。通過經(jīng)常到學校給學生上法制教育課，對有不良行為的學生進行幫教等具體方式，協(xié)助學校做了大量的法制教育工作。同時，也提高了青少年學生的辨別是非和自我約束的能力，增強了自我防范意識。
二是從社會環(huán)境入手，治理校園周邊秩序。為鞏固未成年人的法制教育效果，保證未成年人有一個健康成長的學習環(huán)境，我們針對校園周邊環(huán)境存在的突出問題，每年不定期組織協(xié)調(diào)有關部門進行執(zhí)法檢查，集中治理整頓全市校園的周邊環(huán)境。特別是對距學校200米以內(nèi)，嚴重危害未成年人身心健康的網(wǎng)吧、錄像廳、電子游戲廳等經(jīng)營場所重拳頻出，毫不留情，堅決責令遷出或依法取締。1999年以來，全市共收繳非法音像制品5萬余張，非法書報刊35000余冊，有獎游戲機200余臺，關閉取締非法文化經(jīng)營單位400余家，對1200余家從事非法經(jīng)營活動的文化經(jīng)營場所進行了行政處罰。
三是從父母影響入手，抓好家庭教育。家長是未成年人的監(jiān)護人。切實提高家長的責任意識和法律意識，是保障未成年人健康成長的重要環(huán)節(jié)。近年來，我們把建立家長學校和家長委員會當作教育工作的重要內(nèi)容來抓。目前，全市共有250多所學校建立了家長學�；蚣议L委員會。每年集中舉辦家長培訓班，并把“兩法”作為培訓的重要內(nèi)容，使家長明確監(jiān)護職責和扶養(yǎng)義務，自覺地以健康的思想品德和適當?shù)姆椒ㄓ绊懞徒逃闯赡耆�，引導未成年人積極參與有益于身心健康的活動，從正面教育、主動防范入手，避免他們誤入歧途。同時，很多學校還通過家長學校和家長委員會的渠道，讓家長直接參與學校和班務管理，參與學生的在�；顒樱箤W校同家長及時溝通情況，解決了家庭教育和學校教育相互脫節(jié)的弊端，較好地發(fā)揮了學校、家庭、社會“三位一體”教育網(wǎng)絡的作用。
四是從教育轉化入手，及時矯治未成年人的不良行為。當前，人們將未成年人犯罪同吸毒和環(huán)境污染并稱為“三大公害”，未成年人犯罪已成為一個不容忽視的社會問題。我們在預防未成年人犯罪工作中，建立了學校、家庭、社會三結合的青少年教育網(wǎng)絡，形成了全方位、系統(tǒng)化的青少年教育體系，通過綜合治理，學校、家庭、社會都積極主動地承擔起教育未成年人的義務，協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成合力，有效地預防了未成年人犯罪。在此基礎上，我們根據(jù)中小學生不同年齡的生理、心理特點，有計劃地開展了思想、道德、紀律教育，做好后進和失足青少年的教育轉化工作，把它作為預防未成年人犯罪的一個有效途徑。寧江區(qū)實驗小學成立了幫教小組，對有劣跡行為的學生，開展幫教轉化工作。通過召開“做遵紀守法的好少年”主題校會等活動，積極引導劣跡生改正缺點和錯誤。各級人民法院都設立了少年法庭，專門審理未成年人刑事案件，對這類案件都不公開審理。在審理中，堅持從簡從輕的原則，以教育為主、懲罰為輔，盡量采用緩、減、免的處罰方法。對判處緩刑或管制的罪犯，司法機關都與當?shù)亟M織或學校取得聯(lián)系，落實幫教措施，建立幫教檔案，并定期回訪。
五是從維權入手，嚴厲打擊侵害未成年人的違法犯罪活動。對侵害未成年人的違法犯罪活動，我們始終高度重視，要求公安部門迅速反應，加大打擊力度，切實保護未成年人的人身安全。2001年，轟動全市的“3·28”綁架案，公安機關僅用了38小時就成功解救了被綁架的未成年人張某，又用短短的9天時間將綁匪抓捕歸案。此案的迅速偵破，有力地震懾了針對未成年人的犯罪，打擊了犯罪分子的囂張氣焰。扶余縣針對侵害中小學生人身安全案件，集中警力，嚴厲打擊，幾年來破獲搶劫、敲詐、勒索學生錢物案件13起，查結毆打學生的治安案件22起，治安處罰22人。長嶺縣針對幾所學校連續(xù)發(fā)生的搶奪學生財物、毆打學生等違法犯罪行為，及時組織精干警力打掉犯罪團伙，切實維護和保障了學生的合法權益和人身安全。乾安縣在全縣中小學校配備校警46人，為學生創(chuàng)造了良好的學習和生活環(huán)境。
（三）群策群力，集中力量，為青少年辦好事辦實事
幾年來，我們動員社會各方面的力量，切實解決了未成年人中弱勢群體的實際困難，維護了未成年人合法權益。1998年以來，我們在全市開展了救助貧困學生活動，截至2002年末，全市共籌集資金630余萬元，救助貧困生28000多人次，使全市314名孤兒衣食住學都有了著落。1998年，我們借助全省實施百所希望小學建設的契機，廣泛動員市內(nèi)外、國內(nèi)外各方面力量，籌資600余萬元，建設30所希望小學。通過爭取國家和省青少年發(fā)展基金，救助貧困學生1500余名。全市各級關工委會同相關部門大力開展了幫教活動，在全市范圍內(nèi)建立了以老同志為主體的各級幫教小組974個，參加幫教人員3277人，使全市60%以上的幫教對象有了明顯轉變。司法機關開展了創(chuàng)建“青少年維權崗”活動，為未成年人提供優(yōu)質法律服務。幾年來，共代理了300余起涉及侵犯未成年人合法權益的案件，幫助100余名未成年人行使了索賠權。
二、存在的主要問題
幾年來，在“兩法”貫徹實施過程中，雖然我們做了大量工作，取得了一些成績，但是也存在一些問題，有些問題應該說還是共性的，要引起我們的高度重視，要采取有效的措施，認真加以解決。主要有以下幾個方面。
（一）對貫徹“兩法”的認識還存在偏差�！皟煞ā币呀�(jīng) 頒布實施多年，實事求是地說，認識問題并沒有等到很好的解決，“兩法”還沒有等到全社會的廣泛關注，從政府來看，各級領導主要把大量的精力都放在了發(fā)展經(jīng)濟工作上，沒有把“兩法”的貫徹實施擺上應有的位置，以至于個別領導還不知道“兩法”的主要內(nèi)容。從家庭和學�？矗瑐�別家長和老師也存在一些模糊認識，即使在工作中滲透了“兩法”的精神，但也不是從貫徹“兩法”的高度去認識的
（二）貫徹實施“兩法”的措施還不到位。對于“兩法”的宣傳力度不夠大，普及不廣泛，還存在死角死面，還沒有做到家喻戶曉、人人皆知。工作方法滯后，挽救性的措施多，預防性的措施少，新措施少，老辦法多，工作措施不能滿足形勢發(fā)展的需要。比如，近來年存在一個突出問題，城市流動人口增多，隨著農(nóng)村人口的大量涌入城市，很多未成年人隨著父母一同流動，但是由于各種各樣的原因，這一部分未成年人不能及時入學，因為社會環(huán)境也不夠好，因此這部分未成年人很快就流入社會，很快成為有問題的少年，成為“家庭管不著、社會管不著、學校管不著”的“三不管”的少年。
(三)貫徹落實“兩法”的有效機制還沒有完全形成。一方面是家庭、學校和社會還沒有形成網(wǎng)絡。從家庭的角度看，還存在著不合乎實際的望子成龍、逼子成龍的做法，特別是單親家庭的未成年人犯罪現(xiàn)象增多，占整個未成年人犯罪現(xiàn)象的60%以上。從學校的角度看，注重學生的知識教育，忽視學生的思想道德和法制教育的現(xiàn)象還依然存在。從社會的角度看，消極文化的影響在增加，對未成年人有著很大的毒害作用。因此，從當前實際情況看，學校、家庭、社會三者還沒有很好的結合起來。另一方面，執(zhí)法部門的責任不清，維護未成年人的合法權益涉及政府多個部門，但在一些具體工作中，部門之間的配合還不夠好，還沒有形成真正的合力，還存在各自為戰(zhàn)、各行其事的現(xiàn)象。
(四)未成年人的保護和預防未成年人犯罪任務依然十分艱巨。一方面，未成年人的犯罪現(xiàn)象有逐年增加的趨勢，呈現(xiàn)出低齡化、成人化、智能化的趨勢。另一方面，侵害未成年人的合法權益的問題也越來越突出，特別是由于未成年人的自我保護意識比較弱，維權的意識比較弱，極其容易成為不法分子侵害的對象。因此，保護和預防將是一項長期的任務。另外，未成年人的群體利益和其它群體利益的矛盾也在加劇，家庭、家長強迫學生輟學，教師體罰學生的現(xiàn)象等也時有發(fā)生。
三、今后的對策和建議
（一）進一步提高認識。我們要站在黨和國家前途命運的高度，充分認識未成年人的保護和預防犯罪的重要意義，不斷增強責任感和緊迫感，要動員全社會的力量，關心和愛護未成年人的成長。最近，我們將建立聯(lián)席會議制度，建立起街道包家庭、單位包家長、家長包學生的聯(lián)保責任制，家長、學校和社會分別承擔起各自的法律責任，建立起完整的、系統(tǒng)的工作網(wǎng)絡，把保護未成年人的成長和預防未成年人犯罪工作續(xù)做好。
（二）要加大“兩法”的普及力度。我們要以全國人大執(zhí)法檢查組到松原檢查工作為契機，在全市開展一起學法、送法活動，使“兩法”的普及深入到學校、家庭、機關、社區(qū)等各個領域，增強普法的針對性。同時要進一步完善規(guī)章制度，加強對普法工作的宏觀指導。
(三)不斷優(yōu)化未成年人的成長環(huán)境。一要加強未成年人的教育和引導。要引導他們積極參加有利于身心健康的活動。二要嚴厲打擊傳播淫穢犯罪、毒品犯罪和其它引誘、教唆未成年人犯罪等違法活動。三要進一步加強對失足青少年的幫教和轉化工作。關心他們的身心健康，關心他們的家庭生活，關心他們的進一步成長，防止他們重新犯罪。我們建議國家結合“兩法”的宣傳活動，盡快出臺有關影視文化用品分級管理的辦法。
(四)加大資金投入。松原是新建市，建市才10年，文化基礎設施非常薄弱，青少年的活動和教育基地的數(shù)量和質量還不能滿足廣大青少年的需求。我們要積極創(chuàng)造條件，加快青少年宮、少兒影院、兒童公園、少兒圖書館等場館建設，積極為青少年的健康成長創(chuàng)造良好的活動空間。今年，市政府決定，專門從財政拿出20萬元作為保護未成年人合法權益的專項基金。我們建議，從國家開始，各級政府都要設立保護未成年人合法權益的專項基金。加大政府對這項工作的投入。
(五)強化組織領導。未成年人的保護工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，維護未成年人的合法權益是全社會的共同責任。我們松原市決定，準備成立由市政府牽頭、由政府各個部門和群團組織參加的未成年人保護委員會，充分發(fā)揮未成年人保護委員會的職能，綜合協(xié)調(diào)、督促檢查各成員單位的工作。半年要召開一次例會，專門研究解決工作中存在的問題。同時，我們也要求各縣區(qū)、各街道也要成立相應機構，真正形成全社會齊抓共管、各負其責的保護機制。
(六)建議要進一步完善配套的法律法規(guī)。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況，要制定一些相配套的行政法規(guī)和司法解釋，健全未成年人的法律保護體系。比如，“兩法”的法條都比較原則，要有一個實施細則，同時，也需要“兩高”針對“兩法”實施過程中出現(xiàn)的問題出臺一些司法解釋。這樣，才能很好的落實“兩法”的普及工作。這樣，就能使家庭保護更加完善、學校保護更加具體、司法保護更加原則、社會保護更加全面。
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