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金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與法律制度的完善
各位朋友，女士們，先生們：
非常高興出席這次由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所舉辦的中國(guó)金融改革高層論壇。本屆論壇確定的主題“金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范”，我認(rèn)為很好、很有意義。創(chuàng)新是金融業(yè)持續(xù)發(fā)展永不衰竭的動(dòng)力，是金融業(yè)生命所系的必然趨勢(shì)。無(wú)論是50年代以現(xiàn)代養(yǎng)老基金創(chuàng)立為起點(diǎn)的機(jī)構(gòu)投資者的興起，60年代信用卡的誕生，還是70年代包括歐洲美元、歐洲債券在內(nèi)的多項(xiàng)創(chuàng)新的問(wèn)世，乃至80年代以后新一輪金融自由化浪潮中各種金融衍生工具和金融混業(yè)產(chǎn)品的出現(xiàn)，可以說(shuō)20世紀(jì)整個(gè)世界金融業(yè)興衰得失的歷史，就是一部金融創(chuàng)新跌宕起伏的歷史。當(dāng)然，由于創(chuàng)新的不確定性，金融制度、機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、產(chǎn)品和服務(wù)等方面的每一次創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)在獲得豐厚回報(bào)、金融業(yè)在得到較快發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了新的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)金融業(yè)在創(chuàng)新過(guò)程中也不例外。因此，如何處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，達(dá)到二者之間的平衡，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的良性互動(dòng)，始終是擺在監(jiān)管部門(mén)和各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)重要課題。金融法律制度既是對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)主體和金融業(yè)務(wù)法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的制度安排，也是對(duì)金融監(jiān)督管理者自身行政行為進(jìn)行規(guī)范和約束的制度安排。金融立法的最根本目的就是規(guī)范和調(diào)整金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)之間的法律關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)合法權(quán)益的保護(hù)，通過(guò)在政府失靈的領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)督管理，發(fā)揮市場(chǎng)在金融發(fā)展中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)金融管制與市場(chǎng)自律間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。有市場(chǎng)就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，有金融市場(chǎng)就會(huì)有金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風(fēng)險(xiǎn)，而是要將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在金融監(jiān)督管理者可容忍的范圍和金融機(jī)構(gòu)可承受的區(qū)間內(nèi)。正是在這個(gè)意義上講，金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、控制和化解離不開(kāi)金融法律制度的建立健全和有效執(zhí)行。這里我想就在金融創(chuàng)新這個(gè)大背景下，從完善金融立法這一側(cè)面，談一談我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范問(wèn)題。希望得到與會(huì)代表的指正。
一、中國(guó)目前的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況
金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境的變化、市場(chǎng)波動(dòng)、匯率變動(dòng)、金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理不善等諸多原因，存在的在資金、財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)遭受損失的可能性，有各種類(lèi)型的劃分。如經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)、制度性風(fēng)險(xiǎn)，宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)，微觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)等。巴塞爾銀行有效監(jiān)管的核心原則，將金融風(fēng)險(xiǎn)劃分為了8類(lèi)，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。無(wú)論按照哪種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，總的看，近幾年我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)呈整體下降趨勢(shì)，但潛在的風(fēng)險(xiǎn)仍然較大，金融機(jī)構(gòu)面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀(guān)。我認(rèn)為，目前中國(guó)金融體系中有三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)比較突出。
一是信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是中國(guó)金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。貸款和投資是金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)。貸款和投資活動(dòng)要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人和投資對(duì)象的信用水平做出判斷。但由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，金融機(jī)構(gòu)的這些判斷并非總是正確的，借款人和投資對(duì)象的信用水平也可能會(huì)因各種原因而下降。因此，金融機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)就是交易對(duì)象無(wú)力履約的風(fēng)險(xiǎn)，即信用風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果金融機(jī)構(gòu)不能及時(shí)界定發(fā)生問(wèn)題的金融資產(chǎn)、未能建立專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備金注銷(xiāo)不良資產(chǎn)，并且未及時(shí)停止計(jì)提利息收入，這些都將給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。
從賬面上看，近幾年我國(guó)銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，不良貸款的絕對(duì)量和相對(duì)水平都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這與監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)自身深化改革、加強(qiáng)內(nèi)部管理的努力分不開(kāi)。但也要看到，不良資產(chǎn)的下降與我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中貸款增幅比較大也有很大關(guān)系。例如，2003年和2004年，全部金融機(jī)構(gòu)人民幣新增貸款分別達(dá)到2.74和2.26萬(wàn)億元。并且，相對(duì)于國(guó)際銀行業(yè)的通行標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)率也仍然很高，2004年底主要商業(yè)銀行的不良貸款比率為13.2；絕大多數(shù)商業(yè)銀行的資本充足率仍未達(dá)到8的法定監(jiān)管要求。
在對(duì)目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行判斷時(shí)，一個(gè)值得密切關(guān)注的問(wèn)題是近年來(lái)房地產(chǎn)貸款的大幅度增長(zhǎng)。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與房改有直接關(guān)系。我國(guó)的房改是上個(gè)世紀(jì)末啟動(dòng)并在近年基本完成的。居民住房抵押貸款是房改后出現(xiàn)的新生事物。與傳統(tǒng)的貸款相比，房地產(chǎn)貸款的收益比較穩(wěn)定，銀行發(fā)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性很高。因此，房地產(chǎn)貸款增長(zhǎng)速度快，有其合理的一面。但也要清醒地看到，目前我國(guó)房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)還沒(méi)有經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)開(kāi)展時(shí)間和經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)的考驗(yàn)。由于我國(guó)銀行開(kāi)展房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)剛起步幾年，所積累的數(shù)據(jù)尚不足以看出中長(zhǎng)期的違約率水平；并且現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于新一輪擴(kuò)張期，經(jīng)濟(jì)景氣的上升，也部分掩蓋了房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)隱含的風(fēng)險(xiǎn)。要知道，就像潮汐，經(jīng)濟(jì)景氣狀況總有發(fā)生變化的時(shí)候。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下調(diào)期，房地產(chǎn)貸款違約率水平可能就會(huì)上升。因此，不能對(duì)目前看似蒸蒸日上的房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)過(guò)于樂(lè)觀(guān)。在此方面，我們要吸取日本房地產(chǎn)泡沫的教訓(xùn)。日本的房地產(chǎn)泡沫破裂以后
，銀行呆壞賬大幅度上升，并進(jìn)一步拖累證券市場(chǎng)，再加上日元升值的因素，使得日本經(jīng)濟(jì)步入了長(zhǎng)達(dá)十多年的低迷期。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)一直非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展。如果在這方面出現(xiàn)問(wèn)題，不說(shuō)十幾年，就是只有幾年的衰退期或低迷期，都將給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損失。
除銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)面臨很高的信用風(fēng)險(xiǎn)外。近幾年我國(guó)證券類(lèi)金融機(jī)構(gòu)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，相當(dāng)部分證券公司的資產(chǎn)質(zhì)量低下。最近已發(fā)生多起證券公司因資不抵債被接管的案件，中央銀行不得不為此動(dòng)用再貸款償還被接管公司對(duì)個(gè)人債權(quán)人的債務(wù)。所以，我們對(duì)金融業(yè)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)始終不能掉以輕心。信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是目前我國(guó)金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。
二是操作風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)是我國(guó)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特征。按照巴塞爾委員會(huì)的界定，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)：一是來(lái)自信息技術(shù)系統(tǒng)的重大失效或各種災(zāi)難事件而給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的損失；二是源于內(nèi)部控制及公司治理機(jī)制的失效，金融機(jī)構(gòu)對(duì)各種失誤、欺詐、越權(quán)或職業(yè)不道德行為，未能及時(shí)做出反應(yīng)而遭受的損失。從近幾年我國(guó)金融業(yè)暴露出的有關(guān)操作方面的問(wèn)題看，源于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和公司治理機(jī)制失效而引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)占了主體，成為我國(guó)金融業(yè)面臨風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特征。對(duì)近兩年金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的各類(lèi)案件分析表明，所造成的損失主要來(lái)自于由管理層腐敗、內(nèi)部工作人員違規(guī)行為以及金融詐騙等。
近來(lái)金融系統(tǒng)尤其是商業(yè)銀行各類(lèi)案件頻發(fā)，其原因在一定程度上是由于銀行深化內(nèi)部改革，強(qiáng)化對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)作流程的監(jiān)控，造成過(guò)去隱蔽較深的案件較為集中地暴露所致，但無(wú)論是陳案還是新發(fā)，都反映了我國(guó)金融業(yè)中操作風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的事實(shí)。這與我國(guó)建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的戰(zhàn)略目標(biāo)極不相符。不斷暴露出的操作風(fēng)險(xiǎn)，不僅使金融機(jī)構(gòu)遭受了巨大財(cái)產(chǎn)損失，而且也嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。如最近金融系統(tǒng)暴出的幾個(gè)重大案件，都對(duì)我國(guó)金融業(yè)在國(guó)內(nèi)外的信譽(yù)造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。
三是跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)正成為我國(guó)金融業(yè)面臨的新的不穩(wěn)定因素。近兩年，隨著金融業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)的逐漸增多以及金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式在實(shí)踐中逐步被突破，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)正成為影響我國(guó)金融體系穩(wěn)定的新的因素。目前跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)主要集中在以下兩方面：一是目前已經(jīng)出現(xiàn)了多種金融控股公司組織模式，既有中信公司這一類(lèi)的以事業(yè)部制為特征的模式，也有銀行設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)這一類(lèi)的以金融機(jī)構(gòu)為母公司的模式，還有以實(shí)業(yè)公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視角來(lái)看，上述金融控股公司提供的產(chǎn)品既涉及銀行產(chǎn)品，也涉及證券產(chǎn)品。但由于對(duì)金融控股公司缺乏有效和全方位的監(jiān)管，存在著金融產(chǎn)品損害消費(fèi)者（投資者）利益、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易以及集團(tuán)內(nèi)一個(gè)公司的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其他公司甚至整個(gè)集團(tuán)等諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。二是銀行、信托、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式過(guò)程中，不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個(gè)市場(chǎng)的金融產(chǎn)品或工具隱含的風(fēng)險(xiǎn)。如銀行推出集合委托貸款業(yè)務(wù)和各類(lèi)客戶(hù)理財(cái)計(jì)劃等等。
人民銀行最近防范和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐表明，跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)有上升趨勢(shì)，尤其表現(xiàn)在以實(shí)業(yè)公司為基礎(chǔ)建立起來(lái)的金融控股公司或準(zhǔn)金融控股公司所實(shí)施的資本運(yùn)作方面。由于橫跨產(chǎn)業(yè)和金融兩個(gè)領(lǐng)域，涉及銀行、證券、信托、保險(xiǎn)等多個(gè)金融部門(mén)，資本運(yùn)作形成了“融資——購(gòu)并——上市——再購(gòu)并——再融資”的資金循環(huán)鏈條，運(yùn)營(yíng)中存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。由于起點(diǎn)和終點(diǎn)都是金融部門(mén)的融資，一旦資金鏈條斷裂，各金融機(jī)構(gòu)往往是最大的受害者。如不久前所謂幾家某某系出現(xiàn)的問(wèn)題，不僅眾多股票投資人受到傷害，造成股市的波動(dòng)，而且相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也遭受了巨大損失，已威脅金融體系的穩(wěn)定。
勿容置疑，目前金融創(chuàng)新正在成為金融業(yè)謀求發(fā)展、增加效益、提高競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。但是，在金融外部生態(tài)環(huán)境和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)模式正經(jīng)歷重大變化的情況下，與金融創(chuàng)新有關(guān)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)在各金融機(jī)構(gòu)之間也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)的相互傳遞。這里需要關(guān)注的一個(gè)案例是委托理財(cái)業(yè)務(wù)。這也正是目前銀行、證券、信托和保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)大力拓展的業(yè)務(wù)。盡管不同的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于委托理財(cái)業(yè)務(wù)有不同的稱(chēng)謂，也有不同的業(yè)務(wù)規(guī)則，但“委托理財(cái)”中的“財(cái)”既投資于股票市場(chǎng)，又投資于外匯市場(chǎng)，還投資于銀行間債券市場(chǎng)這一事實(shí)本身即說(shuō)明委托理財(cái)業(yè)務(wù)或產(chǎn)品屬于一種跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品。從最近處置部分高風(fēng)險(xiǎn)證券機(jī)構(gòu)的案例中發(fā)現(xiàn)，證券公司從事委托理財(cái)業(yè)務(wù)所導(dǎo)致的巨額虧損，正是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)資不抵債的一個(gè)重要原因。由于證券公司廣泛參與了貨幣市場(chǎng)，證券公司的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑會(huì)傳遞給其他市場(chǎng)參與者。這里當(dāng)然不是要否定委托理財(cái)業(yè)務(wù)，而是想從這一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，各種跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品所隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)，正實(shí)實(shí)在在地來(lái)到了各金融機(jī)構(gòu)面前。
二、從金融法制的視野看我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的成因
我國(guó)金融體系中各種高風(fēng)險(xiǎn)是多年積累起來(lái)的，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種矛盾的綜合反映。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，社會(huì)環(huán)境的變化，金融體制的不適應(yīng)，監(jiān)管手段的落后，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我國(guó)金融體系中存在高風(fēng)險(xiǎn)的原因。對(duì)此，理論界和實(shí)際部門(mén)都有過(guò)很多研究和分析。這里，我著重從金融法制的角度，具體談一談我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)尤其三大風(fēng)險(xiǎn)比較突出的原因。
我們知道，金融法律制度在本質(zhì)上是一種工具，調(diào)整著金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。金融法律制度除了規(guī)范法律關(guān)系這一功能外，還具有懲罰、鼓勵(lì)或禁止、引導(dǎo)等多種功能，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講就是一種可期待的利益或可預(yù)期的損失。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的金融法制建設(shè)取得了很大的成績(jī)，建立了以《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等以規(guī)范金融監(jiān)督管理行為、規(guī)范金融經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)行為為主要內(nèi)容的基本金融法律制度。而在行政法層面上，又有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律約束金融監(jiān)督管理者的行政行為。在民商法律層面，也有《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等法律規(guī)范民商事行為。
但是，也應(yīng)當(dāng)看到，目前的金融法律制度是在發(fā)展新興市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中制定的。面對(duì)著我國(guó)金融體制改革的深入、金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的加快以及金融業(yè)自身創(chuàng)新動(dòng)力的日益增強(qiáng)，現(xiàn)行的金融法律制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)變化著的金融業(yè)的需要。尤其是需要跳出金融的框架全面審視我國(guó)金融業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)法律生態(tài)環(huán)境，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新等）的法律關(guān)系研究。當(dāng)前，我國(guó)金融體系中存在一些高風(fēng)險(xiǎn)尤其比較突出的三類(lèi)金融風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：
一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估。通俗地講，征信就是收集、評(píng)估和出售市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的信用信息。征信體系是為解決金融市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱(chēng)而建立的制度。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越需要依賴(lài)專(zhuān)門(mén)的征信部門(mén)或借助于社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，來(lái)加強(qiáng)對(duì)借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國(guó)現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開(kāi)始起步。對(duì)企業(yè)和個(gè)人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問(wèn)題，是一項(xiàng)法律性很強(qiáng)的工作。但在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒(méi)有一項(xiàng)法律或法規(guī)為征信活動(dòng)提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機(jī)構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無(wú)法可依，征信當(dāng)事人的權(quán)益難以保障，嚴(yán)重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而造成我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估處于較低水平。企業(yè)或個(gè)人在金融交易活動(dòng)中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)識(shí)別而導(dǎo)致資產(chǎn)損失，與我國(guó)征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。
二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴(yán)重滯后，非常不利于金融機(jī)構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的保護(hù)程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒(méi)有很好的體現(xiàn)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國(guó)際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒(méi)有建立起來(lái)，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會(huì)議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進(jìn)一步削弱了法律對(duì)破產(chǎn)債權(quán)人保護(hù)的力度。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這就可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增大。
目前新《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法工作已進(jìn)入關(guān)鍵階段。與現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律相比較，新《企業(yè)破產(chǎn)法（草案二次審議稿）》一方面拓寬了現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍，將所有企業(yè)法人都納入其中，另一方面充實(shí)了關(guān)于破產(chǎn)程序中實(shí)體問(wèn)題的規(guī)定，從破產(chǎn)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面大大提升了破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)程度。但是，在直接關(guān)系到債權(quán)人利益的破產(chǎn)債權(quán)清償順序和破產(chǎn)條件這兩個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題上，草案的規(guī)定仍不盡完善。在債權(quán)清償順序方面，草案采行了職工勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于有抵押、質(zhì)押的債權(quán)的規(guī)定；在破產(chǎn)條件方面，草案將企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)和資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力并列為破產(chǎn)條件。這無(wú)疑會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生消極影響。
勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)，直接后果是銀行債權(quán)追索難、不良資產(chǎn)回收率低，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人消化不良資產(chǎn)的能力弱化，形成金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因。同時(shí)，對(duì)擔(dān)保物權(quán)保護(hù)的漠視會(huì)破壞基本的法律規(guī)則，沖擊經(jīng)濟(jì)主體對(duì)于擔(dān)保制度作為最后一道保護(hù)措施的信任。法律也是一種信仰。失去了對(duì)法律的信任，最縝密、最系統(tǒng)的法律也會(huì)變成一張白紙。而過(guò)于嚴(yán)格的破產(chǎn)條件使得債權(quán)人不能及時(shí)、有效地提出債務(wù)人破產(chǎn)的申請(qǐng)。將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)和明顯缺乏清償能力規(guī)定為破產(chǎn)條件，往往會(huì)使企業(yè)已經(jīng)不可救藥時(shí)才能使其進(jìn)入破產(chǎn)程序，這會(huì)錯(cuò)過(guò)對(duì)企業(yè)實(shí)施重組或和解的機(jī)會(huì)，同時(shí)這也錯(cuò)過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人利益實(shí)現(xiàn)最大化保護(hù)的機(jī)會(huì)。
三是金融詐騙和違反金融管理秩序行為刑事責(zé)任追究法律制度的缺陷，不利于防范金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)是目前我國(guó)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特點(diǎn)。這其中又以金融詐騙行為和違反金融管理秩序行為給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的損失最大。從最近發(fā)生的一些案件看，當(dāng)前我國(guó)金融詐騙行為大致可以分為兩類(lèi)：一是以非法占有為目的、通過(guò)提供虛假信息而進(jìn)行的金融詐騙。例如信用證詐騙、票據(jù)詐騙等。二是不以非法占有為目的，但通過(guò)有意提供虛假財(cái)務(wù)資料為企業(yè)的利益騙取資金。這類(lèi)欺詐的特點(diǎn)是，行為人陳述的資金使用目的是真實(shí)的，即行為人主觀(guān)上沒(méi)有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資金時(shí)，有意提交虛假資料，從而誤導(dǎo)銀行的決策偏差，騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。并且實(shí)施金融詐騙行為的主體往往是單位，而不是個(gè)人。目前涉及金融機(jī)構(gòu)的欺詐大部分是第二類(lèi)。我國(guó)《刑法》對(duì)“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對(duì)上述第二類(lèi)欺詐行為，《刑法》中并沒(méi)有明確，對(duì)此只能通過(guò)《合同法》追究行為人的民事責(zé)任。另外，一段時(shí)期以來(lái)，在金融行業(yè)特別是證券業(yè)和信托業(yè)中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的挪用客戶(hù)股票交易結(jié)算資金、信托資金等違反金融管理秩序的行為，不僅嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的合法權(quán)益，而且也給金融機(jī)構(gòu)本身帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)行《刑法》對(duì)挪用資金罪的規(guī)定并不能滿(mǎn)足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求�！缎谭ā分嘘P(guān)于挪用資金罪的規(guī)定，僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶(hù)資金的行為，而不適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶(hù)資金、資產(chǎn)的行為。對(duì)上述欺詐和違反金融管理秩序的行為，缺乏刑事威懾力，無(wú)疑對(duì)降低金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。
四是相關(guān)金融主體和金融業(yè)務(wù)法律制度的缺失，放大了金融體系中的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。前面曾提到，目前跨市場(chǎng)的金融風(fēng)險(xiǎn)的增加正成為影響我國(guó)金融體系穩(wěn)定的新因素。這在很大程度上與缺乏對(duì)這些新的金融主體和金融業(yè)務(wù)，從法律制度方面及時(shí)進(jìn)行規(guī)范有關(guān)。例如，對(duì)實(shí)際已形成的各種金融控股公司或“準(zhǔn)金融控股公司”，在現(xiàn)行法律框架下,似乎《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》等都與其有一定的關(guān)聯(lián)，但上述法律又都不能完全解決對(duì)它的監(jiān)管問(wèn)題。在金融業(yè)務(wù)方面，對(duì)最為活躍的跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品——各種委托理財(cái)產(chǎn)品，目前銀行、證監(jiān)、保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)各自按照自己的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行監(jiān)管，但缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度。由于現(xiàn)有的法律制度無(wú)法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律界定，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)必然要加大，并容易在不同金融市場(chǎng)之間傳播擴(kuò)散。按照巴塞爾委員會(huì)的定義，目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)承受的這種跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際是一種法律風(fēng)險(xiǎn)。
三、下一步金融法制建設(shè)的取向
當(dāng)前我國(guó)的金融改革和發(fā)展正向前加速推進(jìn)，同時(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)也變得越來(lái)越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風(fēng)險(xiǎn)，但完善的法律法規(guī)卻是緩解金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)，減少制度性風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段；一個(gè)良好的法律環(huán)境也是金融體系穩(wěn)定運(yùn)行的必要基礎(chǔ)。
目前中國(guó)人民銀行正按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，加快推動(dòng)有關(guān)金融立法工作。包括：盡快促成《征信管理?xiàng)l例》的出臺(tái)；積極參與并關(guān)注《企業(yè)破產(chǎn)法》和《刑法》條文的修改；認(rèn)真配合做好《證券法》的修訂；進(jìn)一步研究金融機(jī)構(gòu)退出、存款保險(xiǎn)、金融控股公司立法、資產(chǎn)證券化、委托理財(cái)?shù)确矫娴姆申P(guān)系問(wèn)題。盡早出臺(tái)這些法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則，改善金融市場(chǎng)重要法律法規(guī)不健全，某些重要金融活動(dòng)無(wú)法可依的現(xiàn)象。并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，徹底清理我國(guó)金融法律制度，該立法的立法，該修改的修改，該廢止的廢止。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)的金融法制建設(shè)既要在金融立法方面下功夫，也要在金融執(zhí)法方面強(qiáng)化執(zhí)法的嚴(yán)肅性，真正做好兩手都要抓、兩手都要硬。就金融立法而言，我認(rèn)為核心的問(wèn)題是要樹(shù)立科學(xué)的立法價(jià)值取向。不同的金融發(fā)展階段有不同的金融立法價(jià)值取向，現(xiàn)階段的金融立法價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是：以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，全面體現(xiàn)加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求，把金融立法工作的重點(diǎn)放在推動(dòng)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范金融創(chuàng)新法律關(guān)系、提高金融監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)性和有效性以及充分利用市場(chǎng)自律監(jiān)管上來(lái)。具體而言：
一是金融立法要有統(tǒng)籌、科學(xué)和全局的眼光。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和金融體制改革都已經(jīng)進(jìn)入了改革攻堅(jiān)階段，原來(lái)采取的單獨(dú)推進(jìn)的改革策略已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前改革開(kāi)放的需要。金融立法也應(yīng)當(dāng)圍繞這一轉(zhuǎn)變，確立統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)立法的思維。具體而言，對(duì)于金融市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法手段逐步推進(jìn)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一和整合，對(duì)于同質(zhì)的金融產(chǎn)品按照相同的監(jiān)督管理規(guī)則約束市場(chǎng)主體的交易行為，保證不同的市場(chǎng)在其基礎(chǔ)設(shè)施方面，如發(fā)行、登記、托管、結(jié)算和清算規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，要按照功能監(jiān)管的思想，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范其機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，同時(shí)要強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)信息在金融監(jiān)督管理部門(mén)間的共享和流轉(zhuǎn)；而對(duì)于支撐金融發(fā)展和改革的其他法律制度，則應(yīng)當(dāng)按照既保護(hù)債權(quán)人又保護(hù)債務(wù)人的原則進(jìn)行系統(tǒng)修改，《刑法》的修改則應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)單位犯罪的刑事制裁和對(duì)個(gè)人刑事責(zé)任的追究。
二是要堅(jiān)持保護(hù)存款人和投資者利益、保護(hù)債權(quán)人利益的取向。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)存款人、金融產(chǎn)品投資人的利益永遠(yuǎn)是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)的重要因素。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)于基礎(chǔ)金融法律關(guān)系的研究，同時(shí)做好金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律關(guān)系的規(guī)范，金融監(jiān)督管理部門(mén)在許可金融機(jī)構(gòu)推出創(chuàng)新產(chǎn)品的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視對(duì)于投資者知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)。要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全金融安全網(wǎng)制度，制定包括《存款保險(xiǎn)條例》、《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》在內(nèi)的金融法律制度。
三是要堅(jiān)持自律和他律相結(jié)合的取向。在調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的立法方面，要強(qiáng)化商業(yè)銀行、券商和上市公司等經(jīng)濟(jì)主體在建立完善的、良好的法人治理結(jié)構(gòu)方面的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的自律作用，保障金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中的自主權(quán)，并注意為金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展留下足夠的空間。
四是要堅(jiān)持培養(yǎng)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和金融法治意識(shí)的取向。防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社會(huì)大力普及宣傳金融法律知識(shí)，并在全社會(huì)真正樹(shù)立金融法治觀(guān)念。在加強(qiáng)金融法治意識(shí)的過(guò)程中，要重視全社會(huì)信用觀(guān)念的建立，要培養(yǎng)公眾和投資者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和合法投資觀(guān)念。
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