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借鑒多市食品安全監(jiān)管工作經(jīng)驗思考
筆者對陜西、寧夏、甘肅、浙江、上海、廣東、福建、江蘇、安徽、新疆、湖南（以下簡稱“十一省市”）流通環(huán)節(jié)食品安全進行了調研，從調查情況看，這些省市工商機關一直把開展流通環(huán)節(jié)食品安全專項整治作為各項業(yè)務工作的重中之重，在建立和完善流通環(huán)節(jié)食品安全工商執(zhí)法、經(jīng)營者自律、社會監(jiān)督“三位一體”的長效監(jiān)管機制的工作中，求真務實，與時俱進，開拓性的創(chuàng)造了一系列值得借鑒的典型經(jīng)驗，在推動當?shù)厥称钒踩珜ｍ椪喂ぷ髦幸呀?jīng)發(fā)揮了重要的作用。
一、農村食品安全監(jiān)管凸顯治本之效。
農村食品安全問題是當前社會普遍關注的熱點問題，十一省市工商機關針對農村食品經(jīng)營者布局分散、規(guī)模較小、質量意識薄弱的特點，因地制宜，突破監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，積極探索農村食品安全監(jiān)管的新途徑，已成為十一省市工商機關始終追求的目標。浙江省工商局從抓經(jīng)營者自律入手，以推行“萬村放心店工程”為抓手，構建經(jīng)營者自律、市場公開競爭、社會參與監(jiān)督、行政引導規(guī)范的食品安全保障體系，目前已覆蓋了全省95%的行政村。通過“五個統(tǒng)一”抓好制度建設，即統(tǒng)一牌匾、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一臺賬、統(tǒng)一承諾，使食品經(jīng)營者自律制度得到了100%的落實。通過“四路并進”的竟爭態(tài)勢抓好食品入市關，即由配送企業(yè)、加盟連鎖超市、食品批發(fā)市場、流動放心車實行定點配送，形成了食品經(jīng)營者嚴把食品市場準入關互動約束機制。通過“兩措并舉”的考核激勵與競爭劣汰措施抓好實效，即放心店和維權網(wǎng)建設作為屬地工商局目標責任制列入考核，讓消費者和社會代表共同參與測評；對放心店引入有效的競爭機制和淘汰機制，好的給予經(jīng)費補助，差的堅決摘牌，被摘牌放心店有220家。通過“一網(wǎng)多用”的縣、鄉(xiāng)、村的三級消費維權監(jiān)督網(wǎng)絡抓好農村食品消費維權。即建立消協(xié)分會、維權監(jiān)督站、設立監(jiān)督點、聘請維權監(jiān)督員，實現(xiàn)了放心店自律與維權網(wǎng)監(jiān)督的有機融合。寧夏自治區(qū)工商局從借助政府基層組織力量入手，以推行“村所掛鉤”監(jiān)管模式為抓手，構建社會監(jiān)督、經(jīng)營者自律、行政監(jiān)管的食品安全保障體系，全區(qū)覆蓋面已達到98.24%�！按逅鶔煦^”以村委會為依托，在行政村建立維權站點，由工商所所長任站長，村干部任副站長，村民為義務監(jiān)督員。通過統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一電話號碼、統(tǒng)一辦公地點、統(tǒng)一獎懲的“四統(tǒng)一”，形成了機構、人員、職能、責任、經(jīng)費落實到位的安全監(jiān)管互動機制。這一機制的實施實現(xiàn)了“五個確�！�，即確保所在地的食品經(jīng)營者的自律制度覆蓋率達到了100%，確保12315進村鎮(zhèn)達到了100%，確保企業(yè)信用分類監(jiān)管達到了100%，確保工商所“兩圖一書”達到了100%，確保市場巡查達到了100%。甘肅省工商局從抓農村食品安全監(jiān)管現(xiàn)代化網(wǎng)絡模式入手，努力構建三大監(jiān)管服務體系。即依托12315消費者申訴舉報網(wǎng)絡，構建具有“相對集中受理，分工協(xié)作辦理，應急指揮調度，信息匯總分析，進行消費提示”農村食品安全行政執(zhí)法監(jiān)管快速反應體系。武威市工商局利用這一體系不到兩天的時間里全部追回了104只有毒羊肉和32付有毒羊下水，避免了一次食品惡性事故的發(fā)生。依托“一會兩站”消費者維權機制，84%的農村地區(qū)構建由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村負責人和村民參加的農村食品安全監(jiān)管社會監(jiān)督服務體系。榆中縣“一會兩站”成功調解了一起4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個行政村997戶農民因種子質量問題致使1888畝農作物受損、準備集體上訪的突發(fā)事件，為受害農民爭取補償款94473元。依托18臺食品安全檢測車和500個食品安全快速檢測箱形成的食品質量監(jiān)測機制，構建省、市、縣、所四級聯(lián)動的食品質量安全電子網(wǎng)絡監(jiān)控體系。這一體系先后對市場上銷售的15類61種39119個批次的食品進行了快速檢測，銷毀處理各類不合格食品1176公斤，大大增強了農村食品安全監(jiān)管的針對性和有效性。
二、無證無照經(jīng)營食品的難題尋到了有效的治理之策
目前，城市社區(qū)、建筑工地、城鄉(xiāng)結合部為無照經(jīng)營食品多發(fā)地帶，對分散于這些地區(qū)的無證無照食品經(jīng)營者如何治理成為考驗十一省市工商機關全面落實流通環(huán)節(jié)食品安全的重中之重。上海市、廣東省、福建省、西安市、新疆自治區(qū)克拉瑪依市、湖南省漢壽縣等地工商局清醒地認識到無證無照經(jīng)營食品不僅僅是單純市場秩序問題，而是復雜的社會公共管理問題，依照政府的“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職責要求，提出了治理無證無照的指導思想：緊緊依靠地方政府牽頭，工商協(xié)調相關部門配合，全面實施綜合治理。這些工商機關以解決城中村無照經(jīng)營為重點，積極采取“疏導與治理相結合，以疏導為主；教育與處罰相結合，以教育為主”的措施，使食品市場經(jīng)營主體持照率達到97%以上。上海市工商局針對無證無照食品經(jīng)營者的“三大特點”，即96%的無證無照食品經(jīng)營者來自外省市和上海市下崗失業(yè)者的人員結構特點，98%的無證無照食品經(jīng)營者經(jīng)營規(guī)模小、技術含量少、投機成本低而市場需求大的經(jīng)營結構特點，98%的無證無照食品經(jīng)營者分布于自有或租賃居民房、違法搭建房屋、農民宅基地房的經(jīng)營場所特點，緊緊依靠地方政府，確立了“以塊為主，條塊結合，齊抓共管”的工作格局，市場食品經(jīng)營持照主體率已達到99.8%，窩點的回潮率從去年的62%下降至18%。西安市工商局雁塔分局針對40萬（占60%以上）外來人口居住在37個城中村中、城中村居民90%經(jīng)濟收入都來源于出租房屋的特點，探索出了“四位一體”，即由工商牽頭，公安、衛(wèi)生、街道辦事處村委會負責人組成“社會聯(lián)動監(jiān)管服務領導小組”的城中村互動制約疏導監(jiān)管模式，基本上實現(xiàn)了聯(lián)合警示獎勵、聯(lián)合端挖窩點、聯(lián)合信息
通報、聯(lián)合召開會議、聯(lián)合執(zhí)法檢查的“五聯(lián)動監(jiān)管服務”機制健康有序的運行，使37個城中村示范村平均持照率已達到了96%，有效地凈化了城中村食品市場經(jīng)營環(huán)境和經(jīng)營行為。
三、推行經(jīng)營者自律制度方法多樣靈活
十一省市工商機關清醒地認識是到，要從根本上解決食品安全的問題，其關鍵環(huán)節(jié)還在經(jīng)營者自身的誠信度。其中推行經(jīng)營者自律制度是確保誠實守信經(jīng)營的有效舉措之一，圍繞這一舉措，九省市工商機關采取靈活多樣的方法，堅持不懈地引導和督促食品經(jīng)營者建立和落實各項自律制度。廣東省工商局積極推行“市場食品質量準入”管理方式，即通過標準準入管理、檢測檢疫準入管理、市場抽查準入管理、購銷掛鉤協(xié)議準入管理來落實經(jīng)營者自律制度，已有3352個集貿市場、超市實施了市場食品質量準入制度，食品經(jīng)營者自律制度覆蓋面達到81.3%，其中廣州、深圳、珠海、佛山、中山、惠州市所有食品市場已全部實施了市場食品準入管理。甘肅省古浪縣工商局實施“八個做到”自律制度指導服務模式，即通過食品批發(fā)戶在建立食品電子檔案時做到及時錄入未備案的食品信息、建立食品書式檔案時做到及時登記分類歸檔、建立購貨臺帳時做到賬貨帳票相符、建立銷貨臺帳時做到賬貨帳票相符、使用信用卡時做到隨貨發(fā)放；食品零售戶在建立食品檔案時做到一品一檔分類歸檔、建立購貨臺帳時做到賬貨帳票相符、建立銷貨臺帳時做到賬貨帳票相符、使用信用卡時做到隨貨發(fā)放，使轄區(qū)經(jīng)營者自律制度建立覆蓋面已達到了100%。上海市工商局在食品批發(fā)市場和零售市場食品經(jīng)營者中全面推行食品安全標準化合同文本，通過合同文本確定食品經(jīng)銷商與供貨商的法律責任，已有50%以上食品經(jīng)營者自覺利用標準化合同文本落實自律制度，根據(jù)合同約定已銷毀不合格食品220余噸。同時，通過明確市場業(yè)主第一責任人是保障食品安全的內控機制的措施，使食品市場開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者成為食品安全第一責任人，引導經(jīng)營者建立健全各環(huán)節(jié)的食品安全責任制度，并同內部考核結合起來，責任到人，更好地對消費者負責，積極推進食品經(jīng)營者自律體系建設。福建省工商局實施食品安全市場業(yè)主責任制措施，即通過簽訂合同明確了市場業(yè)主（即市場開辦者）是市場管理的第一責任人，指導市場業(yè)主建立對經(jīng)營者資格進行查驗把關、建立食品質量管理機構、為消費者投訴提供方便等一系列管理制度，從而明確了市場業(yè)主、經(jīng)營者、工商部門三者的責任和關系；通過制作《市場業(yè)主責任制指導手冊》，對上市肉品、蔬菜、水產品、禽類產品、月餅等市場業(yè)主和經(jīng)營者實施分類指導，強化了行業(yè)自律；通過市場業(yè)主與經(jīng)營者簽訂食品安全責任承諾書，使承諾制書成為市場業(yè)主嚴把經(jīng)營者進入市場、規(guī)范其行為、清理出市場的強制性要件；通過成立“經(jīng)營者自律委員會”，明確自我教育、自我管理、自我服務的公約，據(jù)此開展評選誠信經(jīng)營戶活動，完善市場內部自律管理工作機制；通過建立市場業(yè)主評價機制，實施督促經(jīng)營者索證索票、建立并執(zhí)行質量管理制度等13項考評內容和標準的《市場業(yè)主責任制工作考核標準》，采取市場業(yè)主季度自評報備、工商部門組織半年考評的辦法、聘請市場義務監(jiān)督員監(jiān)督評價等辦法，對業(yè)主的管理成效進行考評。根據(jù)評價結果，由工商部門結合市場巡查和不合格食品退市情況及市場業(yè)主履責、履約、履諾情況，對市場業(yè)主進行信用分類、約談告誡、限期整改、行政處罰，督促業(yè)主履好職盡好責。取得了“四方共贏”的好成效，即消費者贏得放心、經(jīng)營者和市場業(yè)主贏得效益、管理者贏得效率、政府贏得放心。
四、基層工商所食品市場巡查到位措施有力
重在預防是食品安全監(jiān)管的根本原則，而市場巡查是落實這一原則的重中之重，各項法律法規(guī)制度執(zhí)行狀況怎樣，存在什么問題，又無重大隱患，及時發(fā)現(xiàn)與否，執(zhí)行與否，是考量工商機關監(jiān)管水平高低、職能責任落實到位與否的晴雨表，更是確保標本兼治、打防結合、分類監(jiān)管、綜合治理能否繼續(xù)推進的根本措施。十一省市工商機關落實《工商所食品安全監(jiān)督管理工作規(guī)范》措施得力，方法多樣，效果也日漸現(xiàn)露。主要是通過日常監(jiān)巡查，強化工商所崗位責任和責任追究制，突出考量“五個到位”的指標落實情況。使其成為工商所開展自查自糾、進行年度考評、落實執(zhí)法責任的重要內容，有些地方對責任不落實的取消評先資格，并追究相關責任。寧夏自治區(qū)吳忠市工商局實施了“三十一種”常見問題巡查模式，即對證照、自律制度、食品檢查、其他方面等四個方面，按照存在問題、處理方式細化為31種違法行為或不規(guī)范行為及對其處理的方式，幾乎涵蓋了常見的違法或不規(guī)范的行為，執(zhí)法人員只要對照巡查，巡查就會有的放矢，落實到位，既提高了巡查效率和針對性，又減少了巡而不查的隱患。杭州市工商局施行考評量化巡查模式，通過每月一講評、每季一考核制度的實施，將食品安全巡查監(jiān)管責任、任務和問題落實到每一個執(zhí)法人員。江蘇省無錫市工商局實施經(jīng)營者星級評定巡查模式，通過對食品經(jīng)營者證照管理、經(jīng)營場所、組織機構、食品質量、服務人員、售后服務、消費者滿意度等要件的日常巡查量化大分，評定一、二、三、四、五星級的食品經(jīng)營者，將食品經(jīng)營著自律制度的落實與其提高食品質量和誠信度有機的結合起來。湖南省長沙市工商局推行量化打分的巡查模式，通過對兩大類（交易秩序監(jiān)管、消費維權）11項（禁止上市商品、肉品市場監(jiān)管、禽類產品監(jiān)管、食品質量監(jiān)管、熟食制品監(jiān)管、證照監(jiān)管、安全衛(wèi)生及公示牌、警示牌、公平秤、維權途徑及處理）的量化打分，將監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)或重點環(huán)節(jié)逐一落實到位。
五、實施名牌食品監(jiān)管凸現(xiàn)食品市場知識產權保護的重要作用。
具有馳名商標食品的知名度已成為食品經(jīng)營者的核心競爭力，成為食品經(jīng)營者展示或占領食品市場的知識產權，是食品經(jīng)營著綜合力的重要組成部分。十一省市工商機關深深地認識到食品商標的生命力和附加值是無限的，而食品商標離開消費者是毫無疑義的，保護好食品商標就是保護消費者權益，就是維護食品市場安全的有力武器，也是促進地方經(jīng)濟發(fā)展長久動力。寧夏自治區(qū)工商局全面部署了清正食品及枸杞、灘羊等名牌食品的專項整治，尤其是中寧縣工商局針對“中寧枸杞”占農業(yè)總收入39.1％的品牌產業(yè)的特點。查獲“中寧枸杞”證明商標侵權包裝袋44040條，硫磺熏蒸枸杞19.95噸，枸杞專業(yè)市場實現(xiàn)了“三個百分之百”（亮照率達到100%、信用分類監(jiān)管100%、進貨查驗、索證所票等自律制度達到100%。），為保障年出口4000多噸及全縣農民人均年增收1496余元立了大功。上海市工商局組織開展了推進農產品商標培育發(fā)展與專項整治相結合的執(zhí)法檢查，在查處侵犯農產品商標、地理標志商標商品300余例案件的同時，已有1334件農產品商標進入了注冊商標申請的行列，12件農產品商標已成為上海市著名商標，創(chuàng)造了歷年之最。浙江省工商局采用國際一體化的標準模式，即一體化的本質是平等競爭，對等主張，是世界經(jīng)濟平等競爭的旗幟。平等競爭就是規(guī)制要平等，標準要平等，權益要平等；對等主張就是競爭手段要對等，主張權益的途徑要對等，監(jiān)管手段和監(jiān)管力度也要對等。通過實施這一監(jiān)管措施，對進口的重點品牌食品進行了執(zhí)法檢查，結果是某些品牌嚴重不符合國家標準，并發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)在不同國家實行不同的質量標準，有標準歧視存在，違背一體化平等競爭的理念。這充分反映出國際一體化下質量標準的不一致和一些國外企業(yè)漠視我國消費者權益的現(xiàn)象十分嚴重。這一執(zhí)法檢
查對加大進口食品市場的監(jiān)管力度，提醒和引導消費者確立和強化正確的消費理念，確保食品安全發(fā)揮了重要的作用。
六、利用科學技術實施綜合監(jiān)管成本低效率高
以加強流通領域食品安全信息化建設為重點，全面提升食品安全監(jiān)管效能，已經(jīng)成為十一省市工商機關抓好食品安全監(jiān)管工作的最佳手段。甘肅省蘭州市工商局城關分局在工商所實施食品安全電子系統(tǒng)監(jiān)管模式，將食品經(jīng)營主體資料、企業(yè)信用分類、網(wǎng)格執(zhí)法責任人、經(jīng)營者分布狀況、12315申訴舉報點、不合格食品抽檢公示、食品市場最新動態(tài)、食品安全監(jiān)管制度、食品安全投訴舉報、食品安全市場巡查、食品違法行為查處等食品安全監(jiān)管信息集于一網(wǎng)，通過對監(jiān)管工作中各種信息的自動處理，為工商監(jiān)管和食品經(jīng)營主體、消費者及社會公眾提供一個良性互動平臺。浙江省嘉善縣工商局在食品批發(fā)市場推行“一卡通”電子運行現(xiàn)代網(wǎng)絡監(jiān)管模式，集食品主體、質量資料、經(jīng)營行為、行政監(jiān)管于一網(wǎng)，探索出了批發(fā)市場食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡化運行機制，實現(xiàn)了食品市場動態(tài)巡查快速準確“三定位”（即經(jīng)營主體、經(jīng)營食品、經(jīng)營行為三定位），目前僅通過嘉善商城批發(fā)市場實施“一卡通”制度所編織的這一城鄉(xiāng)放心食品配送網(wǎng)，就使70%城鄉(xiāng)食品經(jīng)營主體的食品準入、交易及退市的得到全過程監(jiān)控。安徽省池州市工商局貴池區(qū)分局實施“誠信通食品安全電子維權庫”監(jiān)管模式，通過50家承載全區(qū)95%以上食品批發(fā)經(jīng)銷的經(jīng)營者，建立“食品安全基礎資料信息庫基地”（以下簡稱“信息庫基地”），這一信息庫基地將成千上萬種進入貴池區(qū)銷售的食品通過書式審查備案存庫，并與全區(qū)依法登記的食品經(jīng)營者主體通過“誠信通”構建起電子互動查詢備案維權網(wǎng)絡系統(tǒng)。一是已形成經(jīng)營者自律電子化共享資源的格局。凡是經(jīng)營者進貨時只要通過本店的“誠信通”對所進食品進行掃描確認即可，屬于“信息庫基地”備案的食品就可放心經(jīng)營，否則即可拒絕銷售，又可向工商部門反映；二是已形成消費者自動電子化快速維權的格局。消費者從任何一家法定食品經(jīng)營店購買的食品，只要通過食品店的“誠信通”進行掃描確認，就可得知該食品法定要件是否齊全，如果不齊全即可不購買，又可向工商部門舉報。三是已形成執(zhí)法者自主電子化巡查到位的格局。工商執(zhí)法者對每一家巡查過的食品經(jīng)營者，只要通過該家經(jīng)營者的“誠信通”掃描確認執(zhí)法代碼身份后，就可將巡查的“痕跡”傳遞到各級監(jiān)督機構和領導的電子系統(tǒng)。這一電子系統(tǒng)的建立既降低了經(jīng)營者自律成本、消費者的維權成本、執(zhí)法者的執(zhí)法成本，而且提高了經(jīng)營者的經(jīng)濟效益、消費者的維權信心、執(zhí)法者的監(jiān)管效率，更為重要的是實現(xiàn)了對食品市場入市、交易、退市的全方位、全過程、全領域的有效電子化監(jiān)管。
七、快速檢測已成為確保不合格食品及時退市的最佳手段。
流通環(huán)節(jié)涉及交易面最廣、涉及經(jīng)營主體最多、涉及食品品種最集中、涉及交易頻率最高、發(fā)生問題情況最復雜，是防止食品安全事件發(fā)生的重要環(huán)節(jié)。要確保這一環(huán)節(jié)的食品安全，關鍵是要及時發(fā)現(xiàn)市場中的不合格食品。江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、甘肅、寧夏、新疆八省市擁有的快速檢測車、快速檢測箱就分別占全國的44%、36%。僅去年抽檢的食品組數(shù)、退市食品、查處案件分別占全國的79.77%、59.12%、34%�？焖贆z測已成為這些省市工商機關及時查處市場中不合格食品必不可少的技術手段。
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