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讀《城鄉(xiāng)中國》有感
我似乎看到了城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”的曙光
——讀《城鄉(xiāng)中國》有感
原創(chuàng)： 老盧庸
花費(fèi)月余時(shí)光，《城鄉(xiāng)中國》一書終于讀完。
愚鈍的我到終了才發(fā)覺此書與費(fèi)孝通先生《鄉(xiāng)土中國》的大不同。費(fèi)孝通老先生發(fā)表于1947年的西南聯(lián)大教義《鄉(xiāng)土中國》，與出版于2017年的《城鄉(xiāng)中國》之間差出了整整70年，也恰好差出了新中國的成長史，兩本書講述了不同時(shí)代的兩個(gè)中國。
以城為主的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)文明主色調(diào)下“鄉(xiāng)土中國”的基本元素還在，但“宗法制”根基卻已在市場大潮中被弱化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大勢下依托大、中、小城市集聚經(jīng)濟(jì)要素謀求發(fā)展的模式已成為主流，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明作別，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)文明也在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展探索中悄悄發(fā)生改變，二者著實(shí)已有天壤之別。
《城鄉(xiāng)中國》這本書，基本上把建國以來我國地權(quán)演變講得比較清楚了，而其對農(nóng)民土地權(quán)益之所以處于劣勢地位的法治分析、農(nóng)地入市的路徑與各地探索、農(nóng)民式的土地權(quán)益維護(hù)辦法等都有著精細(xì)入微的觀察和表述，令我這樣的門外漢讀者也能在較短時(shí)間內(nèi)對土地管理體制、真實(shí)世界的土地流轉(zhuǎn)交易和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場建設(shè)的重要性等有較為深刻的認(rèn)知。
毫不夸張地講，此書描繪了一幅建國以來真實(shí)世界中國家地權(quán)演變的生動畫卷。從單位圖書館借來此書時(shí)，由于并未讀過周其仁教授的著作，我是打著隨便翻一翻、看一看主意的，看完后，卻打算買一本，權(quán)作重要資料文獻(xiàn)以備后用。
因?yàn)�，一來�?dāng)下政府全額財(cái)政收入中約一半是土地財(cái)政收入，“政府征地 + 交易制”并存的農(nóng)地入市雙軌制仍在發(fā)揮效用，全國性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場尚未建立起來，土地這個(gè)無比重要的經(jīng)濟(jì)要素還未能實(shí)現(xiàn)市場化配置，是重要的改革領(lǐng)域，值得關(guān)注；二來繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、農(nóng)副產(chǎn)品由統(tǒng)購統(tǒng)銷走向市場化、1983年國家“1號文件”允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商等重要改革后，以建立“同地同權(quán)同價(jià)”城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場為目標(biāo)的改革，可以說是我認(rèn)知范疇內(nèi)農(nóng)村最后也是最重要的一次改革，事關(guān)鄉(xiāng)村振興大計(jì)，不可不察。而這些在《城鄉(xiāng)中國》中都有追根溯源性的剖析或探究的線索。
這是我一再推崇此書的珍貴之處，它從根子上把我國土地管理體制的利弊、各地探索實(shí)踐從憲法、理論和在真實(shí)世界中如何運(yùn)行等都講得比較清楚了，全面、系統(tǒng)、真實(shí)的特點(diǎn)決定了其獨(dú)有的參考價(jià)值。
對黨政領(lǐng)導(dǎo)而言，書中鮮活的案例有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展相關(guān)決策。
對研究者而言，書中理論分析和實(shí)踐案例，可以拓寬視野，深化對國家地權(quán)演變中出現(xiàn)諸多經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象的理解。
對企業(yè)家而言，書中國家政策制度演變的脈絡(luò)，也會有助于企業(yè)科學(xué)決策。
……
這既是作者的作品，也是時(shí)代的賜予，需倍加珍惜，讀而有思，思而有得，提高認(rèn)知，益于實(shí)踐。
就書中內(nèi)容而言，我讀完有三點(diǎn)具體認(rèn)識，也一并寫出來，與大家探討一番。
一是我國現(xiàn)有土地管理體制到了闖關(guān)改革的關(guān)鍵時(shí)期。我國現(xiàn)行1982年《憲法》從國家根本大法的角度確立了現(xiàn)有的土地管理體制框架，我國的土地，要么國有，要么集體所有，無論城里人還是農(nóng)村人都沒有土地所有權(quán)，土地入市的主要路徑是國家征收征用，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。值得注意的是，一來82憲法僅保留了土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，而非1950年《土地法》賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)；二來82憲法后出臺的土地管理法、國務(wù)院及其職能部門的具體規(guī)定縮小了憲法“可依法轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)”范圍，只允許國有土地轉(zhuǎn)讓，而不允許農(nóng)村集體土地自由轉(zhuǎn)讓。這是政府土地財(cái)政制度（廉價(jià)征收農(nóng)地然后轉(zhuǎn)手“招拍掛”高價(jià)賣出獲取高額收益）能夠大行其道的根源所在。
這種違憲的土地財(cái)政制度能夠行使多年，是我國違憲審查機(jī)制缺位、農(nóng)民憲法權(quán)利意識維權(quán)意識薄弱、土地財(cái)政為啟動改革提供了必要的大量發(fā)展資金等綜合因素造成的，承認(rèn)其之前積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，在依法治國、尊崇憲法的今日，也的確到了一個(gè)可以考慮徹底改革的時(shí)期。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，此時(shí)看，不啻為一種黨在新時(shí)期順應(yīng)民意、主動維護(hù)憲法權(quán)威的改革安排。城鄉(xiāng)土地“同地同價(jià)同權(quán)”迎來了政治制度關(guān)懷。這也意味著現(xiàn)行土地管理體制闖關(guān)改革步入了關(guān)鍵時(shí)期。
這一時(shí)期，至少從1998年就開始的浙江樂清市農(nóng)房入市、2005年上海浦東的“三集中”（農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)�；校�2008年成渝兩地的土地交易所等探索積累的經(jīng)驗(yàn)將很可能會被黨中央、國務(wù)院吸納升華為全國性的具體政策舉措，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易平臺建設(shè)。在黨中央主動改革安排下，城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”看到了曙光和希望。
二是農(nóng)地入市早已有之，卻大多在法治框架外，怎樣納入法治框架賦予其合法性地位，是遲早要解決的問題。不只是浙江樂清市，國內(nèi)不少城中村蓋的小產(chǎn)權(quán)房，也大多是通過中介以“地契”形式進(jìn)行“非法”流轉(zhuǎn)的，而且體量很大。尤其是城中村、城市近郊嘗到土地甜頭的村民及村民集體，對土地價(jià)格上漲是很敏感的。國家法律框架不允許，他們就在宅基地基礎(chǔ)上建起了小產(chǎn)權(quán)房，以“地契”民間信用契約的形式把房子轉(zhuǎn)讓給、租給那些在城市中有居住需求卻又買不起商品房的外鄉(xiāng)人。
即使素有改革試驗(yàn)田之稱的深圳，1992年在對原特區(qū)關(guān)內(nèi)農(nóng)村土地實(shí)行“統(tǒng)征”（把那里的全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國有土地）、2004年在特區(qū)關(guān)外實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”（全部關(guān)外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民）后，受深圳地價(jià)翻番影響，2004年關(guān)外“統(tǒng)轉(zhuǎn)”廣受抵制，出現(xiàn)了關(guān)外地區(qū)農(nóng)民“種房保地”的“違建”和“搶建”高潮。據(jù)《城鄉(xiāng)中國》中披露的2010年深圳完成的農(nóng)村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查資料顯示，全市違法建筑35.7萬棟，建筑面積3.92億平方米，用地面積131平方公里。生活在關(guān)外“違法建筑”里的外來人口，差不多占到深圳總?cè)丝诘囊话耄c關(guān)內(nèi)的“正規(guī)深圳”并列，形成周其仁教授筆下的“法外”“法內(nèi)”新二元世界。這種出現(xiàn)在全國改革排頭兵城市的現(xiàn)象，成為各地城市發(fā)展中具有普遍性的難題。
當(dāng)然，深圳既然是改革高地，在解決這類問題方面當(dāng)然是有探索創(chuàng)新的。比如，2013年1月，深圳市政府出臺優(yōu)化空間資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的文件，原村民及其經(jīng)濟(jì)實(shí)際控制的工業(yè)用地，愿意拿出來以國有土地拍賣的，收益可與政府分成。深圳保安區(qū)街道的鳳凰社區(qū)第一個(gè)吃螃蟹，與政府達(dá)成一致，拍賣土地1.46萬平方米，成交價(jià)1.16億人民幣，地價(jià)款“70%歸深圳市政府”，“30%外加建成后物業(yè)的20%，歸鳳凰社區(qū)”。同時(shí)，鳳凰社區(qū)還拿自己應(yīng)得之地價(jià)款，購入開發(fā)方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股權(quán)。此案例中，深圳原住民的地權(quán)，被轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)清晰的物業(yè)所有權(quán)、公司股權(quán)，成為原住民的可交易財(cái)產(chǎn)，政府、土地開發(fā)主體、原住民、物業(yè)四方利益都得以兼顧。
三是突破現(xiàn)有土地管理體制離不開黨和政府的支持。也就是說必須嚴(yán)格遵循黨中央、國務(wù)院與地方黨委政府的安排，深入推進(jìn)政治體制改革，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，改革創(chuàng)新現(xiàn)有土地管理體制。
因?yàn)檗r(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的自由，一是需要憲法同意，憲法在我國又是政黨意志、人民性和法治權(quán)威的統(tǒng)一體，離開共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)地所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)是無法在憲法中體現(xiàn)、在現(xiàn)實(shí)中得到保障的。好在，我們現(xiàn)在探討的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)，憲法沒有“不同意”。二是需要政府行政權(quán)對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)作出確認(rèn)、制定市場化交易規(guī)則。因?yàn)橹挥袘椃ㄊ跈?quán)為人民服務(wù)的政府是全社會公認(rèn)的權(quán)威第三方，擁有合法的強(qiáng)制力保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。沒有這一點(diǎn)，“森林法則”可能會大行其道，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓將因產(chǎn)權(quán)不清晰無法參與市場交易而失去市場基礎(chǔ)，無法落實(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的政策。
從這個(gè)角度看，其實(shí)大市場經(jīng)濟(jì)概念中是離不開黨和政府參與的，黨和政府本身也是市場經(jīng)濟(jì)的參與者、建設(shè)者。離開黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制改革，比如機(jī)構(gòu)改革對政治資源的重新配置；離開政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)，比如政府職能由單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展到公共服務(wù)、生態(tài)治理、社會管理、市場監(jiān)管的豐富，政府通過簡政放權(quán)、放管服改革提升行政效率和公共服務(wù)品質(zhì)，不僅城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場不可能形成，統(tǒng)一有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、成本低廉的法治市場經(jīng)濟(jì)也將難以形成。就城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”而言，破解行政權(quán)力對土地城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的依賴，沒有黨領(lǐng)導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革，無法成行；在現(xiàn)有土地管理體制下，政府不對農(nóng)地搞確權(quán)頒證、不建立土地交易所及交易規(guī)則，農(nóng)地入市將仍處于尷尬境地，只能通過民間“地契”私下交易、“違法建筑”等形式來保護(hù)自己的土地利益了。
其實(shí)，時(shí)下由于高層已明確要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，農(nóng)民維護(hù)土地利益的正當(dāng)性又多了一重保障。農(nóng)民完全可以不厭其煩地把村民集體簽字的“農(nóng)地入市”利益訴求通過黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、地方領(lǐng)導(dǎo)的電子郵箱和地方四大班子（黨委、政府、政協(xié)、人大）辦事機(jī)構(gòu)、乃至諸如周其仁教授這樣的知名“三農(nóng)”專家（可以在網(wǎng)絡(luò)上搜索）等渠道依法向全社會表達(dá)自己的利益訴求，力求在黨政學(xué)商等多個(gè)層面形成共識，加快改革靴子落地。
這不用恐懼、猶疑，是合法的表達(dá)，只要表達(dá)方式依法而行，盡可以大膽一些。希望農(nóng)民可以主動維權(quán)，加快改革步伐，早日得到更多土地收益，按期實(shí)現(xiàn)全面小康，過上向往的美好生活！
祖國富強(qiáng)民主文明和諧美麗現(xiàn)代化強(qiáng)國的秀美畫卷中不能沒有你們的身影。
�。ㄍ杲Y(jié)）
參考：周其仁《城鄉(xiāng)中國》
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