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貧困農(nóng)戶自發(fā)移民是易地搬遷扶貧開發(fā)的最好形式
云南省易地搬遷扶貧開發(fā)始于1996年�！�2001年6月21日，原國家計委正式把云南列為全國4個國債易地搬遷扶貧開發(fā)的試點省區(qū)之一，計劃搬遷出100萬人，占全國需要搬遷扶貧共800萬人的12.5%。截止2003年底，云南已搬遷移民19.1萬人。
目前云南省與全國一樣，易地搬遷扶貧開發(fā)的組織形式，概括起來有三種：一是政府機關(guān)組織；二是扶貧企業(yè)承包；三是貧困農(nóng)戶自發(fā)搬遷移民。我們在對云南省易地搬遷扶貧開發(fā)的狀況進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，上述三種形式中，自發(fā)移民的效果最好，無一例失敗與返遷，而且搬遷戶在遷入地全部安心生產(chǎn)生活，有問題自己解決，從來不找政府，真正做到了“遷得出，住得下”。
那么，貧困農(nóng)戶自發(fā)移民的效果，為什么比政府機關(guān)組織、扶貧企業(yè)承包的形式要好呢？
一、政府機關(guān)組織移民的效果為什么不理想?
（一）政府機關(guān)組織的移民效果之所以不理想，主要是體制與機制問題
所謂政府機關(guān)組織，是指遷出地與遷入地政府兩個方面的組織。遷出地的地、縣、鄉(xiāng)政府按照計劃，派出干部工作組，組織需要搬遷的農(nóng)戶搬遷到遷入地。一般做法是，政府派出的干部工作組從動員、拆房（有的不拆）、租汽車運輸并護送、一直到達遷入地交給遷入地政府派出的工作組，并幫助移民安上家為止；遷入地縣、鄉(xiāng)政府則按照上級政府批準的計劃，預(yù)先在移民安置地建蓋住房、修通公路、架通電線，有的修建學(xué)校、衛(wèi)生所等，待移民到后劃撥土地、供給一定時期（通常為半年）口糧等�？v觀這種形式，縣、鄉(xiāng)政府可以說是包了全過程。目前，云南省內(nèi)由縣、鄉(xiāng)政府機關(guān)組織是易地搬遷扶貧開發(fā)的主要形式。
1.政府組織搬遷的特點
一是政府可利用強有力的行政管理手段。云南省自1997年年底陸續(xù)啟動了11個易地扶貧開發(fā)試點區(qū)建設(shè)。1999、2001、2002先后出臺了《云南省人民政府關(guān)于實施易地開發(fā)扶貧的決定》、《云南省人民政府關(guān)于做好國家易地扶貧搬遷試點工作的意見》、《云南省易地開發(fā)扶貧管理暫行辦法》和《關(guān)于抓好易地開發(fā)扶貧項目驗收考核工作的通知》，明確規(guī)定縣、鄉(xiāng)政府機關(guān)是當(dāng)?shù)匾椎匕徇w扶貧開發(fā)的責(zé)任承擔(dān)者，全權(quán)負責(zé)處理日常事務(wù)�？h、鄉(xiāng)政府是我國農(nóng)村最強大的行政機關(guān)，具有運用行政管理優(yōu)勢手段組織移民搬遷的優(yōu)勢。
二是政府可利用龐大的行政網(wǎng)絡(luò)。易地開發(fā)扶貧工作涉及部門很多，尤其是計劃、財政、金融、建設(shè)、土地、水利、公安、交通、科技、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、民委、民政、文化廣播電視、環(huán)保等部門，省政府要求各部門把易地開發(fā)扶貧工作納入各部門的議事日程和職責(zé)范圍，對易地開發(fā)扶貧工作給予優(yōu)先審批項目，優(yōu)先安排資金，特事特辦，急事急辦。在各級扶貧辦的牽頭下，民委、民宗局等部門相互配合，各個部門都動員了起來，形成了覆蓋各方方面面的網(wǎng)絡(luò)。例如，永善縣扶貧辦對全縣貧困鄉(xiāng)需要移民搬遷的農(nóng)戶一一進行摸底登記造冊，并附上貧困農(nóng)戶全家在宅前的合影照片，其工作量相當(dāng)大。該縣馬楠鄉(xiāng)1997年元月組織的首次搬遷中，政府動用了公安、交警、衛(wèi)生、扶貧、民委等職能部門，成立護送工作組，對轉(zhuǎn)移途中的食宿、衛(wèi)生、安全、交通、信息溝通以及沿途可能出現(xiàn)的問題做出預(yù)案。上千名男女老幼在4天的行程中以大客車為家，食宿都在車上，僅后勤供應(yīng)都是一件難事；移民安全抵達，先遣組先期到達目的地予以接應(yīng)。如果沒有遷入、遷出兩地政府的配合以及沿途各政府部門的支持，如此規(guī)模的舉家搬遷是難以實現(xiàn)的。
三是政府可利用輿論工具做宣傳動員。地、州、市、縣政府通過報刊、雜志、電視等新聞媒體大力宣傳易地開發(fā)扶貧工作，從政府官員到社會各界人士從不同的角度，以不同的形式撰寫各類文章，拍攝圖片，內(nèi)容涉及易地開發(fā)扶貧工作的政策宣傳與探討、事件追蹤報道、遷入地信息反饋、經(jīng)驗與教訓(xùn)、扶貧工作實施現(xiàn)狀分析等。昭通市扶貧辦還與昭通報社聯(lián)合開辦了“易地開發(fā)扶貧之路”專欄。主要遷出地馬楠鄉(xiāng)沒有通電，鄉(xiāng)政府工作人員去村社放映易地開發(fā)扶貧工作錄像，不能只帶錄像帶，還要帶發(fā)電設(shè)備、電視機、放像機。曾有工作人員在雪天攜設(shè)備去村里，不慎連人帶電視機滑倒在雪地里，幸而電視機未出問題，由此可見工作條件的艱苦。正是各級官員多次率領(lǐng)工作組進駐馬楠鄉(xiāng)，通過走村串戶、召開群眾會議等方式，深入細致地開展對易地開發(fā)扶貧的宣傳發(fā)動工作，把有關(guān)政策及時傳遞到群眾中去，全面介紹易地開發(fā)扶貧的基本方法、目的意義，轉(zhuǎn)移的性質(zhì)及轉(zhuǎn)移對象的條件，輸入的地點、時限、輸出地的基本情況使全鄉(xiāng)男女老少對易地開發(fā)扶貧有了一個全面的認識，對自身的前途也有了基本的把握，全部搬遷戶都是自愿申請轉(zhuǎn)移。
四是政府投入高，在遷入地已形成了必要的生產(chǎn)生活條件。據(jù)規(guī)定，省內(nèi)跨地區(qū)移民每人補助費8000元，地區(qū)內(nèi)移民每人補助費5000元，縣內(nèi)移民每人補助費3000元。截止2002年底，云南省在易地開發(fā)扶貧項目中累計投入省級以上無償資金14.94億元，主要用于遷入地的水利、道路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；行政管理、教科文衛(wèi)等社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)；土地開發(fā)利用，開發(fā)權(quán)屬集體土地的每畝補助250元，農(nóng)田基本建設(shè)費用；轉(zhuǎn)移初期貧困人口的住房建設(shè)補助和生活費用補助；轉(zhuǎn)移過程中可能發(fā)生的其他費用。此外，投入扶貧信貸資金1.9億元，主要用于有償還能力的開發(fā)性產(chǎn)業(yè)，含種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和其他開發(fā)性產(chǎn)業(yè)。
五是政府組織搬遷規(guī)模大。由于政府在組織搬遷工作中投入的人財物數(shù)量是其他的組織搬遷形式所無法比擬的，因此，搬遷的農(nóng)戶規(guī)模也是最大的。
2.政府組織搬遷存在的問題d+K S*&"ud5Z:jCp]q{zXXr ^~y.tk@L_{?k土木工程論文Z#~RF2L?%Olqaoup8Mj#
一是返流農(nóng)戶數(shù)量相對其他搬遷形式較多。據(jù)初步統(tǒng)計，政府組織的移民搬遷的返回戶一半在10%左右。由于返回馬楠鄉(xiāng)的農(nóng)戶較分散，有的人并未回到本社，還有的返回后又復(fù)出，全鄉(xiāng)準確的數(shù)據(jù)難以核實。馬楠社原有98戶人家，搬走70多戶，至今返回10余戶，社里現(xiàn)有25戶，其他人已搬到街上住了。移民返流的原因除自身不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣�、未掌握農(nóng)業(yè)栽培技術(shù)、生活支出相對高等外，還有政策不配套，各地方政府的利益不一致，對遷入地移民管理不周的原因。雖然永善縣有駐思茅市、江城縣辦事處和經(jīng)濟實業(yè)開發(fā)公司，負責(zé)處理思茅、江城移民中的問題，但辦事處的行政隸屬關(guān)系在永善縣，要解決的問題發(fā)生在遷入地，并常常涉及到社區(qū)內(nèi)多方的利益，需多個部門協(xié)調(diào)解決，如與當(dāng)?shù)鼐用竦拿袷录m紛、子女入學(xué)、轉(zhuǎn)戶口等，因此實際操作中有許多方面是力所不及的。
二是政府資金投入與實際需求間缺口大。永善縣駐思茅市、江城縣辦事處的辦公費用遠遠不足，目前辦公的基本交通費都沒有保證。論文貧困農(nóng)戶自發(fā)移民是易地搬遷扶貧開發(fā)的最好形式來自WWW.66WEN.COM免費論文網(wǎng)
三是政策措施不配套。政策規(guī)定定居兩年后可落戶，但1997年安置在思茅的馬楠移民至到2003年才解決戶籍問題。無本地戶口給農(nóng)戶的生活帶來了很多不便，也不利于移民行使其權(quán)利和義務(wù)，戶口與人長期分離，為移民的隨意流動提供了借口。有些應(yīng)兌現(xiàn)的移民補助費也難以落實。
四是移民對政府的依賴過高。由于政府在組織搬遷中的重要作用使得移民在遇到任何問題時首先想到找政府解決，而有些問題并非政府職能范圍或僅由政府出面就能夠解決的，如人群中風(fēng)俗習(xí)慣的認同，生產(chǎn)和生活技能的提高等。在市場經(jīng)濟條件下，僅靠政府的宏觀調(diào)控是難以平衡社會各方的利益的，如出現(xiàn)政府與參與易地開發(fā)扶貧公司間職責(zé)不明確，政府各部門間職責(zé)分工不明確等現(xiàn)象，有經(jīng)費和利益時都參與，遇到難題互相推諉。因此在易地開發(fā)扶貧工作中也要引入市場機制，不能完全依賴政府，政府只能行使政府職能，不能包辦一切。
3.政府組織的制度缺陷
政府組織的制度缺陷，主要是政府機關(guān)自己制定易地搬遷計劃、自發(fā)撥款、自己組織貧困戶搬遷與安置，自己對自己進行評估和監(jiān)督，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”。他們也有自己經(jīng)濟利益的重要保證與保護。例如，制定計劃需要消耗辦公用品和工作人員勞動；護送易地搬遷戶的工作人員需要領(lǐng)取出差補貼；遷出地政府官員交接手續(xù)需要“互相請客”。遷入地修路、蓋房、通電等需要聘請承包的建設(shè)單位，如此等等。這些都是需要花錢的，當(dāng)然花的是中央和省級政府核定劃撥給易地搬遷的款。這就是在中央和省級政府補助款的政策公開后，許多易地搬遷農(nóng)戶紛紛質(zhì)疑他們沒有如數(shù)得到中央和省級補助款的原因之一。此外，由于政府機關(guān)及工作人員既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”，從而就為有的機關(guān)、有的工作人員截留、挪用、私分、貪污易地搬遷款，提供了制度方面的“供給”與“便利”。這也就是政府組織的包括易地搬遷扶貧等在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟活動難以成功的根本原因。
在成熟市場經(jīng)濟國家與地區(qū)，政府機關(guān)是不允許直接從事贏利性經(jīng)濟活動的，必須全部交由企業(yè)或個人去做。至于理應(yīng)屬于政府職責(zé)的公益性經(jīng)濟活動，政府機關(guān)在作出計劃后，必須向社會公開招投標，選擇最優(yōu)秀者中標，而政府機關(guān)則專門從事監(jiān)督工作，從而在制度上堵住了政府機關(guān)“腐敗”的漏洞。我曾經(jīng)應(yīng)邀對德國援華德造林項目云南造林區(qū)進行過評估，發(fā)現(xiàn)德國政府與中國政府簽訂援助合同后，德國的政府機關(guān)并不直接實施，而是把錢撥給德國復(fù)興銀行實施，復(fù)興銀行則通過全社會公開招投標，選中一個技術(shù)咨詢公司代德國政府實施。這一制度安排，值得中國政府學(xué)習(xí)、借鑒和深思。
二、企業(yè)承包搬遷的效果也不理想
所謂扶貧企業(yè)承包，是指政府選定的扶貧企業(yè)，有的是縣、鄉(xiāng)政府舉辦的農(nóng)業(yè)扶貧企業(yè)，使用中央和省、地（州、市）、縣政府財政撥出的易地搬遷專用款，享受土地、稅收等優(yōu)惠政策，接受易地搬遷農(nóng)民在企業(yè)做工。企業(yè)之所以愿意承包易地搬遷扶貧開發(fā)，主要在于企業(yè)本身需要勞動力，特別是可以使用政府財政撥出的易地搬遷款，享受政策優(yōu)惠。
（一）企業(yè)承包移民搬遷的動力
企業(yè)之所以愿意并積極參與易地搬遷扶貧開發(fā)，主要動力源于政府制定并給予的優(yōu)惠政策，可以使他們獲得超額利潤。政府的這些優(yōu)惠政策主要是：
一是可以使用無償財政撥款和優(yōu)惠扶貧貸款。按照規(guī)定，對于易地搬遷扶貧開發(fā)的農(nóng)戶，中央和省級政府分不同類型給予搬遷補助和在安置區(qū)全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)配套設(shè)施、安居房、基本農(nóng)田地和高穩(wěn)產(chǎn)地，使搬遷貧困農(nóng)戶一來便有房子住、有土地耕種、有水喝、有醫(yī)療點看病、子女有學(xué)上。從實踐上看，參與易地搬遷扶貧開發(fā)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般都請求政府機構(gòu)讓他們統(tǒng)一使用這筆可觀的財政無償撥款，從中獲得了自己承擔(dān)這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工的權(quán)利，或者由他們向社會發(fā)包這些工程的權(quán)利。眾所周知，目前我國基建工程中普遍存在著招標投標的暗箱操作、降低采購建筑材料的標準、施工偷工減料等現(xiàn)象，由此賺取超額的利潤。在此，我們不能隨意懷疑參與易地搬遷扶貧開發(fā)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中可能發(fā)生上述行為，但是攬包基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)肯定有錢可賺則是無疑的。
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