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人口管理 利益群體 制度
目前中國(guó)的城市在不同程度上都面臨著人口管理問(wèn)題，比較突出的是外來(lái)人口的管理問(wèn)題和本地戶籍人口的就業(yè)壓力。在沿海經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市與內(nèi)陸一些主要大中城市中聚集了大量的外來(lái)人口，在一些城市中，外來(lái)人口占總?cè)丝诘谋戎厝找嫔仙瑐�(gè)別城市外來(lái)人口比重已經(jīng)超過(guò)有本地戶籍的人口。面對(duì)著大量的外來(lái)人口，地方政府在不同程度上作了許多人口管理改革的嘗試，在一定程度上緩和了外來(lái)人口帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，但是與解決問(wèn)題依然有相當(dāng)距離。與此同時(shí)，認(rèn)為外來(lái)人口擠占本地人的工作機(jī)會(huì)的觀點(diǎn)也在地方政府和相當(dāng)部分民眾中有一定市場(chǎng)，因此出臺(tái)了一些限制外來(lái)人口就業(yè)的政策。學(xué)術(shù)界對(duì)于外來(lái)人口管理也有不少研究，提出許多富有建設(shè)性的意見(jiàn)，然而真正能夠具體操作的意見(jiàn)并不多。中國(guó)是在80年代中期開(kāi)始發(fā)生大規(guī)模的人口流動(dòng)，到目前已經(jīng)十幾年了，為什么在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還不能尋找出有效的外來(lái)人口管理體制？其最主要原因是缺乏從中國(guó)的社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)系去研究問(wèn)題。
筆者曾指出大量外來(lái)人口涌入城市的根本原因是社會(huì)結(jié)構(gòu)的缺陷（李若建，1991。1996），同樣筆者認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)的缺陷是影響建立合理有效的城市人口管理體制的關(guān)鍵。在這里筆者并非要提出什么解決人口管理的模式，而是從社會(huì)結(jié)構(gòu)出發(fā)，探討有哪些因素影響了人口管理體制的建全。
l、利益群體的利益差別與利益協(xié)調(diào)
利益群體（interest group，又稱利益集團(tuán)）是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題，由于學(xué)科的研究對(duì)象差異，因此對(duì)利益群體的界定存在一定差別。在西方社會(huì)中利益群體經(jīng)常被看作是致力于影響國(guó)家政策方向的組織，最典型的利益群體是院外活動(dòng)集團(tuán)和工會(huì)。M．奧爾森是利益群體研究的主要代表人物，他對(duì)利益群體作了分類，指出過(guò)分強(qiáng)大的利益群體對(duì)社會(huì)發(fā)展的不利影響（M．奧爾森， 1993、 1995）。
根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，利益群體在規(guī)模上和活動(dòng)能力上與西方都有很大的差別。在本文中，利益群體指的是在某些問(wèn)題上有共同利益，并且有類似人口特征的群體。在外來(lái)人口管理問(wèn)題上可以劃分為以下幾個(gè)利益群體：
外來(lái)人口群體。一般說(shuō)來(lái)，外來(lái)人口群體在他們工作的城市里可以得到比家鄉(xiāng)高的收入，但是他們?cè)诤艽蟪潭壬媳慌懦庠诔鞘械纳钪髁髦狻Ｔ谠S多情況下，外來(lái)人口群集而居，甚至出現(xiàn)北京的“浙江村”這種獨(dú)特的景觀（王春光，1995）。無(wú)論他們?cè)诔鞘猩疃嗑�，只要沒(méi)有得到城市戶口，他們很難為自己的權(quán)益辯護(hù)。M·奧爾森把這類群體稱為“忍氣吞聲的集團(tuán)”，這樣的說(shuō)法在一定程度上體現(xiàn)外來(lái)人口在城市中的地位。外來(lái)人口在為城市創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，也損害了一些城市人口的利益。不過(guò)在外來(lái)人口當(dāng)中，還可以根據(jù)他們的經(jīng)濟(jì)收人和職業(yè)劃分出不同層次。
城市戶籍的容易被替代職業(yè)勞動(dòng)者群體（簡(jiǎn)稱替代群體）。在城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，有一些職業(yè)并非需要很專門的技能，例如體力勞動(dòng)。簡(jiǎn)單的技術(shù)工作、一般的商業(yè)和服務(wù)業(yè)、普通的文職工作等等，本文把這些稱為容易被替代職業(yè)。外來(lái)人口在城市里主要是在這些容易被替代的職業(yè)中謀生，因此產(chǎn)生一些外來(lái)人口集中的行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)工人、建筑工人、服務(wù)人員等等。由于外來(lái)人口可以接受低工資，可以不要參加社會(huì)保險(xiǎn)，因此在一些行業(yè)中對(duì)城市戶籍的勞動(dòng)者的就業(yè)構(gòu)成威脅。甚至于擠占了城市戶籍人的工作機(jī)會(huì)，因此替代群體在一定程度上與外來(lái)人口有利益沖突。
得利群體。客觀上說(shuō)，大部分城市戶籍人口都不同程度地從外來(lái)人口身上得到一些利益，不過(guò)有些群體得到的利益特別多，本文把從外來(lái)人口身上得到利益特別多的群體稱為得利群體，得利群體主要有大大小小的雇主、一些管理部門的成員、一些主要依賴外來(lái)人口生存的人，如城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋的房東。在許多情況下，雇主如可果用低薪雇用外來(lái)人口以節(jié)省工資成本，而且常常可以不支付外來(lái)人口應(yīng)有的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。因?yàn)樵谀壳耙恍┕芾聿块T向外來(lái)人口收取各種管理費(fèi)，而有的管理費(fèi)用超過(guò)管理成本，導(dǎo)致管理外來(lái)人口是有利可圖。在城市中，還有一些人是依賴外來(lái)人口獲利，比較典型的是一些出售中低檔商品的商店?yáng)|主和出租屋的房東。
超脫群體。雖然城市里很少有人能夠與外來(lái)人口沒(méi)有任何關(guān)系，但是有一些人相對(duì)說(shuō)來(lái)與外來(lái)人口之間的利益關(guān)系不多，例如離退休人員和未成年人等等，本文把這些人稱為超脫群體。
在外來(lái)人口問(wèn)題上，不同利益群體間有著不同的利害關(guān)系。外來(lái)人口希望城市對(duì)他們打開(kāi)大門，外來(lái)人口與城市戶籍者得到一視同仁的待遇。得益群體希望多一點(diǎn)外來(lái)人口，他們可以增加利益。替代群體則希望少一點(diǎn)外來(lái)人口，特別是在就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，沒(méi)有外來(lái)人口。有不同的利益存在就引出利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，如果沒(méi)有利益協(xié)調(diào)就可能產(chǎn)生群體之間的利益沖突。而目前我們靠什么來(lái)協(xié)調(diào)利益群體之間的利益呢，除了政府，特別是地方政府之外我們別無(wú)選擇。
從理論上講，政府是代表人民的，但是人民是可以劃分為許多利益群體的，在發(fā)生群體之間的利益沖突時(shí)，政府又應(yīng)該為哪個(gè)群體的利益服務(wù)呢。在很大程度上地方政府也成為一個(gè)利益群體，因?yàn)榈胤秸缲?fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，地方政府明白廉價(jià)的外來(lái)人口提供大量勞動(dòng)力是降低成本，提高本地產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)能力的重要因素。同時(shí)由于得利群體中有些就是政府有關(guān)部門，直接影響到政府決策。然而當(dāng)替代群體中就業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)重時(shí)，地方政府就陷入一種兩難的局面，一方面要保護(hù)有本地戶口的人就業(yè)，另一方面又要維持相對(duì)的低工資以增加本地經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)能力。由于得利群體往往有一定的社會(huì)地位和權(quán)力，因此多少對(duì)地方政府的決策存在影響。
長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诶娣峙渖嫌袃蓚�(gè)錯(cuò)誤的傾向，第一只講整體利益，不談群體的利益，更加沒(méi)有研究如何協(xié)調(diào)群體利益；第二是過(guò)分期望得到一種“帕累托最優(yōu)”（就是讓某些人得到利益而不傷害他人的利益），而這在人口管理中是很難實(shí)現(xiàn)的。由于上述兩種思路的誤導(dǎo)，地方政府往往不注意尋找一種各利益群體都能接受的方案，很難在人口管理問(wèn)題上取得一種突破。
2、組織的尋租行為
組織是一個(gè)學(xué)術(shù)含義非常廣泛的概念，在本文中組織僅僅指的是政府機(jī)構(gòu)和帶有行政權(quán)力的一些部門。尋租的概念也有些不同的理解，在本文中指的是利用權(quán)力為本人或者本人所屬組織謀取利益，而這種利益卻傷害了社會(huì)的整體利益。通常尋租行為是對(duì)個(gè)人而言的，但是在目前有些尋租行為卻是組織的行為，這點(diǎn)在城市人口管理上顯得比較突出。
地方城市政府一方面要為增加的城市人
口支付公共開(kāi)支，但是另一方面也可以從人口管理上得到一筆可觀的收入。截止1993年全國(guó)共出售各種城鎮(zhèn)戶口 300多萬(wàn)個(gè)，收入達(dá)250億元（韓俊， 1994）。據(jù)對(duì)東部沿海一個(gè)縣級(jí)市的調(diào)查， 1991年出售開(kāi)發(fā)區(qū)戶口 3000個(gè)，籌集建設(shè)資金1500萬(wàn)元，1994年開(kāi)始辦理所謂的“地方城鎮(zhèn)居民戶口”，1994-1996年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口 18000個(gè)，收取城鎮(zhèn)增容配套費(fèi)4000多萬(wàn)元， 1997－1998年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口 8200個(gè)（左鵬， 2000）。
由于地方政府官員的任期有限，因此地方官員的短期行為是比較常見(jiàn)的。這種短期行為中最突出的是期望在任期內(nèi)，對(duì)城市市政建設(shè)有大的外表改善，生一般說(shuō)來(lái)對(duì)將來(lái)可能產(chǎn)生遺留的問(wèn)題不太關(guān)注。因此地方政府通過(guò)出售城鎮(zhèn)居民戶口籌措市政建設(shè)的資金，完全是可以理解的行為。
在前些年的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱中，許多城市積壓了大批的空置商品房。為了促進(jìn)商品房的銷售，在一些城市中可以購(gòu)房入戶口，或者以“藍(lán)印戶口”的形式得到城市戶口。這種情況與地方政府的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)的活躍與否對(duì)地方財(cái)政有顯著影響。出售戶口在短期內(nèi)有利，但是給地方政府帶來(lái)了比較大的就業(yè)壓力。
對(duì)人口管理的收費(fèi)，特別是對(duì)外來(lái)人口管理的收費(fèi)，普遍缺乏透明度，相當(dāng)一部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏合理的依據(jù)，在收取管理費(fèi)時(shí)，不能排除存在組織尋租的現(xiàn)象。同時(shí)也不能排除存在“管理就是收費(fèi)”的弊病。外來(lái)人口管理費(fèi)偏高，加上辦理手續(xù)的不方便，導(dǎo)致相當(dāng)一部分外來(lái)人口并不主動(dòng)辦理暫時(shí)居住的手續(xù)，游離在城市的人口管理體制之外。這些游離的人口成為人口管理的死角，往往是導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題的重要組成部份。
由于存在腐敗現(xiàn)象，個(gè)別管理部門對(duì)外來(lái)人口的管理往往喜歡用罰款的方式進(jìn)行，這些罰款的去向常常不太光明正大。以罰代管方式的罰款的額度又缺乏法律的根據(jù)，因此一方面?zhèn)α送鈦?lái)人口的合理權(quán)益，另一方面加劇了外來(lái)人口與本地戶籍人口之間在感情上的對(duì)立。
從地方政府到管理機(jī)構(gòu)都存在的尋租行為，無(wú)疑給城市人口管理的科學(xué)性蒙上一層陰影，可以把一些簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化。
3、條塊分割體制的不協(xié)調(diào)
目前我們的城市管理體制比較混亂，存在所謂的“條條塊塊”現(xiàn)象，一股情況下，管理部門之間缺乏互相溝通。由于管理部門之間的溝通不足，出現(xiàn)了各自為政，有關(guān)政策互相矛盾，導(dǎo)致管理效率低下。在人口管理體制上，這種現(xiàn)象同樣存在。
涉及到人口管理的政府部門與社會(huì)團(tuán)體很多，有公安、工商管理、勞動(dòng)管理（包括社會(huì)保險(xiǎn)）、民政、計(jì)劃生育等等，有街道辦事處、居民委員會(huì)。大部分外來(lái)人口是在一些企業(yè)或事業(yè)單位就業(yè)的，這些單位的管理部門是五花八門的�？赡軟](méi)有人認(rèn)真研究過(guò)，一個(gè)在城市里的外來(lái)人會(huì)有多少部門管到他。大家都可以管，可能出現(xiàn)由于責(zé)任分?jǐn)偠鴮?shí)際上誰(shuí)都不負(fù)責(zé)，同時(shí)也更加可能出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，沒(méi)有利益時(shí)誰(shuí)都不管。
體制對(duì)城市人口管理的影響，最突出的可能是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)了。由干近年來(lái)城市范圍的急速擴(kuò)張，不少原來(lái)城市郊區(qū)的農(nóng)田被城市建設(shè)征用，原來(lái)的農(nóng)村被城市包圍，形成所謂“都市里的村莊”。住在“都市里的村莊”的“農(nóng)民”，雖然大部分早已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)，但是他們的身份還是農(nóng)民，在體制上屬于農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，而不是屬于城市的街道管理，傳統(tǒng)農(nóng)村在空間分布上是分散的，因此“都市里的村莊”在空間上也是分散的，這種分散管理與城市在空間上的整體性是不協(xié)調(diào)的，這種不協(xié)調(diào)給城市管理帶來(lái)許多不方便。
“都市里的村莊”里往往有大量的“出租屋”，“出租屋”里住著大量的外來(lái)人口，這些外來(lái)人口基本上是依靠城市謀生，許多日�；顒�(dòng)是在城市進(jìn)行的，但是其居住地管轄卻與城市不統(tǒng)一，這種情況就不可避免導(dǎo)致人口管理上的漏洞和混亂。事實(shí)上城市管理不善帶來(lái)的許多問(wèn)題，例如社會(huì)治安問(wèn)題、衛(wèi)生環(huán)境問(wèn)題都在不同程度上與“都市里的村莊”現(xiàn)象相關(guān)。因?yàn)榇嬖诠芾淼穆┒�，所以在“都市里的村莊”中，利益群體的尋租行為往往特別突出。
體制不協(xié)調(diào)的另一個(gè)突出問(wèn)題是勞動(dòng)力市場(chǎng)的不統(tǒng)一。城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)是一個(gè)割裂的勞動(dòng)力市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)上，不同所有制企事業(yè)單位的用工制度不盡一致，一般說(shuō)來(lái)，政府控制能力比較強(qiáng)的是國(guó)有企事業(yè)單位，其他所有制單位的勞動(dòng)用工受政府的控制程度比較低，最明顯的是職工參與社會(huì)保險(xiǎn)的比重是國(guó)有企事業(yè)單位遠(yuǎn)高于其他所有制單位。除了這個(gè)問(wèn)題之外，城市中還存在一個(gè)龐大的非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)（李若建，1994），對(duì)這個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)，政府管理部門多少有點(diǎn)鞭長(zhǎng)莫及，而外來(lái)人口構(gòu)成了非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)的主體，因此政府通過(guò)管理勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)達(dá)到管理人口的目的則困難重重。
曾經(jīng)有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了克服城市人口管理體制的混亂，應(yīng)該成立一個(gè)專門的人口管理機(jī)構(gòu)。其實(shí)這種想法是行不通的，因?yàn)槿说幕顒?dòng)涉及到許多方面，決不可能靠一個(gè)部門可以全部包攬。
4．資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題
產(chǎn)權(quán)可以看成是一種資源或者服務(wù)的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是困擾中國(guó)改革進(jìn)一步深人的問(wèn)題，不僅僅在企業(yè)中存在產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題，在資源方面同樣存在許多產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。由于產(chǎn)權(quán)不清，給城市人口管理帶來(lái)不少困擾。
土地資源是最重要的資源之一，土地制度對(duì)城市的形態(tài)與管理體制都會(huì)發(fā)生明顯的影響。在中國(guó)大陸，城市的土地是國(guó)家所有，農(nóng)村的上地是農(nóng)村集體所有，從整體上看，這兩種不同的土地制度是比較適合中國(guó)國(guó)情的，但是在城市郊區(qū)，就存在問(wèn)題�！岸际欣锏拇迩f”中，土地是農(nóng)村集體的，住宅地的使用權(quán)是個(gè)人的，城市規(guī)劃很難對(duì)其有制約作用，因此在外觀上顯得零亂，在管理上與城市顯得不協(xié)調(diào)。
除了土地資源之外，在城市中有大量的公共資源。公共資源包括內(nèi)容很多，就業(yè)機(jī)會(huì)是公共資源，城巾的基礎(chǔ)設(shè)施和教育資源也是。資源的產(chǎn)權(quán)對(duì)城市人口管理有很大的影響，就以這幾個(gè)資源為例，作初步分析。
一個(gè)城市的就業(yè)資源是否是當(dāng)?shù)卣摹⒈镜貞艏丝诘膶＠@個(gè)問(wèn)題很棘手，但也不能回避。如果就業(yè)機(jī)會(huì)這個(gè)資源的產(chǎn)權(quán)是地方政府的，那么政府可以限制外來(lái)人口就業(yè)，否則就不能。如果以投資主體作為決定就業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)，那么地方政府對(duì)就業(yè)的限制就沒(méi)有多少道理了。
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sp; 一般來(lái)說(shuō)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施一般是本地政府的投資，那么本地政府是否擁有城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)呢？雖然有許多公共設(shè)施的使用者不完全是本地的納稅人，相當(dāng)部分是外來(lái)人口。但是有相當(dāng)部分公共設(shè)施是被控制專門為本地戶籍人口服務(wù)的，特別突出的是初級(jí)和中等教育。外來(lái)人口子女上學(xué)問(wèn)題是一個(gè)相當(dāng)普遍存在的問(wèn)題，一般說(shuō)來(lái)，外來(lái)人口的子女需要支付一筆昂貴的贊助費(fèi)才能上學(xué)。
其實(shí)教育資源問(wèn)題同樣困擾本地戶籍人口。目前中國(guó)城市戶籍人口中，人戶分離的情況相當(dāng)多，一些原來(lái)居住在老城區(qū)的人，雖然已經(jīng)搬遷到新城區(qū)，但是戶口依然留在老城區(qū)，這種情況給人口管理帶來(lái)一些不必要的麻煩。造成這種情況的原因之一是教育資源的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。由于歷史的原因，許多有名的中小學(xué)位于老城區(qū)，而入學(xué)的條件往往受到戶口的限制，為了使自己的孩子上一個(gè)好的學(xué)校，家長(zhǎng)們寧可把戶口留在老城區(qū)。
5．討論
筆者在開(kāi)始就已經(jīng)指出，本文不想也不可能提出城市人口管理模式，只是想指出有什么因素在制約著城市人口的管理。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者科斯指出：“導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會(huì)導(dǎo)致其他決策的惡化……必須考慮各種社會(huì)格局的運(yùn)行成本，以及轉(zhuǎn)成一種新制度的成本。在設(shè)計(jì)擇社會(huì)格局時(shí)，我們應(yīng)該考慮總的效果�！保ǹ扑�，1994）科斯的話在理論上是正確的，但是在操作上卻面臨種種困難。盡管如此，我們還是需要努力去尋找一個(gè)相對(duì)合理的城市人口管理機(jī)制。從上面的分析中，可以認(rèn)為有幾點(diǎn)是應(yīng)該認(rèn)真考慮的：首先是協(xié)調(diào)利益群體的利益，不能過(guò)分照顧某些利益集團(tuán)的利益；其次是要制止組織尋租行為；第三要逐步改善現(xiàn)有管理體制中存在的弊病；最后是在理論上理順城市的資源產(chǎn)權(quán)，通過(guò)努力城市人口管理應(yīng)該可以得到改善。
[參考文獻(xiàn)]
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