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政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的“主動(dòng)脈”
一、我國政府門戶網(wǎng)站的現(xiàn)狀政府門戶網(wǎng)站，是政府用以在網(wǎng)絡(luò)上展示形象、發(fā)布信息、受理事務(wù)、提供服務(wù)的總?cè)肟诰W(wǎng)站。政府門戶網(wǎng)站應(yīng)有唯一性、綜合性和交互性等特點(diǎn)。
目前我國的政府門戶網(wǎng)站建設(shè)存在諸多問題，可以概括為：
第一，定位問題：面向政府客戶的服務(wù)理念尚未成為政府網(wǎng)站建設(shè)的指導(dǎo)思想，網(wǎng)站成為簡單的政府宣傳媒體。
第二，深度問題：城市政網(wǎng)對政府服務(wù)的集成度不夠，在線服務(wù)職能得不到充分的重視和發(fā)揮；難以實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程的再造。
第三，廣度問題：政府門戶網(wǎng)站對信息資源的整合程度有待提高；缺乏“國家級”電子政務(wù)門戶網(wǎng)站；對怎樣宏觀管理和協(xié)調(diào)控制各城市和地區(qū)門戶網(wǎng)站建設(shè)缺乏研究。
政府網(wǎng)站是電子政務(wù)的核心內(nèi)容，是電子政府與其服務(wù)對象間最為高效的交流平臺。門戶網(wǎng)站的“深度問題”和“廣度問題”實(shí)際上反映了電子政務(wù)建設(shè)中深層次的認(rèn)識問題。如果不好好研究和解決的話，不僅將成為政府網(wǎng)站建設(shè)的瓶頸，也將困擾國家電子政務(wù)的整體發(fā)展。
二、政府門戶網(wǎng)站的定位
事實(shí)證明，盲目的“政府上網(wǎng)”對管理和服務(wù)并沒有什么好處—一段時(shí)間之后，這些網(wǎng)站都退化為新聞發(fā)布和政策宣傳網(wǎng)站；另一方面，它會帶來人力、物力的浪費(fèi)并進(jìn)一步造成信息資源環(huán)境的混亂。
盲目的“政府上網(wǎng)”現(xiàn)象反映了一種習(xí)慣性的“運(yùn)動(dòng)”式的建設(shè)思維，更深的原因，是沒有確立和強(qiáng)調(diào)正確的需求主導(dǎo)原則，把門戶網(wǎng)站建設(shè)提高到“服務(wù)型政府”的需求高度。
糾正這一現(xiàn)象，還要從對政府門戶網(wǎng)站科學(xué)的需求分析開始。
需求分析的起點(diǎn)和關(guān)鍵是識別需求主體。政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該是面向公眾提供綜合政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)上“第一入口”，因此公眾是政府門戶網(wǎng)站的最直接、最主要的服務(wù)對象，這也是甄別政府門戶網(wǎng)站，使其區(qū)別于部門化專業(yè)化網(wǎng)站的重要準(zhǔn)則。所有非直接為公眾服務(wù)的功能都不必放到“政府門戶網(wǎng)站”上；它們可以被放在次級網(wǎng)站、內(nèi)部網(wǎng)站或?qū)＞W(wǎng)上，也可以不放到網(wǎng)站上，而僅僅作為功能片斷、按照一定的接口標(biāo)準(zhǔn)融合在門戶網(wǎng)站的“后臺”系統(tǒng)中。
如果我們?yōu)g覽電子政府理念實(shí)現(xiàn)得較好的國家的政府門戶網(wǎng)站（如加拿大、英國、美國等），就可以發(fā)現(xiàn)他們對政府門戶網(wǎng)站的“綜合服務(wù)型”定位非常突出：使用者往往通過3-5次點(diǎn)擊就可以得到所需要的信息服務(wù)；而且在提供服務(wù)的同時(shí)，他們的政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)被“隱藏”得很好�？梢娺@些門戶網(wǎng)站對訪問者“人”需求進(jìn)行了充分的分析和方案的優(yōu)化，這正是我們所追求的“以人為本”。反觀我國各城市的門戶網(wǎng)站，只有屈指可數(shù)的幾個(gè)城市做到了在城市這一級別上按照對“人”的需求分析來設(shè)計(jì)門戶網(wǎng)站、組織次級信息資源，而絕大多數(shù)門戶網(wǎng)站還是急于“亮牌子”、設(shè)鏈接，然后“撒手”，由部門網(wǎng)站來接管深層的事務(wù)處理功能。
在中國現(xiàn)行的行政管理體制下，“人”首先被賦予了強(qiáng)烈的屬地屬性和其它管理屬性，因此像先進(jìn)國家那樣實(shí)現(xiàn)“國家級”的“以人為本”的政府門戶網(wǎng)站是不太現(xiàn)實(shí)的，但完全可以在城市一級建立“綜合服務(wù)型”的政府門戶網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)“以人為本”，整合好本區(qū)域的政務(wù)服務(wù)資源，強(qiáng)化和優(yōu)化滿足需求的索引、導(dǎo)航和咨詢等服務(wù)，弱化內(nèi)部分工和專業(yè)化管理職能的呈現(xiàn)。
三、通過信息資源集成提高門戶網(wǎng)站的服務(wù)“深度”
從技術(shù)屬性上說，政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該是一個(gè)Web應(yīng)用系統(tǒng)，而不是一組松散的網(wǎng)頁。這是由政府門戶網(wǎng)站的“交互性”要求決定的；另外，這個(gè)Web應(yīng)用系統(tǒng)又不是孤立的，它應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對政務(wù)信息系統(tǒng)的集成。
政務(wù)信息系統(tǒng)是完成政府管理和服務(wù)業(yè)務(wù)的信息處理系統(tǒng)，它與政府門戶網(wǎng)站的關(guān)系是“后臺”與“前臺”的關(guān)系。政府門戶網(wǎng)站建設(shè)不能游離于政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)。“政府上網(wǎng)”只有幾年的歷史，但是政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)有了二、三十年的歷史，積累了寶貴的信息資源。利用政務(wù)信息系統(tǒng)，正是銜接“前臺”與“后臺”，使政府門戶網(wǎng)站獲得服務(wù)深度的不二法門。建設(shè)政府門戶網(wǎng)站要正視這些信息資源，在對這些政務(wù)信息系統(tǒng)集成的基礎(chǔ)上進(jìn)行表現(xiàn)，而不應(yīng)該為了建門戶網(wǎng)站而輕易廢棄原有的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，或是以不同的技術(shù)形式重復(fù)建設(shè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。
信息資源集成包括數(shù)據(jù)的集成、處理功能的集成，以及服務(wù)的集成。
數(shù)據(jù)集成是對政務(wù)信息系統(tǒng)產(chǎn)生和“沉淀”下來的數(shù)據(jù)——尤其是對那些“母系統(tǒng)”已經(jīng)不在運(yùn)行狀態(tài)的所謂遺留數(shù)據(jù)Legacy Information——進(jìn)行改造，使其可以用一致的方式訪問到。
處理功能集成的目的是從客戶的需求出發(fā)，把分散在多個(gè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中的處理功能串接起來，形成一個(gè)整體化的、面向客戶需求目標(biāo)的系統(tǒng)。
服務(wù)集成是伴隨著技術(shù)集成，對辦事流程進(jìn)行簡化、規(guī)范化和優(yōu)化，為客戶提供最簡單、方便、快捷的服務(wù)；把原來由客戶的腳“銜接”起來的多個(gè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，通過信息技術(shù)去除其中的重復(fù)、冗余和人工延遲，變成一個(gè)能提供一致、高效服務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)。它可能包含著對業(yè)務(wù)規(guī)則的改變和對業(yè)務(wù)流程的再造。
相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，使得信息資源集成在技術(shù)上變得容易，即使對于二十年以前的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，也有充分的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息和功能的集成。因此技術(shù)不是信息資源集成的難點(diǎn)。
信息資源集成的最大難點(diǎn)，是在對信息系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)的集成的同時(shí)，同步進(jìn)行對政務(wù)服務(wù)的集成，以及對管理業(yè)務(wù)流程的再造。業(yè)務(wù)流程再造是一個(gè)有技術(shù)、管理、法規(guī)和政治等多種因素參與的過程，需要多方配套。
雖然“服務(wù)集成”和“業(yè)務(wù)流程再造”是電子政務(wù)建設(shè)向深度發(fā)展的難點(diǎn)所在，但對困難的模糊認(rèn)識和對解決困難的消極情緒才是解決困難的最大障礙。對此，有以下幾點(diǎn)認(rèn)識：
一，造成“服務(wù)集成難”的根本原因在于需求分析者與需求主體的錯(cuò)位。以往，政務(wù)流程往往是政府工作人員（需求分析者）的一廂情愿制訂的，甚至是拍腦袋“拍”出來的，至于是否讓辦事的人（需求主體）覺得方便、合理、甚至優(yōu)化，則少有關(guān)心。在政務(wù)公開和建立“服務(wù)型”政府的旗幟下，業(yè)務(wù)流程梳理不應(yīng)僅僅是政府管理部門
的責(zé)任，也應(yīng)該吸納需求主體代表、技術(shù)提供方參加，甚至還要利用第三方咨詢機(jī)構(gòu)等更多的社會力量。
二，流程整合的一個(gè)切入點(diǎn)是“查漏補(bǔ)缺”，從問題、事件實(shí)例中捕捉需求。例如，如果我們深入分析“深圳外貿(mào)騙局”案例就能發(fā)現(xiàn)對公安、法院、檢察、工商等諸多系統(tǒng)進(jìn)行改造或整合的迫切需求；從SARS期間相關(guān)研究部門信息不通的案例進(jìn)行分析，就可以發(fā)現(xiàn)醫(yī)療、疾病控制、病毒研究、遺傳研究之間應(yīng)有的信息聯(lián)系和流程關(guān)聯(lián)的需求。這些問題需求都是客觀存在、而且很容易發(fā)現(xiàn)的——只要我們換一個(gè)角度去審視現(xiàn)有的系統(tǒng)和流程。
三，發(fā)現(xiàn)需求后，面對問題的分析和解決都是有其客觀規(guī)律和科學(xué)方法的，不是很困難的事情，不需要“拍腦袋”。
所以，對于政府服務(wù)集成和流程再造，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于站穩(wěn)立場和發(fā)現(xiàn)問題。“不怕做不到，就怕想不到”；甚至“不怕想不到，就怕不去想”。
四、進(jìn)行基于標(biāo)準(zhǔn)的信息資源集成，提高電子政府的“廣度”
所謂電子政府，是以政府為主體，以信息技術(shù)為手段，以客戶服務(wù)為目標(biāo)的服務(wù)型政府。目前我國一些較為先進(jìn)的地方政府已經(jīng)開始在門戶網(wǎng)站上嘗試部分公共服務(wù)的交互式事務(wù)處理，嘗試著在“點(diǎn)”上實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的理念。
但是，即使是在所有服務(wù)的“點(diǎn)”上都實(shí)現(xiàn)了交互式的事務(wù)處理，各門戶網(wǎng)站有了足夠的“深度”，它們所代表的電子政務(wù)與理想形態(tài)的電子政府之間，也還是有一條鴻溝——因?yàn)橐粋�(gè)信息割據(jù)的“政府”，是不可能提供綜合的服務(wù)的。
另外，以地方或部門為主體，各自為政建設(shè)門戶網(wǎng)站，還會導(dǎo)致無法在國家層面來管理和控制這眾多門戶網(wǎng)站的建設(shè)規(guī)模。
解決這兩個(gè)問題的辦法，就是要對各地、各部門的信息資源進(jìn)行橫向的集成，進(jìn)行信息資源的“廣度”管理。確切地說，就是必須充實(shí)國家級的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及建立統(tǒng)一的、唯一的信息服務(wù)資源目錄體系。
目前的國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)狀況不容樂觀。主要現(xiàn)象是：地方性和行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)相對較多，而國家標(biāo)準(zhǔn)的推出、充實(shí)和成熟速度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)用需要；缺少對標(biāo)準(zhǔn)的整合，國家標(biāo)準(zhǔn)對地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性不夠；標(biāo)準(zhǔn)的隨意性較大，制訂“自用”標(biāo)準(zhǔn)的情況較多等等；對于信息服務(wù)資源目錄，更是只有少數(shù)局部性的、“民間”的研究。
關(guān)于門戶網(wǎng)站建設(shè)，在標(biāo)準(zhǔn)化上應(yīng)該有以下支撐：
1、政府門戶網(wǎng)站標(biāo)準(zhǔn)：即政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該包括哪些內(nèi)容、以怎樣的形式表現(xiàn)。
2、信息服務(wù)資源目錄體系，也可以看作一種標(biāo)準(zhǔn)化的成果和設(shè)施：它提供一個(gè)集中的場所，以某種標(biāo)準(zhǔn)的形式登記和標(biāo)引各政府的信息服務(wù)資源，提供全局的索引、導(dǎo)航服務(wù)。
建立全國統(tǒng)一的信息服務(wù)資源目錄體系，是大面積整合信息服務(wù)資源、實(shí)現(xiàn)面向客戶的綜合、建立“服務(wù)型”政府的必要途徑。
3、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)：描述政務(wù)服務(wù)語境中的基本對象，這是其它兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。
標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的難點(diǎn)在于與應(yīng)用的同步關(guān)系。一方面，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組提出了關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的指導(dǎo)性意見，國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體組提出了整個(gè)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的框架體系，為電子政務(wù)數(shù)據(jù)元的建設(shè)準(zhǔn)備好了框架和“位置”；另一方面，在諸多的信息化項(xiàng)目（如政府門戶網(wǎng)站建設(shè)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)）建設(shè)中，卻沒有做到國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的同步跟進(jìn)。雖然比較理想的情況是“標(biāo)準(zhǔn)先行”，使大規(guī)模、全國性的系統(tǒng)建設(shè)得到標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)和約束，但國家標(biāo)準(zhǔn)也不是從天上掉下來的，也需要應(yīng)用要求作為動(dòng)力和契機(jī)，需要一個(gè)成熟過程。政府門戶網(wǎng)站、應(yīng)急指揮系統(tǒng)等全國性、綜合性的建設(shè)項(xiàng)目，正是從國家層面整合信息資源、充實(shí)國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的最好時(shí)機(jī)。
因此，強(qiáng)烈建議加大對國家級政府門戶網(wǎng)站的研究和開發(fā)；加大相關(guān)對應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的充實(shí)和研究；啟動(dòng)信息服務(wù)資源目錄的研究和開發(fā)。
五、總結(jié)
國家政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)，不同于一般的地區(qū)或部門的門戶網(wǎng)站，它不僅要通過深度挖掘各“點(diǎn)”的信息資源提供服務(wù)，還要花大力氣充實(shí)國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立信息服務(wù)資源目錄，在“面”上實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)資源的整合。
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