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論我國電子政府的績效評價體系的構(gòu)建
論我國電子政府的績效評價體系的構(gòu)一、引言
隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是計算機(jī)技術(shù)和通訊技術(shù)的融合，人類社會進(jìn)入到了一個前所未有的信息化時代，信息技術(shù)以其強(qiáng)大的生命力，正不斷推動著生產(chǎn)力的革命性變革，并必然誘發(fā)社會的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的變革。電子政府(E-Gov)作為信息技術(shù)的產(chǎn)物，受到了各國政府的高度重視，從理論上講電子政府會帶來無與倫比的高效率和低成本，以及社會和政府的全方位交流，會極大地增強(qiáng)政府管理社會事務(wù)的能力，并有效地防范公共權(quán)力的異化，因而世界各國政府都將電子政府作為“信息高速公路” 建設(shè)中的核心工程。但是信息技術(shù)能否在政府管理中有效地發(fā)揮出預(yù)期的作用，取絕于是否有一套依據(jù)電子政府的運行特點而構(gòu)建的先進(jìn)的政府績效評估體系，如果我國在電子政府基礎(chǔ)上嫁接傳統(tǒng)的政府績效評價體系，則電子政府勢必會成為勞民傷財?shù)摹罢児こ獭�，設(shè)施一流，而實際效果卻與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。IBM公司總部政府服務(wù)負(fù)責(zé)人托德·拉姆齊指出：“大約85%的政府IT項目是注定要失敗的�！辈皇钦f這些項目從一開始就是一場災(zāi)難，而是由于這些項目執(zhí)行時間過長，成本過大，提供的服務(wù)沒有預(yù)期理想。就我國目前政府上網(wǎng)工程的進(jìn)展來看，其狀況令人堪憂，到2001年6月30日已建成5181個政府?dāng)?shù)據(jù)庫，但絕大部分是死庫(僅向內(nèi)部或研究機(jī)構(gòu)開放，不對社會開放)，而且向社會提供的信息缺乏規(guī)范，隨意性極大，信息的采集、加工、維護(hù)均存在問題。一些地方政府投資幾十萬、幾百萬建起的網(wǎng)站乏人問津，成為信息海洋中一個又一個分割的信息孤島，遠(yuǎn)未發(fā)揮出預(yù)期的效果。許多地方政府對于電子政府的運行機(jī)制、中央與地方政府在電子政府體系中的關(guān)系尚未明確就盲目上馬，極有可能相當(dāng)多的地方政府的信息化項目的建設(shè)結(jié)果被托德·拉姆齊不幸言中，缺乏與電子政府運行特點相吻合的先進(jìn)的績效評價體系是造成這一局面的核心原因。如不加快構(gòu)建電子政府的績效評估體系，電子政府項目可能會成為我國繼企業(yè)之后由政府掀起的又一波互聯(lián)網(wǎng)泡沫。
二、政府績效評估體系的發(fā)展
政府的績效評估體系是關(guān)系到政府治理水平和運作效率的核心制度安排。政府作為政治權(quán)力的主體，對社會實行必要的政治管理，政府所掌握的政治權(quán)力是人民授予的，必須對人民負(fù)責(zé)，政府行為的結(jié)果與人民的利益息息相關(guān)，所以對政府績效進(jìn)行較為全面的評價是十分必要的。就世界范圍來看，美國的政府績效評價體系的建設(shè)走在了世界的前列。美國政府早在20世紀(jì)40年代就著手構(gòu)建政府績效評價體系，并有專門的雜志刊載相關(guān)學(xué)術(shù)文章，到了60年代，美國會計總署就率先把對政府工作的審計重心從經(jīng)濟(jì)性審計轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并重的審計，俗稱“三e審計”，后擴(kuò)展到“五e審計”，在1972年，美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%，足見績效審計在美國政府審計中的地位。為了保證審計的順利進(jìn)行，其審計部門是獨立于政府行政部門的。美國會計總署1994在修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》中對績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進(jìn)行獨立地評價的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督的采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息�？冃徲嬀褪前ń�(jīng)濟(jì)性和效率性審計以及項目審計。A、經(jīng)濟(jì)性和效率性審計包括確定：1、機(jī)構(gòu)是否經(jīng)濟(jì)地和高效率地取得、保護(hù)和使用它的資源(如人員、財產(chǎn)和空間)；2、低效率和不經(jīng)濟(jì)情況產(chǎn)生的原因；3、機(jī)構(gòu)是否遵循了與經(jīng)濟(jì)性和效率性有關(guān)的法律和規(guī)章。B、項目審計包括確定：1、達(dá)到立法部門和其他權(quán)威機(jī)構(gòu)所確定的預(yù)期成果或收益的程度；2、組織、項目、活動和功能的有效性；3、機(jī)構(gòu)是否遵循了與項目有關(guān)的法律與規(guī)章。
70年代，美國、英國、加拿大、瑞典等國的政府績效審計得以飛速發(fā)展，成為評價政府業(yè)績的核心指標(biāo)。但由于政府行為的結(jié)果包羅萬象，不單純是效率和經(jīng)濟(jì)性的問題，要面面俱到對每一項結(jié)果進(jìn)行評價是不可能做到的。為了避免“三e審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)共同構(gòu)成，硬性指標(biāo)是由美國會計總署承擔(dān)的對政府的績效審計，軟性指標(biāo)是由社會大眾對政府進(jìn)行評價，定期發(fā)布政府支持率，以增強(qiáng)政府執(zhí)政地位的合法性和政策的權(quán)威性。
我國對政府績效評價體系的研究起步較晚，但發(fā)展較快，目前國內(nèi)有相當(dāng)多的學(xué)者將研究的目光投向了這一領(lǐng)域，學(xué)者們就政府績效評價體系的價值取向、評價的模式、評價指標(biāo)體系、評價機(jī)制展開了深入研究，但對電子政府的評估體系的研究還相當(dāng)薄弱，基本上還沒有展開。目前審計已成為我國評價政府的主要手段，我國全面開展了對政府的審計，但重點關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)性審計，對于效率性和效果性審計目前僅局限于國有大中型企業(yè)，政府機(jī)構(gòu)尚未全面涉及，反應(yīng)出我國對政府的審計關(guān)注的主要是投入和過程，尚未高度關(guān)注結(jié)果和效率。審計機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)還存在缺陷，國家審計署隸屬國務(wù)院，地方審計機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上向上級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在行政上對本級政府負(fù)責(zé)，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)，影響了對政府審計的客觀性和公正性(6)。可以說，我國政府績效評價體系自身建設(shè)還相當(dāng)不完善，無論在理論上還是在實踐上都與現(xiàn)實的發(fā)展有一定差距。
三、我國電子政府的績效評估體系的建構(gòu)
我國電子政府的績效評估體系的建設(shè)極為緊迫，與當(dāng)前電子政府迅猛發(fā)展的態(tài)勢不相吻合。電子政府打破了時間和空間的局限，客觀上為構(gòu)建一個統(tǒng)一、開放、高效率、低成本、民主的政府創(chuàng)造了條件，如果自下而上來構(gòu)建電子政府，由于各級地方政府對電子政府理解的歧義，勢必會造成標(biāo)準(zhǔn)的五化八門，各級地方政府建構(gòu)的電子政府的結(jié)構(gòu)和職能差異巨大的局面，也必然直接影響到了電子政府的運作效率。電子政府是一個前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性變革，要確保這一項目的成功，充分發(fā)揮信息技術(shù)在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先構(gòu)建統(tǒng)一的電子政府的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范其職能，該撤的撤、該裁的裁、該并的并，建立電子政府的結(jié)構(gòu)和職能的標(biāo)準(zhǔn)體系，然后才能上電子政府項目。美國電子政府項目的建設(shè)程序首先是由副總統(tǒng)戈爾牽頭建立一個全國性的“績效評估委員會”(NPR)，由計算機(jī)專家、會計師、效率專家、法律專家、管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家等多學(xué)科專家構(gòu)成，這一委員會負(fù)責(zé)對電子政府的結(jié)構(gòu)和職能予以全面評估，形成相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，然后才開始大規(guī)模建設(shè)，這種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)確保了美國電子政府項目的成功。據(jù)統(tǒng)計，1992年至1996年，美國政府員工減少了24萬人，關(guān)閉了近2000個辦公室，減少開支1180億美元，政府的200個局確立了3000多條新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，廢止了1.6萬多頁過時的行政法規(guī)，簡化了3.1萬多頁規(guī)定。其成效顯著，尤其重要的是，政府職員開始關(guān)心民眾的需求，電子政府拉近了政府和民眾的距離，為創(chuàng)建一個更加民主的政府提供了現(xiàn)實保證。
(一)電子政府無法嫁接我國傳統(tǒng)的政府績效評價體系
對傳統(tǒng)政府行政架構(gòu)和政府治理手段而言，
“電子政府”堪稱一場革命性變革，必然會對政府內(nèi)部運作和部門重組帶來新的要求和內(nèi)容，并不意味著僅僅是原有的政府運作手段的技術(shù)的變化，信息技術(shù)的發(fā)展客觀上要求重新設(shè)計和定位政府職能，再造其運作流程，創(chuàng)新并整合其服務(wù)，以適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展。革命性的技術(shù)變化將會帶來技術(shù)、制度和理念的互動，沖擊傳統(tǒng)的政府管理理念和傳統(tǒng)的管理制度，帶來理念和制度的創(chuàng)新。但是，這種創(chuàng)新并非自發(fā)完成的，如果沒有與技術(shù)革命同步的制度和理念的創(chuàng)新，技術(shù)的生命力將會被遏制，先進(jìn)技術(shù)的采用不會必然帶來政府運作的高效率和低成本，也并不必然帶來公共服務(wù)水平的提高和民主政治的發(fā)展。必須明確的是：電子政府并非現(xiàn)代政府的代名詞，但它是現(xiàn)代政府有效行使其職能的強(qiáng)有力的工具。中國所要建設(shè)的政府是一個現(xiàn)代政府，而非電子政府。因此，不能單從技術(shù)的角度來評價政府，先進(jìn)的管理技術(shù)并不必然造就現(xiàn)代的政府。必須把對電子政府的評價納入現(xiàn)代政府的價值取向之下，評價體系的靈魂就是評價的價值取向。一個完整的評價體系包括了評價的價值取向、被評價組織的結(jié)構(gòu)和職能、評價的主體、評價的標(biāo)準(zhǔn)和評價的方式，即評價是評價主體基于一定的被評價組織的結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能之上的，評價的標(biāo)準(zhǔn)和方式應(yīng)反應(yīng)出評價體系的價值取向來。當(dāng)被評價組織的結(jié)構(gòu)和職能面臨重大變化，當(dāng)評價主體的價值取向發(fā)生重大變化時，績效評價體系勢必要發(fā)生變化。
我國的電子政府工程是1999年正式開始的，而此時政府的管理模式和評價體系正面臨重大轉(zhuǎn)軌。在20多年改革開放中，我國政府的治理模式和評價的價值取向均與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家不同。由于1978年開始改革時，政府對于未來發(fā)展目標(biāo)缺乏明確定向，對于具體的發(fā)展手段同樣存在分歧，所以，民眾和地方政府承擔(dān)起了探路的任務(wù)，中央給出原則，民眾和地方政府探索具體的道路，然后由中央政府來提煉、升華和推動，形成了具有中國特色的“三層”決策模式。這一決策模式的優(yōu)點是為各種可能推動發(fā)展的方法大開方便之門，容許試錯，有利于沖破僵化的思維模式，極大地提高了地方政府制度創(chuàng)新的積極性，推動了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；缺點是導(dǎo)致我國許多的改革都是實踐走在理論之前，理論研究的嚴(yán)重滯后帶來的后果是極為嚴(yán)重的，它使各級地方政府的行政行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，隨意性極大。在實踐過程中，相當(dāng)多的地方政府采取了短視的做法，犧牲環(huán)境、犧牲勞動者利益、犧牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，尋租盛行，市場遭到層層行政權(quán)力的分割和肢解，使得我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性、市場的公正性和統(tǒng)一性、社會的公平性均存在嚴(yán)重缺陷，相信北京人在漫天的沙塵暴中正在細(xì)細(xì)品味政府行為短視的惡果。這種決策模式和評價體系是相對封閉、隨意和片面的，具有人治、專制、程序不規(guī)范、單純追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的特點，也被稱為“政績型”評價模式，往往強(qiáng)調(diào)投入和過程，而忽視效率和結(jié)果，這種“政績型”評價模式導(dǎo)致一大批為官員增添政治資本的低效率、無效益的政績工程、形象工程上馬，使我國相當(dāng)多的地方財政陷入困境。早在1999年，中國官方就對1998年底以前鄉(xiāng)村兩級自身的各種債務(wù)、債權(quán)和擔(dān)保形成的各種債務(wù)進(jìn)行一次徹底清查。雖然至今仍未知確切的結(jié)果，但中國基層政府的負(fù)債狀況驚人應(yīng)是確鑿無疑的。據(jù)農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長對《新聞周刊》透露：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計2200億元左右。至于縣級財政赤字就更為驚人。這是一個令人吃驚的數(shù)字，透過這一數(shù)字可以理解為什么有那么多地方政府拖欠公務(wù)員和教師的工資。造成這種局面的主要原因就在于這種決策模式和考核指標(biāo)的缺陷以及由此形成的短期行為，其評價體系是在政府與市場的關(guān)系尚未明確的情況下形成的。在這種評估體系下，干部政績好壞，只問工廠多少，卻不問市場大小，只問產(chǎn)值利潤多大，卻不問負(fù)債還貸。這樣，企業(yè)是建起不少，但是形成效益的卻沒有幾個。這種長期形成的評估模式具有巨大的慣性，如果自下而上來構(gòu)建電子政府，則這一決策模式和評價體系將在電子政府的建設(shè)中得以展現(xiàn)，其后果將是災(zāi)難性的，它必將導(dǎo)致巨額的國民財富的浪費。令人擔(dān)憂的是：“目前(我國)已經(jīng)建立起來的電子政務(wù)工程，大多是在一種缺乏宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)的條件下開展起來的”，國務(wù)院發(fā)展研究中心的李廣乾博士如是說，“電子政務(wù)要成為適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)的一種全新的政府管理方式，就必須建立和完善電子政務(wù)的監(jiān)督和評估機(jī)制，只有這樣，我國的電子政務(wù)才能得到不斷的改進(jìn)與提高�！敝袊娮诱⻊�(wù)示范工程總體專家組成員、國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，在目前缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，我國的電子政務(wù)建設(shè)有一哄而起的跡象。如果這種勢頭得不到 及時的制止，可能給我國電子政務(wù)的發(fā)展帶來難以估量的損失。
二十多年改革開放的經(jīng)驗和教訓(xùn)提示我們，是到了該結(jié)束這種試錯型管理模式的時候了，中國到了應(yīng)該理論先行，到了應(yīng)該自上而下來推進(jìn)社會發(fā)展的時候了。事實上，在我國加入WTO的前后，傳統(tǒng)的政府治理模式和評價標(biāo)準(zhǔn)就面臨著來自國際法的約束，內(nèi)外的環(huán)境都在推動傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)軌。盡管WTO是一套經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，但良好的市場環(huán)境是需要由政府來建構(gòu)和維系的，所以，WTO對于政府的約束比對企業(yè)的約束多得多。要構(gòu)建一個符合WTO規(guī)則的市場經(jīng)濟(jì)體系，客觀上要求我國政府的績效評價體系與西方發(fā)達(dá)國家的政府績效評價體系在一定程度上要接軌，不可能經(jīng)濟(jì)規(guī)則與世界接軌，而政府的行政治理模式卻依然特立獨行。西方國家普遍將增長、公平、民主和秩序作為現(xiàn)代政府績效評估體系的價值核心。著名學(xué)者亨延頓在《發(fā)展的目標(biāo)》一文中提出了他認(rèn)為發(fā)展學(xué)說中居于核心地位的五項指標(biāo)，即增長、公平、民主、穩(wěn)定、自主，并具體闡述了每項指標(biāo)所包含的具體內(nèi)容。增長是指經(jīng)濟(jì)增長，以人均國民生產(chǎn)總值的提高來界定經(jīng)濟(jì)增長；公平主要涉及分配，集中于兩個目標(biāo)，一是減少絕對貧困，二是減少不平等；民主是按照西方民主的模式來界定，主要關(guān)注了民主的先決條件和民主制度的發(fā)展；穩(wěn)定主要關(guān)注的是政治秩序和政治穩(wěn)定；自主主要關(guān)注了欠發(fā)達(dá)國家對發(fā)達(dá)國家的依附問題。亨延頓的核心指標(biāo)與其他西方學(xué)者如彭諾克、阿爾蒙德等的觀點有許多相通之處：如增長與福利、民主和自由、安全與穩(wěn)定、公平與公正等，不同之處在于亨延頓將自主單獨列出，這對我國構(gòu)建政府的評估體系是有參考價值的。由于我國的發(fā)展水平與西方有較大差距，因此，西方的政府評估價值取向在我國的應(yīng)用是必須考慮到現(xiàn)實條件的，但不可否認(rèn)的是：增長、公平、民主、穩(wěn)定和自主理應(yīng)成為我國政府績效評估體系的重要構(gòu)成部分，只不過每一指標(biāo)在不同時期其重要性會有所不同。
民主、法治、效率、自由、人權(quán)、公共利益、社會公正、正當(dāng)程序是現(xiàn)代社會的基本價值取向，也是現(xiàn)代政府的基本職能所在，這與我國傳統(tǒng)政府治理的人治、封閉、不講效率、官僚主義、不負(fù)責(zé)任形成鮮明對比。我國的政府治理模式正從對公民社會的直接干預(yù)走向宏觀調(diào)控，從政府直接投資轉(zhuǎn)向了政府為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系正處于全面調(diào)整之中，政府從原來既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員轉(zhuǎn)化為只當(dāng)裁判員。我國構(gòu)建現(xiàn)代政府的價值取向理應(yīng)成為電子政府評價體系的價值核心，具體而言，電子政府的評價體系的價值取向應(yīng)包括：高效率、低成本、法制化、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)
增長、維護(hù)社會公正和公平、民主、開放、廉潔、負(fù)責(zé)任、穩(wěn)定和獨立自主。這些價值取向應(yīng)在評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方式中得以充分體現(xiàn)。
(二)電子政府評估體系的基礎(chǔ)是電子政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和職能
績效評估是基于具體的組織結(jié)構(gòu)和組織應(yīng)履行的職能之上的，不可能在不清楚一個被評估的組織的具體結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能時，評價主體能作出合理的評價。電子政府的組織結(jié)構(gòu)到底如何構(gòu)建？學(xué)術(shù)界和政府部門都在探討。目前比較成熟的觀點是：中央政府與地方政府在電子政府體系中的職能是有差異的，中央政府的主要職能在于從各級地方政府獲取社會運行的相關(guān)信息，根據(jù)這些信息作出相應(yīng)決策，通過立法、司法、行政、財政、金融等手段來宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展；地方政府的主要職責(zé)應(yīng)是為所屬區(qū)域的企業(yè)和民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并維護(hù)當(dāng)?shù)厥袌龅墓�、公平和效率。這樣，電子政府就包括一個內(nèi)網(wǎng)和一個外網(wǎng)，內(nèi)網(wǎng)主要是政府內(nèi)部的溝通，外網(wǎng)是政府與民眾互動的紐帶。基于電子政府的職能，其結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括：實體要素、支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素。具體而言，實體要素是構(gòu)成電子政府的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括硬件環(huán)境、軟件環(huán)境以及信息資源庫；支撐要素是保證電子政府順利運作的法律制度，包括法律規(guī)范、共享信息的范圍和參與者的身份確認(rèn)機(jī)制；目標(biāo)要素是電子政府所要達(dá)成的目標(biāo)，包括電子化公文、電子商務(wù)、電子郵遞、電子稅務(wù)、電子福利、電子民主、政務(wù)信息公開等內(nèi)容；人員要素是維系電子政府良好運行的人員素質(zhì)保證，包括對系統(tǒng)的維護(hù)和數(shù)據(jù)的采集和處理。
要保證電子政府職能的實現(xiàn)，首先就必須構(gòu)筑合理的電子政府的結(jié)構(gòu)，政府管理本身的復(fù)雜性，決定電子政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。未來的電子政務(wù)，要實現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時空限制的“在線服務(wù)”，這就需要實現(xiàn)政府各部門之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項，而每一個部門的管理業(yè)務(wù)本身又是一個相對獨立的系統(tǒng)，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同業(yè)務(wù)部門的政府機(jī)構(gòu)之間實現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一線式服務(wù)”，是一個非常復(fù)雜的問題。不僅每一個部門要根據(jù)電子政務(wù)的要求，首先在單位、系統(tǒng)內(nèi)部對傳統(tǒng)的行政管理程序、流程以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行一些必要的調(diào)整，而且還要按照互聯(lián)互通的要求，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下與其他政府部門之間進(jìn)行對接。由于我國現(xiàn)有的政府信息化工程基本上是在不動政府原有結(jié)構(gòu)的情況下各個部門獨立來建設(shè)的，導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，要有效發(fā)揮其作用就必須加以整合，如果對已經(jīng)建立的行業(yè)或部門的信息化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效整合，就急于上新的電子政府項目，將會使未來的整合更加困難。
下面繪出了一個電子政府的參考模型，以方便分析：
電子政府的參考模型
對比電子政府這一參考模型，我們會發(fā)現(xiàn)我國電子政府項目的實體要素進(jìn)展較快，而支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素的進(jìn)展則相對欠缺，主要原因在于這些要素都不是地方政府可以單獨完成的，如相關(guān)法律法規(guī)、電子民主的運行機(jī)制、電子服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息采集機(jī)構(gòu)的獨立性等，沒有強(qiáng)有力的統(tǒng)一規(guī)范是不可想象的。關(guān)于電子政府的信息法規(guī)在我國就是一個空白，什么信息可以公開？什么信息不能公開？政府信息如何保證它的準(zhǔn)確性？信息服務(wù)如何確保質(zhì)量？目前無法可依，所以難于對其進(jìn)行評價。而在傳統(tǒng)的政府管理模式下的政務(wù)信息公開，其信息的可靠性是值得懷疑的。在這方面，美國和英國的立法先行的作法值得參考。1993年美國頒布《電子化信息自由強(qiáng)化法》，對于政府部門的信息資源進(jìn)行分類，規(guī)定哪些信息需要保密、哪些信息公眾可以免費獲取，為保證信息來源的準(zhǔn)確可靠，信息的采集、制作和公開環(huán)節(jié)絕大部分由獨立于政府的社會機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而不是全部由電子政府自身來完成。英國在1993年頒布的《開放政府白皮書》(The White Paper on Open Government)中，政府明確承認(rèn)人民有權(quán)要求他們獲取信息服務(wù)的質(zhì)量，對提供公共服務(wù)的運作者可以施加壓力，開放政府理論的實用規(guī)則在1994年4月正式頒布，確保了電子政務(wù)信息來源的可靠性。
電子政府建設(shè)僅僅有實體要素的孤軍深入、快速發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須有其他要素同步發(fā)展，才有可能充分發(fā)揮出電子政府的巨大優(yōu)勢。汪玉凱教授指出：推動政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國雖然就此作出過一些具體規(guī)定，但至今還沒有制定出全國性的政府信息化的中長期總體規(guī)劃，特別是有關(guān)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。與此相聯(lián)系，由于我國的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，還導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等，如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)下，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。
要控制電子政府的發(fā)展方向，確保其優(yōu)勢的充分發(fā)揮，評價體系要優(yōu)先發(fā)展。首先要規(guī)范電子政府的結(jié)構(gòu)，然后對電子政府的實體要素、支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素制訂全國統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中，目標(biāo)要素是電子政府項目的產(chǎn)出，而實體要素、支撐要素、人員要素是保證電子政府產(chǎn)出的基礎(chǔ)。所以，對目標(biāo)要素的評價應(yīng)側(cè)重于效果評估，民主、社會公平和公正、高效率等電子政府價值取向應(yīng)能在其產(chǎn)出中有效反應(yīng)出來，對于電子政府的產(chǎn)出應(yīng)由國家審計機(jī)關(guān)和民眾共同評估；對實體要素應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性和效率性評估，即對政府部門是否經(jīng)濟(jì)地、高效率地構(gòu)建起了電子政府的實體進(jìn)行評估，應(yīng)由國家審計機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)實施；支撐要素應(yīng)確保電子政府運行的安全、可靠和高效率，應(yīng)體現(xiàn)出現(xiàn)代政府的價值取向來，即法律法規(guī)應(yīng)超前、統(tǒng)一、充分反應(yīng)電子政府運行的內(nèi)在要求；對人員要素的評估應(yīng)體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同樣可以由國家審計機(jī)關(guān)和民眾共同來評估。
(三)評價主體和評價方式
政府的權(quán)力來源于人民，作為人民的受托人依法履行其治理的職責(zé)，這是任何民主社會的政府都會坦然承認(rèn)的，但從古至今，執(zhí)政者的權(quán)力運行往往超出了其范圍，甚至凌駕于人民之上，民眾往往也無可奈何。但當(dāng)執(zhí)政者的權(quán)力運行與人民的意愿偏離太遠(yuǎn)時，社會矛盾就會以劇烈的社會沖突表現(xiàn)出來，甚至產(chǎn)生革命運動，推翻執(zhí)政者，歷史反復(fù)在上演這樣的悲喜劇，民心的向背成為政府權(quán)力運行的核心牽制力，似一只看不見的手在主導(dǎo)著政治勢力的更替。任何一個民主社會對政府績效的評價主體只能是人民，電子政府同樣不能例外。但人民要表達(dá)自己的意愿常常受制于信息傳遞渠道的狹窄、傳遞通道的不暢、傳遞成本的昂貴，而不能得到及時、準(zhǔn)確、暢通的表達(dá)，加上政府為實施有效的社會控制,必定會壟斷或封鎖那些不利于政治穩(wěn)定或危及到政治統(tǒng)治的信息,會用強(qiáng)力控制傳統(tǒng)大眾傳媒,有選擇地發(fā)布經(jīng)過篩選過濾的信息來影響公眾的認(rèn)知與判斷，普通公眾要獲得充分信息或反過來通過有效渠道向大眾自由廣泛地傳播自己的思想幾乎不可能，所以必然會經(jīng)常出現(xiàn)政府權(quán)力與人民意愿相背離的局面，古今中外均概莫能外，差別只在于偏離的程度與時間的長短。這使政府管理體系出現(xiàn)諸多問題，如官僚主義、效率低下、權(quán)錢交易、貪污腐化、政府失靈，公共管理的效率和社會公平的目標(biāo)在傳統(tǒng)的政府運行方式下難于實現(xiàn)，政府自身就成為問題的中心，為了取得人民的信任
、樹立政府的威望，世界上許多國家不得不頒布法律法規(guī)，對權(quán)錢交易、貪污腐化進(jìn)行懲罰，對官僚主義進(jìn)行約束，努力解決政府效率低下、政府失靈的問題。電子政府提供了從根本上改變這種局面的有效手段，電子政府使政府信息公開化、透明化、互動化,天生就具有民主、開放的屬性，它極大地增強(qiáng)了人民影響政府的力量，使一種有回應(yīng)力的、高效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的由人民意愿來驅(qū)動的政府成為可能。
電子政府之所以令眾多有遠(yuǎn)見的政治家怦然心動，其主要原因就在于它提供了公民大規(guī)模和高強(qiáng)度的政治參與的可能性,它帶來的開放性大大加強(qiáng)了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治參與是公民在政治運行過程中表達(dá)自己的思想、意圖和利益以影響國家政治決策和國家行為的活動。它是現(xiàn)代社會民主制度賴以存在的基礎(chǔ),也是民主政治的基本特征之一。在當(dāng)代社會,政治權(quán)威要獲得合法性和有效性,必須使社會上具有政治參與要求和能力的公民參與到政治體系和決策過程中來；而政治穩(wěn)定的實現(xiàn)和政治秩序的建立,也有賴于社會各種利益得到制度化的代表和表達(dá)。傳統(tǒng)的代議制由于代表的代表性問題，以及在及時和全面反應(yīng)民意方面存在著諸多缺陷，因此，現(xiàn)代政府完全有必要引進(jìn)直接而廣泛的電子民主。電子政府自身的結(jié)構(gòu)也迫切需要人民來參與直接評價，因為，電子政府打破了傳統(tǒng)的政府金字塔式的管理層級結(jié)構(gòu)，使政府的組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)扁平化趨勢，每一位政府職員的權(quán)力被相應(yīng)放大，其提供的公共服務(wù)主要在網(wǎng)絡(luò)空間完成，其上級管理人員很難知曉服務(wù)的質(zhì)量，因此，對其服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評估最為便捷的方式就是引進(jìn)人民的直接評價。
電子政府的評估方式除了硬性指標(biāo)--國家審計署的全面審計之外，無疑必須引進(jìn)民眾電子化的直接評估方式，充分發(fā)動民眾的參與，才能保證電子政府運行軌跡的正確性，才能保證電子政府的巨額投資不至于閑置。要引進(jìn)廣泛的電子民主，就必須首先確定這一評價指標(biāo)的運行機(jī)制。西方國家普遍采用軟性指標(biāo)來動態(tài)地評價政府，定期發(fā)布政府支持率，力圖使政府象“玻璃缸里的金魚”，清澈透明。作為軟約束，一般不會因為政府支持率較低而直接導(dǎo)致政府官員的更替，但支持率過低會對政府產(chǎn)生強(qiáng)大的壓力，迫使政府行為盡快與人民意愿相吻合，從而有效地避免了政府行為與人民意愿偏離過遠(yuǎn)的局面的出現(xiàn)，使權(quán)力的本質(zhì)得以直觀體現(xiàn)。
電子政府的核心價值之一，就是要改善政府的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。從中國的實際情況出發(fā)，只有從廣大民眾最為關(guān)心的政府公共服務(wù)的角度出發(fā)，有選擇地把政府對社會、公眾服務(wù)的最主要業(yè)務(wù)率先實現(xiàn)信息化，才能真正體現(xiàn)電子政府的價值，并通過這樣的應(yīng)用，帶動政府對社會監(jiān)管以及政府內(nèi)部的信息化。但我國面臨著與西方發(fā)達(dá)國家不同的現(xiàn)實環(huán)境，決定了我國的電子民主的運行機(jī)制、對政府的約束力與發(fā)達(dá)國家不可相提并論，電子民主在我國的建設(shè)只能分步實施。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，存在嚴(yán)重的“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問題，而且各地民眾參政議政的能力和意愿差距極大，電子民主在中國的廣泛實施必須有效解決“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問題，以防范政府權(quán)力淪為某些社會階層實現(xiàn)其利益的工具。但這不能成為我們拒絕民眾參與電子政府建設(shè)的借口，缺乏民眾廣泛參與的電子政府，只不過是在傳統(tǒng)管理模式和管理理念上嫁接了新的技術(shù)，是注定要失敗的。完全可以在具備條件的地區(qū)，如深圳市、上海市等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市率先引進(jìn)這種軟性指標(biāo)，在條件不具備的地方有限制地嘗試引入，并采取積極措施，努力解決“電子隔離”和“數(shù)字鴻溝”問題。
四、總結(jié)
電子政府的績效評價體系是事關(guān)電子政府工程成敗的制度性安排，具有舉足輕重的價值和意義。我國電子政府的績效評價體系應(yīng)以現(xiàn)代政府的價值取向作為評價的核心，立法應(yīng)先行，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)充分反應(yīng)出現(xiàn)代政府的價值取向來，評價應(yīng)基于合理的電子政府結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能，評價的主體是最為廣大的人民，評價的方式應(yīng)軟性指標(biāo)和硬性指標(biāo)相結(jié)合，硬性指標(biāo)的具體評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由多學(xué)科專家共同來制定，由國家審計署負(fù)責(zé)實施，軟性指標(biāo)在我國應(yīng)分步推進(jìn)，電子政府工程的實施應(yīng)從上至下來進(jìn)行。
�。ㄗⅲ鹤髡邔懹谌A中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向為電子政府，WTO與政府管理）
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