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積極財(cái)政政策淡出的途徑與方式研究
但隨著包括大江大河大湖堤防工程、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、公路鐵路建設(shè)、中央儲(chǔ)備糧庫建設(shè)和國(guó)企的技術(shù)改造與產(chǎn)業(yè)升級(jí)等大規(guī)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步完工，積極財(cái)政政策的功效正在逐步降低，弊端正逐步顯現(xiàn)。現(xiàn)有投資體制運(yùn)作下，國(guó)債投資正出現(xiàn)某些“投資效率遞減”的現(xiàn)象，再持續(xù)大規(guī)模地通過增發(fā)國(guó)債來進(jìn)行政府公共投資，無疑必將會(huì)對(duì)民間投資活動(dòng)產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。
1.繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的潛在風(fēng)險(xiǎn)正在不斷積聚
以國(guó)債發(fā)行和擴(kuò)大政府投資為主的積極財(cái)政政策，在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也在產(chǎn)生著潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
雖然目前國(guó)債負(fù)擔(dān)率、國(guó)債依存度、國(guó)債償還率等都在公認(rèn)的警戒線內(nèi)，但如果在名義赤字、名義國(guó)債規(guī)模的基礎(chǔ)上，再加上諸如糧食系統(tǒng)虧損掛帳、國(guó)有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)、各地方政府舉借的債務(wù)以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障資金上的缺額和其他潛在的債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)已不可小視。
“禍故多藏于隱微，而發(fā)于人之所忽”。由于政府赤字和債務(wù)是很容易具有“剛性”和“慣性”的，財(cái)政投資對(duì)整個(gè)需求的拉動(dòng)只是起一種短期調(diào)節(jié)作用，只能剎住經(jīng)濟(jì)下滑的勢(shì)頭，起到一個(gè)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，很難支持長(zhǎng)期的穩(wěn)定增長(zhǎng)。而長(zhǎng)期使用赤字和債務(wù)政策的結(jié)果，卻往往對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)埋下通貨膨脹、金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的隱患。在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)之后，積極財(cái)政政策是否還應(yīng)繼續(xù)乃至持續(xù)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要支撐力，是一個(gè)很值得思考的問題。自20世紀(jì)三四十年代以來的大半個(gè)世紀(jì)，世界經(jīng)濟(jì)變化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已反復(fù)表明，財(cái)政赤字、國(guó)債政策只宜在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中發(fā)揮短期的緩解矛盾的作用，不能作為刺激經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)的推動(dòng)力。正確處理好深化改革、體制創(chuàng)新與積極財(cái)政政策的關(guān)系至關(guān)重要。從中長(zhǎng)期看，我們應(yīng)將深化經(jīng)濟(jì)體制改革和體制創(chuàng)新作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)的基本動(dòng)力，盡可能地控制財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模，防止財(cái)政赤字和債務(wù)對(duì)改革的“擠出效應(yīng)”。如果我們不能抓住國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)機(jī)，抓緊解決深層次的矛盾，而是通過發(fā)行政府債券來緩解矛盾，則可能坐失良機(jī)，積累體制矛盾。
2.我國(guó)財(cái)政有掉進(jìn)流動(dòng)性陷阱的可能
進(jìn)入2002年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收支形勢(shì)形成明顯反差；二是宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與微觀經(jīng)濟(jì)效益提高明顯不同步；三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)矛盾的緩解明顯有差距。由于積極財(cái)政政策這一調(diào)控方式難以從根本上改變供大于求的市場(chǎng)總體格局，微觀經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)動(dòng)機(jī)、投資動(dòng)機(jī)和出口動(dòng)機(jī)很難在這樣一種經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下被激發(fā)，再加上阻礙消費(fèi)與民間投資的體制性因素尚未得到徹底解決，一味依靠政府支出的增長(zhǎng)非但不能引起消費(fèi)、投資、出口的相應(yīng)增加，反而會(huì)產(chǎn)生一定的“排擠效應(yīng)”，影響將來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。巨額財(cái)政支出所帶來的巨額赤字極易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)，并使財(cái)稅政策有掉進(jìn)“財(cái)政的流動(dòng)性陷阱”的可能。
這種“財(cái)政的流動(dòng)性陷阱”的存在是由于新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的匱乏，消費(fèi)者缺乏消費(fèi)熱情與能力，影響投資的諸多因素尚未消除。面對(duì)這一狀況，走出陷阱的根本出路只能是進(jìn)一步深化改革，調(diào)整一味依賴國(guó)債的積極財(cái)政政策的趨向，綜合運(yùn)用各種擴(kuò)張性宏觀管理政策，唯有這樣才能最終使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)擺脫“財(cái)政的流動(dòng)性陷阱”的困境。
二、積極財(cái)政政策淡出的主要途徑與方式
鑒于當(dāng)前影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定的主要矛盾已不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)，而是風(fēng)險(xiǎn)過度集中于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重、社會(huì)矛盾不斷累計(jì)、特別是就業(yè)壓力日趨增大等，探尋在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件下，實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策的成功淡出，已成大勢(shì)所趨。
首先，可通過調(diào)整財(cái)政支出政策，對(duì)積極的財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整要降低積極財(cái)政政策對(duì)國(guó)債發(fā)行的依賴度，防范與化解財(cái)政潛在的風(fēng)險(xiǎn)，增加社會(huì)產(chǎn)品的有效供給。當(dāng)前切實(shí)有效的措施是應(yīng)允許非國(guó)有經(jīng)濟(jì)廣泛運(yùn)用財(cái)政貼息、政府控股或參股、財(cái)政擔(dān)保等手段，增強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)等方面的投入。應(yīng)有選擇地運(yùn)用加速折舊、投資抵免、稅收支出優(yōu)惠等手段，引導(dǎo)、刺激企業(yè)的科研開發(fā)和技術(shù)改造熱情。通過加強(qiáng)政策性融資的力度，引導(dǎo)社會(huì)資金流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變直接投入為間接拉動(dòng)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用來影響其他投資主體的行為，以最大限度地?cái)U(kuò)大財(cái)政支出的乘數(shù)。
1999年下半年，黨中央、國(guó)務(wù)院果斷作出增發(fā)國(guó)債、支持企業(yè)技術(shù)改造的決策以來的事實(shí)證明，國(guó)債技改項(xiàng)目的啟動(dòng)，不僅極大鼓舞和調(diào)動(dòng)了企業(yè)技術(shù)改造的積極性，還有效引導(dǎo)了銀行貸款投向，帶動(dòng)了其他社會(huì)資金的投入。據(jù)測(cè)算，已下達(dá)的1218個(gè)項(xiàng)目，總投資2810億元，其中銀行貸款1721億元，國(guó)債貼息資金265.4億元，1元國(guó)債帶動(dòng)了10元社會(huì)投資、6元銀行貸款。有力地推動(dòng)了工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)[2]。
其次，繼續(xù)對(duì)稅收政策進(jìn)行適度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
(1)適度進(jìn)行稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)要走出困境，具體到政策層面上，就是要千方百計(jì)啟動(dòng)民間的有效投資和消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，尤其是那些最具活力和增長(zhǎng)潛力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了達(dá)到這一目標(biāo)，政府減稅是一條積極可行的、便利有效的政策選擇。不論對(duì)流轉(zhuǎn)稅、所得稅和其他各稅。盡管不同稅收之間有著不同的功能特點(diǎn)，但是在具有擴(kuò)張效應(yīng)這一點(diǎn)上是共同的。所得稅的減稅，可通過增加人們的可支配收入，影響社會(huì)的需求；而流轉(zhuǎn)稅的減稅，則可刺激社會(huì)的供給。
目前，民間投資啟動(dòng)緩慢的主要原因有兩個(gè)方面：一是民間投資進(jìn)入領(lǐng)域的“門檻”較高。這需要取消對(duì)非國(guó)有單位的投資限制，進(jìn)一步放寬民間投資進(jìn)入領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、高科技和高新技術(shù)領(lǐng)域以及金融等新興服務(wù)行業(yè)。應(yīng)該說今年剛通過的《中小企業(yè)促進(jìn)法》，已很好地解決了這一問題。二是稅賦較重。民營(yíng)企業(yè)除了一般33%的企業(yè)所得稅外，還要繳納相當(dāng)部分的個(gè)人所得稅；國(guó)家對(duì)企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)、技術(shù)改造投資購(gòu)買國(guó)產(chǎn)設(shè)備抵扣所得稅的政策優(yōu)惠，往往將私營(yíng)企業(yè)排除在外；所得稅減免對(duì)外資企業(yè)是從“獲利年度起”，對(duì)民營(yíng)企業(yè)則是從開辦日期起。在許多地方，大部分民營(yíng)企業(yè)要上繳50種稅費(fèi)，不少地方收費(fèi)多達(dá)70余種，其中相當(dāng)部分是不合理收費(fèi)[3]。
考慮到我國(guó)現(xiàn)行稅制和財(cái)政的承受能力，雖然全面減稅的條件尚不具備，但結(jié)構(gòu)性的減免稅收還是完全可以做到的。如適當(dāng)提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)和所得稅的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，以增加居民可支配收入；對(duì)某些消費(fèi)（如：化妝品、汽車等消費(fèi)稅率較高的消費(fèi)品）放開限制，給予減稅；在現(xiàn)有減稅基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低有關(guān)購(gòu)房的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，以盤活商品房市場(chǎng)；對(duì)吸納下崗職工的勞動(dòng)密集型企業(yè)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩愂照疹�，以利于擴(kuò)大就業(yè)；增加低收入者的可支配收入；適當(dāng)提高出口產(chǎn)品的出口退稅率，以擴(kuò)大外貿(mào)出口；變生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，以減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；盡快按WTO原則統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，并適當(dāng)降低企業(yè)所得稅率（努力把企業(yè)所得稅稅率降至25%左右），對(duì)高新技術(shù)企業(yè)適當(dāng)減免稅收，以促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；適時(shí)開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅等新稅種，以緩解個(gè)人收入差距過大的矛盾等等。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)減免稅必須要科學(xué)界定減稅的對(duì)象和范圍，而且減免稅收的權(quán)利應(yīng)集中在中央和省級(jí)政府，以免損害國(guó)家利益，
造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，延緩經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和增長(zhǎng)。
(2)加快農(nóng)村費(fèi)稅改革，有效激活農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。
工業(yè)消費(fèi)品的潛在大買主應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民，9億農(nóng)民的未來就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來，這是毫無疑問的。但近幾年來，農(nóng)村消費(fèi)卻一直呈現(xiàn)持續(xù)低迷的態(tài)勢(shì)，其與城鎮(zhèn)消費(fèi)的差距在不斷擴(kuò)大。1998年農(nóng)村消費(fèi)增長(zhǎng)率比城市低0.7個(gè)百分點(diǎn)，2000年和2001年則分別擴(kuò)大到2.3和3.8個(gè)百分點(diǎn)，今年1-5月份，農(nóng)村消費(fèi)增長(zhǎng)率比城市低2.9個(gè)百分點(diǎn)[4]。我國(guó)消費(fèi)需求不足在很大程度上反映為農(nóng)村消費(fèi)需求的明顯不足，這一方面是由于受農(nóng)業(yè)比較利益下降及農(nóng)民向城市、非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移困難而導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，另一方面則是由于農(nóng)民的各種負(fù)擔(dān)偏重所致。目前，除了各種農(nóng)業(yè)稅賦外，各種收費(fèi)和攤派名目繁多，隨意性較大。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和維持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育開支、計(jì)劃生育等費(fèi)用也大多需要農(nóng)民來負(fù)擔(dān)。故整頓農(nóng)村公共收入秩序，規(guī)范公共收入籌集方式，把農(nóng)村公共收入制度各環(huán)節(jié)全面納入法制軌道，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后一段時(shí)間十分緊迫而重要的任務(wù)。
再次，逐步實(shí)現(xiàn)由單一型積極財(cái)政政策向整體擴(kuò)張型的宏觀經(jīng)濟(jì)政策組合轉(zhuǎn)變。
我國(guó)目前正在進(jìn)行的是一場(chǎng)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革。當(dāng)前出現(xiàn)的通貨緊縮絕不是一個(gè)暫時(shí)的現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)有效需求不足和防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)也不是短期內(nèi)就能解決的問題，而極可能將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)長(zhǎng)期矛盾。如果只是一味采取單一型積極財(cái)政政策而不注重貨幣政策和其他政策的配合，很可能事倍功半。因此，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步發(fā)揮貨幣政策作用，實(shí)施適度寬松的金融政策，尤為重要。從長(zhǎng)期看，必須采取有遠(yuǎn)見的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來消除通貨緊縮的根源。當(dāng)前，首先應(yīng)著重解決基礎(chǔ)貨幣投放和擴(kuò)大貨幣供給問題。
因?yàn)閺谋砻嫔峡矗?998-2001年四年間，我國(guó)的廣義貨幣供應(yīng)量比1997年底增長(zhǎng)了74%，貨幣供應(yīng)增長(zhǎng)比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與消費(fèi)物價(jià)增長(zhǎng)率之和平均每年約高出7.3個(gè)百分點(diǎn)，似乎通貨較為寬松。其實(shí)，如果分析一下中央銀行貨幣供應(yīng)量的運(yùn)用結(jié)構(gòu)就不難發(fā)現(xiàn)，在1998-2001年四年間，在貨幣供應(yīng)量的運(yùn)用結(jié)構(gòu)中，平均每年的海外資產(chǎn)就占到14.7%，也就是說，中央銀行每年提供的貨幣中有近15%并沒有用于國(guó)內(nèi)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是僅僅作為購(gòu)買海外資產(chǎn)的外匯儲(chǔ)備等在進(jìn)行利息的增值。四年中，用于國(guó)外的資產(chǎn)一共增長(zhǎng)了93.4%，年均增長(zhǎng)17.9%，而用于國(guó)內(nèi)的資產(chǎn)則僅增長(zhǎng)了59.6%，年均增長(zhǎng)12.4%。再?gòu)呢泿殴⿷?yīng)運(yùn)用于財(cái)政與企業(yè)的結(jié)構(gòu)與增長(zhǎng)情況分析，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)，自1998年以來，在銀行體系的凈債權(quán)中，政府部門凈債權(quán)以年均61.6%的增長(zhǎng)速度在增長(zhǎng)（累計(jì)增長(zhǎng)581.4%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于對(duì)企業(yè)債權(quán)年均10.4%的增長(zhǎng)速度（累計(jì)僅增長(zhǎng)48.6%）。企業(yè)信貸量占全社會(huì)信貸總量的比例已經(jīng)從1997年底的84.69%持續(xù)下降到2001年底的72.35%，下降了12個(gè)百分點(diǎn)[5]。實(shí)體經(jīng)濟(jì)貨幣偏緊已是不爭(zhēng)的事實(shí)。
為此，需要進(jìn)一步增強(qiáng)貨幣政策的主動(dòng)性，力爭(zhēng)擴(kuò)大貨幣供應(yīng)量，提高貨幣的流動(dòng)性。這一方面可通過適當(dāng)下調(diào)商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金利率，對(duì)超額儲(chǔ)備金實(shí)行零利率，強(qiáng)化國(guó)有商業(yè)銀行的利潤(rùn)約束機(jī)制，以增強(qiáng)商業(yè)銀行向企業(yè)貸款的主動(dòng)性，進(jìn)而擴(kuò)大商業(yè)銀行對(duì)中央銀行的再貸款需求。另一方面也可通過擴(kuò)大公開市場(chǎng)的交易規(guī)模，適當(dāng)增加公開市場(chǎng)的交易品種，以吞吐基礎(chǔ)貨幣。
當(dāng)然，寬松的貨幣政策能否達(dá)到預(yù)期的效果，取決于企業(yè)、居民等微觀經(jīng)濟(jì)主體能否作出積極反應(yīng)，增加投資與消費(fèi)；取決于暢通的貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，迫使商業(yè)金融機(jī)構(gòu)作出積極反應(yīng)，以支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；取決于股票市場(chǎng)發(fā)展的穩(wěn)定。而所有這些，無不依賴于改革的整體推進(jìn)和配套措施的逐步落實(shí)。
特別是應(yīng)該在改革金融體制和投資體制上做好文章。把如何更加有效地促進(jìn)民間投資和消費(fèi)放在十分重要的地位，積極探索促進(jìn)民間投資和非政府投資的有效增長(zhǎng)支持方式。通過徹底放開國(guó)有商業(yè)銀行的政府行政管制，大量容納各種形式非政府資本的股份；可把實(shí)際上已經(jīng)大量存在的灰色金融甚至是黑灰色的金融納入新的市場(chǎng)金融體制的規(guī)范序列；應(yīng)在政府規(guī)范管理下允許舉辦適度規(guī)模的民營(yíng)銀行，特別是中小規(guī)模的民營(yíng)銀行，來加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的支持力度。除此之外，應(yīng)努力解決好“三農(nóng)”問題，保障構(gòu)成GDP不斷增長(zhǎng)的工業(yè)產(chǎn)品在廣大農(nóng)村市場(chǎng)得以銷售的暢通渠道；加快社會(huì)保障體制改革、政府管理體制改革，保障商業(yè)銀行面對(duì)的是一大批市場(chǎng)性的客戶；進(jìn)一步完善消費(fèi)信貸制度，促進(jìn)新的消費(fèi)熱點(diǎn)的形成等。
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