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關(guān)于公共財政的理論觀點綜述
近年來，“公共財政”成為我國學(xué)術(shù)界和政府所關(guān)注的問題。尤其在財政學(xué)界展開了一場關(guān)于“公共財政”的討論�，F(xiàn)將一些觀點綜述如下：
一、對“公共財政”的不同看法：
第一種看法認(rèn)為：
社會主義國家的雙重身份和雙重職能,決定著國家財政的構(gòu)成及其職能。我國是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會主義國家.國家既是政權(quán)組織, 又是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表,行使著雙重經(jīng)濟職能,即社會經(jīng)濟管理職能和全民生產(chǎn)資料所有者職能.社會主義國家的雙重身份和雙重職能,決定著國家的分配行為--國家財政是由兩個部分即公共財政和國有資產(chǎn)財政組成,它們各自具有不同的具體職能和任務(wù),應(yīng)采取不同的政策。[1]
該看法還認(rèn)為：
當(dāng)前財政不再是計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)包大攬財政，隨著社會的發(fā)展財政職
能也將逐步轉(zhuǎn)變。財政必須立足經(jīng)濟大局，放眼社稷民生，做治邦安民的堅強后盾。公共財政是財政歷史發(fā)展中的一種形態(tài)，是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式，它是財政職能的調(diào)整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革，當(dāng)前我國必須努力構(gòu)筑公共財政新框架，適應(yīng)財政體制的發(fā)展趨勢。[2]
第二種看法認(rèn)為：
市場經(jīng)濟要求的是公共財政，只有公共財政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示的。我國要建立社會主義市場經(jīng)濟，很自然也要建立與之相適應(yīng)的公共財政。改革開放以來，我國出現(xiàn)了向公共財政轉(zhuǎn)化的趨勢：（1）稅收占預(yù)算內(nèi)收入比重大幅度上升而達(dá)90％以上；（2）稅收制度從按所有制成分分別設(shè)置，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌?jīng)濟成分實行同一稅收制度上來；（3）經(jīng)濟建設(shè)支出占財政總支出比重大為下降，而同期社會文教支出急劇上升；（4）基本建設(shè)支出占財政總支出比重急劇下降。該支出曾是國家計劃配置資源的直接財力手段；（5）財政的基本建設(shè)支出從直接投資建設(shè)盈利性企業(yè)為主，向基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資為主轉(zhuǎn)化。[3]
第三種看法認(rèn)為:
建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的步伐不斷促使著財政職能的轉(zhuǎn)變、財政制度的改革和財政支出范圍與結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。因此,建立“公共財政”的基本框架,非常必要和正確，但不能忽視“國有資產(chǎn)財政”。我國實行社會主義市場經(jīng)濟,經(jīng)濟運行體制要求政府實行“政企分開”、“政資分開”、“兩權(quán)分開”,與此相對應(yīng),就要求實行稅利分流,復(fù)式預(yù)算,構(gòu)建“公共財政”和“國有資產(chǎn)財政”“雙重結(jié)構(gòu)財政”運行模式。我國實行“公共財政”是國家財政所固有的,但不能忽視“國有資產(chǎn)財政”,把“國家財政”變成單純的“公共財政”。這是從財政基礎(chǔ)理論出發(fā)得出的必然結(jié)論。[4]
第四看法認(rèn)為：
公共財政不是“吃飯財政”。社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的構(gòu)建，并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出，而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反，公共財政是應(yīng)當(dāng)且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。事實上，任何社會形態(tài)下的財政，都不可能完全不管再生產(chǎn)之事。另外，我國財政逐漸向公共財政轉(zhuǎn)變，不會影響國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。道理很簡單，現(xiàn)在我國國有經(jīng)濟已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，到1996年底國有資產(chǎn)為65894億元，是我國國民經(jīng)濟的支柱，這么大的國有資產(chǎn)通過自己運營，不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國有企業(yè)的困難，原因是多方面的，但主要是機制問題，這個問題不解決，政府投入再多也無濟于事。[5]
第五種觀點認(rèn)為：
作為唯心主義產(chǎn)物的“公共財政”，無論其是財政的本質(zhì)還是類型的理論，（避開財政本質(zhì)討論財政類型實際上是自欺欺人），都存在根本性的錯誤。正確的態(tài)度是依據(jù)鄧小平同志的“社會主義本質(zhì)論”堅持“國家分配論”，大膽借鑒西方財政實踐中有助我國財政改革與運行的具體作法，不斷發(fā)展和完善“國家分配論”。[6]
第六種觀點認(rèn)為：
當(dāng)前我國財政的關(guān)鍵，是采取有力措施，適當(dāng)集中財力，振興財政，充分發(fā)揮并強化財政在社會主義市場經(jīng)濟下應(yīng)有的職能，而實行“公共財政”并不能解決這些問題，也不能達(dá)到黨中央提出的振興財政的目標(biāo)。他認(rèn)為，我國自改革開放以來，預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比重逐年下降，以至降到10％的最低點，財政收入拮據(jù)，支出安排捉襟見肘，財政職能被肢解、被代替、被削弱，財政在宏觀調(diào)控中無所作為。從這個意義上說，實施積極的財政政策無疑是一種有所作為的政策，是財政職能的強化，是財政在宏觀調(diào)控中的作用的強化。但是，用“公共財政”則不能說明積極的財政政策的積極意義。社會主義市場經(jīng)濟，就是在國家宏觀調(diào)控下使市場在資源配置上起基礎(chǔ)作用，這里有兩層意思：一是市場不能配置所有資源，需要政府介入；二是需要國家的宏觀調(diào)控，市場經(jīng)濟才可能正常運行。這次積極財政政策采取的各項措施，都是實現(xiàn)這三項職能的有力手段。比如，增發(fā)1000億國債，用于加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，這本是財政配置資源的職能，是其他部門不能替代的，而且是一種通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶動經(jīng)濟增長的措施，這是財政的經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展職能。[7]
第七種觀點認(rèn)為：
應(yīng)堅持國家分配論。他認(rèn)為，西方公共財政理論的不足之處是沒有明確回答財政分配的主體是什么；財政同誰有著本質(zhì)聯(lián)系；財政在社會再生產(chǎn)中處于什么樣的地位，起著什么樣的作用等重大的理論問題和現(xiàn)實問題。如果完全用公共財政理論代替國家分配論，其結(jié)果勢必導(dǎo)致國家財政作用領(lǐng)域的范圍過分縮小，國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟功能的減弱和財政完全退出生產(chǎn)領(lǐng)域的局面。這同我國社會主義市場經(jīng)濟以公有制為主體，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)作用的特征相悖。
我們堅持國家分配論，不是說國家分配論已經(jīng)完美無缺，可以原封不動地搬來指導(dǎo)市場經(jīng)濟體制下的財政運行實踐，而是要在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟條件變化實際，發(fā)展國家分配論，完善國家分配論，賦予財政分配關(guān)系的新特點。[8]
二、關(guān)于“公共財政”的概念：
第一種論述：
公共財政是指國家為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為。概括起來說，公共財政是以市場失效為存在前提，是政府以政權(quán)組織的身份，依據(jù)政治權(quán)力，在全社會進(jìn)行的以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為。其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預(yù)算來體現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。[9]
第二種論述：
“公共財政”不等于“財政”或“國家財政”，它僅是一種存在于特定時期的，有著特定內(nèi)涵與活動范圍的財政類型。（1）公共財政是市場失效的產(chǎn)物；（2）公共財政以企業(yè)和個人追求自身最大利益為分析的基點。這兩點對我國公共財政來說也是如此。正是由于存在著市場失效和
追求企業(yè)自身利益，才使得在社會主義市場經(jīng)濟下，也要有與之相適應(yīng)的社會主義公共財政存在；（3）公共財政不應(yīng)憑借國有資產(chǎn)所有權(quán)介入市場有效運行的范圍內(nèi)這一基點，對于我國有其一定的借鑒意義。這就是在市場經(jīng)濟下，政府在市場有效運行范圍內(nèi)憑借資產(chǎn)所有權(quán)開展的分配活動，不是公共財政活動，而是另一類型的財政活動。這就表明，當(dāng)人們從馬克思主義經(jīng)濟學(xué)原理和國家觀為基礎(chǔ)而提出社會主義雙元財政問題時，它也能夠作出符合國際慣例的理論說明。[10]
第三種論述：
對于公共財政的含義可以從兩個方面理解：一方面，公共財政就是國家財政，和我們經(jīng)常談的財政沒有什么區(qū)別，加上“公共”兩字主要是翻譯的原因，后來約定成俗，把資本主義財政稱為公共財政，而把社會主義財政稱為國家財政。另一方面，從公共經(jīng)濟和私人經(jīng)濟角度來區(qū)分，財政在西方是屬于政府經(jīng)濟或叫作公共經(jīng)濟、公共部門經(jīng)濟，而政府部門以外經(jīng)濟主體的活動都叫私人經(jīng)濟。公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品，私人經(jīng)濟提供私人產(chǎn)品，它們具有不同的性質(zhì)。但是，這樣區(qū)分不是以所有制為標(biāo)準(zhǔn)，而是以經(jīng)濟活動的不同特性為標(biāo)準(zhǔn)。從公共財政到公共經(jīng)濟，這是西方財政發(fā)展經(jīng)歷的兩個階段。[11]
三、中國“公共財政”的目標(biāo)模式：
第一種觀點認(rèn)為：
當(dāng)前提出建立公共財政的基本框架，反映了政府職能轉(zhuǎn)變和財政改革的深化。具體來說公共財政框架的建立具有以下五個方面的含義：
第一，明確在市場經(jīng)濟體制下財政的基本職責(zé)，為市場的有序順暢服務(wù)，即為市場運行提供外部條件、解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、公平分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等問題，從而提高整個經(jīng)濟的運行效率。這實際上是從分配和資源配置上正確解決市場經(jīng)濟下政府、市場、企業(yè)三者的關(guān)系。
第二，建立以公共支出為主體的支出體系。在轉(zhuǎn)軌過程中財政支出的范圍還是比較廣泛的，存在著越位與缺位并存的情況，公共財政的提出明確了財政支出必須以公共支出為主體。公共支出主要包括：為保證國家機構(gòu)正常運行所必需的經(jīng)費； 為市場資源配置不能有效解決的各類社會事業(yè)提供必要的財力；為實現(xiàn)公共服務(wù)所必需的政策性補貼；各種公益性或非市場盈利性公共工程投資。而對于市場機制能有效發(fā)揮作用領(lǐng)域的各類盈利性經(jīng)營性投資和支出，則應(yīng)逐步減少和退出。
第三，建立以稅收為主體，以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財政收入體系。在市場體制下，稅收對企業(yè)和居民來說是一種享受公共服務(wù)的付費（價格），從政府來說是提供公共服務(wù)的財力基礎(chǔ)，是避免個人“免費搭車”的一種必要形式，是公共財政的主要的基本的收入。各種收費特別是行政性收費則不同，是政府在社會管理中運用其職能為企業(yè)或居民提供個別、特殊服務(wù)的收費，它不同于稅，不是公共服務(wù)的收費，也不是價，不是市場行為，而是政府行為，在收入中只能處于輔助的地位。這種收費在某種意義上說還可起到限制資源的浪費，節(jié)約社會資源的作用。
第四，建立起以宏觀經(jīng)濟效益和社會效益最大化為目標(biāo)，以財政法規(guī)為依據(jù)，以財政收支為中心，運用現(xiàn)代科學(xué)的手段和規(guī)范的制度的公共財政管理體系。財政作為政府的分配行為，必須為實現(xiàn)社會的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展服務(wù)，財政分配管理都要以社會效益和宏觀經(jīng)濟效益的最大化為目標(biāo)，這與公共財政為市場的有序順暢運行服務(wù)是完全一致的。要維護(hù)市場的正常秩序，財政就必須依法理財，健全財政法制，一切財政管理都是圍繞財政收支進(jìn)行的，公共財政也不例外。在現(xiàn)代社會，財政管理必需運用科學(xué)手段，實現(xiàn)規(guī)范化管理。
第五，建立以保重國民經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，綜合運用預(yù)算、稅收、投資、國債、補貼、貼息等財政政策和手段的財政宏觀調(diào)控體系。財政的宏觀調(diào)控目標(biāo)是依據(jù)一定時期政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)來確定的，但從公共財政來說，它主要通過上述財政杠桿調(diào)節(jié)總需求來調(diào)節(jié)社會總供需的平衡關(guān)系，它是政府實行反周期經(jīng)濟政策的主要手段之一。[12]
第二種觀點認(rèn)為：
中國的“公共財政”模式:
從收入方面看,“費改稅”,提高“兩個比重”是實行“公共財政”模式的基本條件;從支出方面看,要經(jīng)歷財政退出經(jīng)營性領(lǐng)域的過程,要把握一個“度”,解決財政分配“缺位”和“越位”的問題,這是實行“公共財政”模式的關(guān)鍵;從預(yù)算方面看,做到預(yù)算的公開、透明,加強財政監(jiān)督,規(guī)范預(yù)算外的收支行為,是實行“公共財政”模式的根本保障.中國“公共財政”至少有兩大特殊性:一是中國的“公共財政”不是單純的“公共財政”不象西方講財政就是“公共財政”。中國還要處理“公共財政”與“國有資產(chǎn)財政”之間的關(guān)系。我國多一個“國有資產(chǎn)財政”這是中國財政的特色;中國的“公共財政”遠(yuǎn)非西方的那么簡單。二是中國的“公共財政”的責(zé)任不單單是要彌補市場不足和保護(hù)市場,同時還要影響和培育市場。在公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍上,不僅要加強物質(zhì)性的公共產(chǎn)品供應(yīng),如公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等;還要加強政策、制度、法令性公共產(chǎn)品供應(yīng),以健全、完善、穩(wěn)定市場經(jīng)濟。[13]
第三種觀點認(rèn)為：
中國公共財政的基本目標(biāo)：
�。�1）調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系。按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，調(diào)整政府與市場關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，政府與企業(yè)的關(guān)系，政府與居民的關(guān)系，形成公共財政的基本制度框架。
�。�2）建立收入穩(wěn)定增長的運行機制。中期目標(biāo)是：財政收入占GDP比重由目前的11.5％提高15％；長期目標(biāo)是：2010年前，財政收入占GDP比重提高到20％以上。
�。�3）財政資金使用效益明顯提高。通過財政支出管理方式的改革，建立合理的支出結(jié)構(gòu)，緩解收支矛盾，基本保證公共支出的資金需要，最大限度地減少資金浪費。
�。�4）消滅財政赤字，實現(xiàn)財政收支穩(wěn)定平衡。力爭三到五年時間，將現(xiàn)有的財政赤字壓縮50％，2010年以前基本實現(xiàn)財政收支平衡。[14]
第四種觀點認(rèn)為：
建立中國公共財政收入、支出制度的構(gòu)想：
1、收入制度構(gòu)想：
具體包括兩個方面的內(nèi)容：
（1）界定公共收入的范圍。我國公共收入范圍主要包括：稅收收入；規(guī)費罰沒收入；出售、轉(zhuǎn)讓公產(chǎn)收入；基金收入；捐贈收入；公債收入。
�。�2）收入制度的創(chuàng)新：
具體內(nèi)容包括一是實行稅費改革；二是完善稅制的改革；三是建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。
2、支出制度構(gòu)想：
�。�1）公共支出范圍的界定：
公共財政支出范圍主要包括：公共安全，即國防、公檢法司、武裝警察等；公共機構(gòu)，即國家行政機關(guān)、外交等；公共服務(wù)，即教育、衛(wèi)生、文化、科學(xué)、社保、社區(qū)服務(wù)等；公共工程，即環(huán)境保護(hù)、國土整治、公共設(shè)施等；公益企業(yè)，即水暖電氣、公共交通、城市衛(wèi)生、城市綠化等。
�。�2）公共
支出的供給方式：
對“純粹公共產(chǎn)品”的供給，政府應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能由社會和個人負(fù)擔(dān)。因此，軍隊和政府機關(guān)興辦的公司、企業(yè)和多種經(jīng)營等創(chuàng)收活動應(yīng)推向社會，交給市場。這類公共支出主要有
國防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會福利救濟等。
對“混合性公共品”中的教育、社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、廣播電影電視等公共支出，實行最低保障原則。
對另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公益企業(yè)，其公共支出供給方式應(yīng)實行以市場為主、政府資助為輔的原則。對大中型項目，政府可采取一定的投融資手段參與建設(shè)；對某些市場化程度較高、社會效益較大的項目，政府還可通過注入資本金參股的方式提供資助和支持；對完全由市場能解決的項目財政將不再安排資金。
（3）公共支出制度的創(chuàng)新：
在公共支出管理方面，為加快與國際慣例接軌，將逐步推出零基預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購制以及國庫單一帳戶等項改革，強化預(yù)算外資金監(jiān)督管理，切實解決財政收入兩個比重降低以及財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化運行的問題。
3、建立中國公共財政政策的運行與控制系統(tǒng)：
從規(guī)范財政政策的運行來看，構(gòu)造財政政策的執(zhí)行運作系統(tǒng)，應(yīng)該包含以下幾個方面的工作：
�。�1）首先依據(jù)宏觀經(jīng)濟運行狀況構(gòu)造財政政策運行的預(yù)警系統(tǒng)，通過各種臨界指標(biāo)的判別，顯示政策運行的狀態(tài)，通過指標(biāo)顯示的警戒級次，為有效地制定和調(diào)整政策提供依據(jù)。
�。�2）構(gòu)造財政政策的執(zhí)行系統(tǒng)，即通過預(yù)警系統(tǒng)顯示的運行狀態(tài)，決策財政政策調(diào)控的力度，將政策力度分為不同的級次，并考慮政策工具的不同組合，依據(jù)實際情況加以選擇。
�。�3）構(gòu)造財政政策實施效果的跟蹤、反饋、監(jiān)督系統(tǒng)，即通過指標(biāo)體系加以跟蹤監(jiān)督，具體指標(biāo)可否考慮參照宏觀經(jīng)濟景氣狀況以及政策傳導(dǎo)的中間變量等因素，監(jiān)督財政收支的總量或結(jié)構(gòu)，以及中央或地方政策執(zhí)行的實際效果，及時反饋，有效稽查。[15]
第五種觀點認(rèn)為：
公共財政不等于吃飯財政，不等于財政建設(shè)功能的消失，而是財政職能的調(diào)整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革。財政必須立足經(jīng)濟大局，放眼社稷民生，做治邦安民的堅強后盾，必須努力構(gòu)筑公共財政新框架。
第一，深化財政改革。一是推進(jìn)依法理財進(jìn)程，建立與市場經(jīng)濟接軌的財政運行體系。二是預(yù)算管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。三是深化財政支出改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效益。逐步把不應(yīng)由財政開支的項目剝離出去。大力推行政府采購制度。第二，重新界定和規(guī)范財政支出范圍。一方面要根據(jù)中央統(tǒng)一部署，不斷提高對科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力；另一方面，利用財政支出政策的導(dǎo)向，不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化事業(yè)發(fā)展布局結(jié)構(gòu)，推動教育、衛(wèi)生、文化、體育、廣播電視、農(nóng)林水利等事業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決低水平重復(fù)設(shè)置問題，建立開放型事業(yè)發(fā)展體制。第三，調(diào)整建設(shè)性支出投向�！肮藏斦辈⒉坏扔谪斦ネ顿Y和建設(shè)的功能，而是要求我們改變傳統(tǒng)的扶持生產(chǎn)的觀念和做法，對財政在新時期財源建設(shè)中的地位、作用重新進(jìn)行認(rèn)識和定位。財政建設(shè)性支出，要從直接投入生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步地轉(zhuǎn)到為生產(chǎn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的投入上來，轉(zhuǎn)向主要搞基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)項目，以改善投資環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)平等競爭。同時，財政投入支持經(jīng)濟建設(shè)，應(yīng)以反經(jīng)濟周期投入為主。第四，廣泛實施規(guī)范的政府采購政策和辦法。政府采購是政府機關(guān)利用財政資金從社會生產(chǎn)部門購買商品和勞務(wù)的支出，直接影響社會總需求的增減，調(diào)控經(jīng)濟運行。[16]
第六種觀點認(rèn)為：
公共財政要抓三個環(huán)節(jié)。第一，執(zhí)行積極的財政政策。一方面，要通過執(zhí)行公共財政政策，堅持積極的財政政策，將財政立足服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)于社會公共需要，主動增加投入，有效地擴大內(nèi)需，從而拉動經(jīng)濟增長。另一方面，要借助建立公共財政的有利時機，大力壓縮一般性財政開支，集中財力用于事關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的項目上。第二，建立規(guī)范的稅收體系。一是調(diào)整和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。二是要加大依法治稅的力度。三是要加大稅收征管力度。第三，確立科學(xué)的支出體制。一是要科學(xué)界定財政支出范圍。二是要重新確定支出順序。三是要調(diào)整財政資金投入。四是要改革支出控管方法。[21]
四、“公共財政”的職能：
第一種觀點認(rèn)為：
中國公共財政的基本職能：由于我國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府承擔(dān)著繁重的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟改革即經(jīng)濟體制創(chuàng)新和促進(jìn)經(jīng)濟增長的重任。其中體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟增長的雙重目標(biāo)，從根本上規(guī)定了我國公共財政的基本職能是資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟，發(fā)育和完善市場、培育市場體系、提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益和促進(jìn)經(jīng)濟增長的職能。（1）支持經(jīng)濟體制創(chuàng)新的職能；（2）管理國有資產(chǎn)的職能；（3）建立財政投融資管理體系；（4）調(diào)節(jié)收入分配的職能；（5）穩(wěn)定經(jīng)濟和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展職能。[17]
第二種觀點認(rèn)為：
公共財政的職能范圍： 由于財政是政府實現(xiàn)其職能的財力保證，因而公共財政又從財力上規(guī)范和制約了 政府這種職能范圍。具體表現(xiàn)為：
1、政府從三位一體（政權(quán)組織、全民生產(chǎn)資料所有者、生產(chǎn)經(jīng)營的組織者和指揮者）向社會管理者轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟下社會管理者的經(jīng)濟職能是對市場運行的保障、服務(wù)、監(jiān)督功能，即維護(hù)市場運行正常秩序（法律法規(guī)和行政管理）；提供市場自身不能解決的外部條件（如公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施）；對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，彌補和糾正市場機制的缺陷，促進(jìn)市場的平穩(wěn)運行，實現(xiàn)效率與公平的最佳組合，對市場機制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府逐步做到不直接干預(yù)，或不進(jìn)入。
2、財政適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變而進(jìn)一步清除計劃經(jīng)濟的舊模式，向適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求前進(jìn)了一大步。公共財政從財力分配和資源配置的角度明確了政府與市場的邊界，使財政分配從統(tǒng)包大攬中進(jìn)一步脫身出來，能夠更加明確、有效地解決財政分配的“越位”和“缺位”問題，更好地抓大事，管宏觀，做好為市場順暢正常運轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)，創(chuàng)造外部條件的職責(zé)。
3、為振興財政，深化財政改革樹立了明確的目標(biāo)。公共財政體現(xiàn)了市場化改革中的財政目標(biāo)模式，為正確的界定和健全財政職能，明確規(guī)范財政收支范圍，加強財政管理和法制建設(shè)提供了明確的目標(biāo)，這也就為振興財政提供了條件。[18]
第三種觀點認(rèn)為：
提倡在中國實行“公共財政”的同志本意是讓財政退出競爭性資源領(lǐng)域。一般來說，這種指導(dǎo)思想是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的，但結(jié)合我國當(dāng)前實際，有些問題也值得認(rèn)真思考：其一，主張財政退出競爭性領(lǐng)域，從發(fā)展方向來說是對的，但只要明確社會主義市場經(jīng)濟下的財政職能就可以
了，也不必將已經(jīng)約定成俗為大家所熟悉的財政概念改為“公共財政”。現(xiàn)代財政理論是從政府與市場的關(guān)系來界定政府職能和財政職能，競爭性領(lǐng)域通過市場配置可以實現(xiàn)效率，政府和財政自然可以不參與，而政府和財政的配置職能是彌補“市場失靈”，滿足社會公共需要，提供“公共物品”，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施。其二，財政退出競爭性領(lǐng)域作為發(fā)展方向是對的，但不能不考慮我國當(dāng)前的實際，主要是我國經(jīng)濟在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實行市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場自發(fā)來實現(xiàn)，靠銀行貸款和部門收費或建立部門基金都會造成不良的后果，只有發(fā)揮財政的資源配置職能才是正確的途徑。其三，所謂競爭性領(lǐng)域也要作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術(shù)等支配國民經(jīng)濟命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發(fā)達(dá)的國家，也只能通過發(fā)揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。第四，我國競爭性部門的大中型國有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國家財政收入的主要來源，當(dāng)然這些企業(yè)的出路是實行股份制改造，面向市場，但這要有一個過程，當(dāng)前國家只索取不返還，撇開不管，將不利于增強這些企業(yè)競爭能力，將不利于這些企業(yè)的生存和發(fā)展，這里也需要財政在資本金投入方面或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給以支持。[19]
第四種觀點認(rèn)為：
財政制度是規(guī)范公共部門經(jīng)濟行為的約束條件。財政效率制度分兩個層次。一是政府的效率資源配置制度。政府決定提供公共商品種類、數(shù)量和質(zhì)量，由此給公共部門安排資金。二是公共部門的生產(chǎn)效率制度，即按照政府配置的資源生產(chǎn)出盡可能多的公共商品，或生產(chǎn)出質(zhì)量盡可能高的公共商品。效率問題是基礎(chǔ)，效率優(yōu)先始終是財政制度建構(gòu)中要遵循的原則。
�。�1）公共部門的生產(chǎn)效率制度實質(zhì)上是公共部門內(nèi)部的激勵約束制度。這主要要處理好集權(quán)和機動權(quán)的關(guān)系以信公共商品的生產(chǎn)成本和個人利益的關(guān)系。公共部門是貫徹政府意圖的“生產(chǎn)單位”，因此集權(quán)是必要的，即必須按照政府的意圖建立各種規(guī)章制度。但是要使公共部門每一個工作人員的工作象工廠一樣“程序化”是不可能的。因此，設(shè)置“機動權(quán)”地解決這一矛盾的手段。但“機動權(quán)”太大就難以考核和監(jiān)督，這就有可能使“尋租”成為現(xiàn)實。二是市場機制的不完善，使得從事市場機制運行的個人的單位到公共部門中去尋找更大的“利潤”，這為“尋租”提供了條件。因此，正確處理程序化和機動權(quán)的關(guān)系是公共部門制度建構(gòu)中要注意的問題。
（2）公共部門的“投入”相當(dāng)于生產(chǎn)公共商品的成本 （當(dāng)然不是全部成本）。支出和公共部門中工作人員的“個人福利”是密切相關(guān)的。這里的個人福利包括公共部門工作人員的特權(quán)、尊嚴(yán)以及與個人福利相一致的公共開支。這就是說公共部門支出的增長有可能公私不分。顯然，這與公共部門的生產(chǎn)效率要求不符。怎樣激勵公共部門工作人員的積極性，同時又要抑制公共支出的過度（無效率）增長，是公共部門效率制度建構(gòu)中要解決的重點。
�。�3）無論在理論上還是在實踐是，世界上還沒有一個國家解決了效率財政制度的建構(gòu)問題。但在實際的做法上，有利于逼近效率的機制可供借鑒。這主要有：建立政治家、官員（行政長官及工作人員）、選民（公共商品的消費者及成本負(fù)擔(dān)者）的制衡機制；建立信息收集、處理和傳送的機制；加強資源配置方案的成本收益分析；在統(tǒng)一的中央政策下擴大各級地方政府的自主權(quán)，等等。[20]
資料來源：
[1]：葉振鵬：《適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求重構(gòu)財政職能》，《財政研究》1993年第3期。
[2] [9] [12] [18]：李 利：《國家的錢應(yīng)該怎樣花》，《嘹望》1994年4月12日第15期。
[3]：張 馨：《市場經(jīng)濟不存在公共財政嗎》，《財政研究》1998年第8期。
[6]：葉子榮：《“公共財政”辨析》，《財政研究》1998年第4期。
[7] [19]：陳 共：《關(guān)于“公共財政”的商榷》，《財貿(mào)經(jīng)濟》1999年第3期。
[8]：劉邦池：《當(dāng)前財政學(xué)建設(shè)的若干理論問題》，《財政研究》1996年第7期。
[10]：葉振鵬、張馨：《雙元財政》一書，1999年第2版。
[4] [13]：鄧子基：《我所理解的公共財政》，《中國財經(jīng)報》1999年3月26日。
[14] [15] [17]：馮健身、方淑芬：《論中國公共財政》，《財政研究》1999年第3期。
[20]：吳俊培：《重構(gòu)財政制度的思路》，《中國財經(jīng)報》1999年4月9日。
[5] [11] ： 李 利：《構(gòu)建中國的公共財政基本框架》，《嘹望》1999年第7－8期。
[16]：王加林：《努力構(gòu)筑公共財政新框架》，《中國財經(jīng)報》1999年3月12日。
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