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論地方公債發(fā)行的必要性和可行性
在債券市場比較發(fā)達(dá)的西方國家，地方政府發(fā)行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國，雖然理論界曾對地方政府可否發(fā)行債券進(jìn)行過探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資�？墒�，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，地方政府通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。
一、我國地方公債發(fā)行的背景
傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的“國家財政”指的就是全國統(tǒng)一的財政，地方財政只是中央財政的附屬物，在中央編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財政聯(lián)成了一個整體，地方政府沒有單獨的舉債權(quán)力。此時公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級政府共同努力來完成的。這就無所謂“國債”和“地方債”的區(qū)分，或者說是只有國債而無地方債。在西方，“公債”概念與“國債”概念是既一致又區(qū)分的，國債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因為只有這些債務(wù)才是“國家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。
這種先是將整個國家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財權(quán)財力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因為，如果當(dāng)時沒有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨立自主的發(fā)行債券活動，其直接后果就是這部分資金運動處于統(tǒng)一計劃之外，這立即就會形成對國民經(jīng)濟(jì)計劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時我國將“既無內(nèi)債又無外債”視為是社會主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對公債這一本質(zhì)要求的直接反映。
從公債的作用來看，正是計劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我國公債是國家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補財政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)�，F(xiàn)在我國正處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，正在努力建立和完善社會主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補財政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過熱狀態(tài)時，政府就要減少財政赤字以至安排財政盈余，此時公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運用財政盈余實現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動較大的特點，彌補著赤字而服務(wù)和配合著財政政策的運作，實現(xiàn)財政的間接宏觀調(diào)控目的。
二、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。
1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)
�。�1）地方政府也需要提供公共產(chǎn)品 地方政府擁有相對獨立的行政權(quán)，與此相對應(yīng)，地方政府也應(yīng)提供地方性的公共產(chǎn)品。同中央政府相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品具有地方性的特點，即為特定區(qū)域消費者共同消費，如地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等。地方政府提供地方公共產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公共產(chǎn)品（如行政支出等）的提供主要依靠稅收來籌集資金，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如收費公路等）的提供一般來說主要依靠稅收、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)費收入。若這些獎金不能滿足需要，則必須通過其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿足資金需要，這就產(chǎn)生了地方政府的借款需求。 �。�2）地方財政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用
從消費者受益群體的角度講，地方公共產(chǎn)品的消費具有區(qū)域性的特征。從資金支出來看，地方政府支出也是全國財政支出的一部分，同樣具有財政乘數(shù)效應(yīng)，對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用同中央政府是一致的。因此，具有一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴大地方財政支出（主要是建設(shè)性支出），一方面可以拉動地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素；另一方面地方財政支出的擴大也可以通過財政乘數(shù)效應(yīng)使得國民總產(chǎn)出成倍增長，這一點在一國經(jīng)濟(jì)處于相對通貨緊縮時期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來說，私人投資的積極性較低，整個社會消費也處于相對較低的水平。若政府能在此時擴大公共支出，不但不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于政府支出的增加彌補了私人消費的不足，通過乘數(shù)效應(yīng)會對整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的推動作用。
（3）我國財稅管理體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形式，也要求地方政府開拓新的籌資渠道。眾所周知，我國現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅三大塊，中央稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸中央政府和地方政府，而中央和地方享稅收入則按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方財政收不抵支的，中央政府給予一定的補助，地方政府沒有獨立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方政府由于缺乏其他融資渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方政府無法進(jìn)行一些對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生重大推動作用的項目投資，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方政府存在著一定的資金需求。另外，改革開放以來，在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就的同時，居民的收入水平也有了相當(dāng)大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少地方達(dá)到了小康水平，巨額的居民儲蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。 2、地方赤字的資本項目部分在理論上和管理上都沒有理由不讓地方政府通過貸款來解決。資本項目不同于經(jīng)常性項目，前者的受益期不僅限于當(dāng)期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分?jǐn)偟礁髌谑芤娴娜藗兩砩希@就客觀上要求一種能將負(fù)擔(dān)向后遞延的公共融資形式，地方政府借款正好滿足這一要求。借款機制通過資本項目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方政府活效率，并符合廣為認(rèn)同的受益公平原則。
3、地方公債的發(fā)行對我國積極財政政策的實施有積極的推動作用。
如果發(fā)行地方公債，地方政府將會擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿足資本建設(shè)項目上的資金的不足，彌補財政赤字。而這筆不菲的資金必然會帶動我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類地方公債以中長期公債為主，這樣可以在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時能有效的抑制需求膨脹，而由國家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會對各地實際情況的了解上有所偏差，地方政府也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動地方經(jīng)濟(jì)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動國內(nèi)需求，則大有所為，而且中國是一個大國，立足于國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)是長遠(yuǎn)的方針。 三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧?nbsp;
1、國外地方公債
發(fā)行的現(xiàn)狀
西方的市場經(jīng)濟(jì)決定了，其財政體制采用的是分稅制分級財政體制模式，此時的地方財政是獨立的一級財政，獨立地?fù)碛幸欢ǖ陌l(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨立性的具體內(nèi)容之一。同時地方財政的獨立性也決定了，地方債與國家債是不能等同的。此外，市場經(jīng)濟(jì)也決定了，各級政府所屬機構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對獨立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購買活動，是西方整個社會資本流向的一個重要方面。西方國家不存在直接安排整個國民經(jīng)濟(jì)活動的計劃，私人資本通過債券市場運動，也不存在沖擊國家計劃的問題。債券市場的運轉(zhuǎn)，為西方資本的流動和運用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動員了閑置資本而增大了社會需求，反而是有利于社會總供需均衡的。這些，都決定了西方市場式公債與我國計劃式公債的不同形式和特點。 如今，西方國家特別是工業(yè)化國家，地方政府的借款占全部地方政府收入來源大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，政府的經(jīng)常性財政收入難以滿足這? 志薅鈧С觶?揮脅捎梅⑿械胤焦??姆絞嚼疵植鉤嘧幀?/P>
2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實基礎(chǔ)
（1）巨額儲蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。
厲以寧教授曾經(jīng)說過，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在居民儲蓄存款已經(jīng)超過了6 萬億，手頭現(xiàn)金 1 萬億，加起來就是 7 萬億，假如有 1 ／ 7 進(jìn)來，將使當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大大改觀。 7 萬億民間資金通過產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險投資基金、證券投資基金等各種投資基金參與進(jìn)來，經(jīng)濟(jì)就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來，通過發(fā)行地方公債的方式，用到政府的關(guān)鍵項目上，則會事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至國家的建設(shè)中來。
�。�2）地方借款的存在已經(jīng)為地方發(fā)行公債提供了實踐準(zhǔn)備。
在我國，雖然《預(yù)算法》嚴(yán)格限制地方政府發(fā)行債券，但各級地方政府以信用方式借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，其中有向金融機構(gòu)、企業(yè)、和其他政府單位的直接借款，也有拖欠公職人員工資和辦公經(jīng)費以及政府機構(gòu)收購農(nóng)產(chǎn)品時打“白條”形式的間接借款。間接借款在觀念上不易被當(dāng)作地方借款，但實際上它同地方政府的直接借款沒有什么本質(zhì)上的不同，因為地方政府同樣必須承擔(dān)償付責(zé)任。1995年的地方財政決算資料顯示，全國2490個縣級單位中，有當(dāng)年赤字的縣達(dá)1211個，占全部縣級單位的48.6%；有歷年赤字的縣達(dá)1081個，占全部縣級單位的43.4%。如果欠拔經(jīng)費以及要求地方企業(yè)資助地方政府的某些地方公共服務(wù)供應(yīng)的情況考慮在內(nèi)，地方財政赤字還要大的多。 地方借款的盛行反映了地方財政實踐中的一些重大問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中、特別是在地方公共服務(wù)供應(yīng)中扮演了一個日益重要的角色。 �。�3）地方政府有償還一定限額借款的能力。
在實行分稅制的財政體制下，地方政府擁有屬于自己的稅種及相應(yīng)的稅收來源，其財源的寬窄也就決定其稅收收入的多寡，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也決定了今后地方財力的增長能力。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是可見一斑，只要給這些地區(qū)更多的資金滿足它們的種種經(jīng)濟(jì)制肘，必然會帶來經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，稅收收入的不斷增加。此外，政府把這些公債收入投資于資本性項目，這是以效益為原則的，會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益，只要經(jīng)過科學(xué)的管理，使債券向中長期靠攏，便可足以還本付息。再次，地方政府舉債籌資的數(shù)量必須與其今后的償債能力相一致。雖然我國經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大的變化，綜合國力顯著增強，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但我國畢竟是一個發(fā)展中國家，政府需要做的事情很多，而且我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出，中西部地區(qū)發(fā)展任務(wù)也相當(dāng)艱巨。因此，各地的償債能力有所區(qū)別，我們就不妨根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)條件來限制其發(fā)行數(shù)量。
3、地方公債發(fā)行信用問題的解決。
�。�1）多種發(fā)行方式并存。
A、中央政府代理地方政府發(fā)債籌資 。
就一國而言，中央政府的信用等級是最高的，因而其發(fā)行的債券一般認(rèn)為是一種零風(fēng)險債券，在一國擁有足夠承債能力的情況下，中央政府發(fā)行的債券總會是市場投資者樂于投資的重要金融商品。
中央政府代理地方政府發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，是一種代理行為，不承擔(dān)這些債務(wù)到期的還本付息責(zé)任。中央政府代理地方政府發(fā)行債券后，所籌集的資金交由地方政府用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其產(chǎn)生的收益為地方所有，所以地方政府必須承擔(dān)這些債券的還本付息責(zé)任。同時，從另一個角度看，地方利用國債資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用，地方投資的項目有些還具有共享性。因此，在堅持地方還本付息的基本原則下，由中央政府對地方財政進(jìn)行適度貼息，減輕地方政府的還款壓力，貼息的多少可視項目共享的情況以及中央財力而定。這樣做，最大的好處是，可以使某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快。有些地方特別是中西部地區(qū)，由于地方財力增長有限，限制了其利用國債資金項目的申報，若中央政府給予部分貼息，使得項目能付諸實施。通過促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動地方財力的增加。
B、地方政府自行發(fā)行公債。
地方政府自行發(fā)行公債，需要該政府有很高的信用度和發(fā)達(dá)的資本市場，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于政府。所以，這對政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的要求，但無論是中央政府代理地方政府發(fā)債籌資還是由地方政府自行發(fā)債籌資都必須遵循以下兩點原則：
1、償債能力原則
地方政府舉債籌資必須要有一定的限額，這與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相聯(lián)系的，地方政府發(fā)行債券后，地方政府便取得了這筆資金的使用權(quán)，同時也就承擔(dān)了到期還本付息的義務(wù)。這就要求地方政府在申報舉債時必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力等慎重權(quán)衡，而不能盲目爭指標(biāo)、爭項目、爭資源、若到期無法歸還本息，將會給中央財政的正常運行帶來不利影響，甚至影響中央財政今后自身的舉債。 2、效益原則
地方財政在運用資金時必須考慮到資金的使用效率，確保資金投入所產(chǎn)生的效益能夠按期還本付息。我國目前實行的是復(fù)式預(yù)算，財政支出分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。舉債所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項目支出，而不能用于平衡經(jīng)常性支出的赤字。這里所說的收益包括直接收益和間接收益，直接收益是指該項目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。間接收益是指該項目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過其他方面可以表現(xiàn)出來。地方政府確保將這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項目，否則會對今后年度地方政府的財政收支產(chǎn)生極為不利的影響。 （2）中央可以
對地方公債的發(fā)行進(jìn)行限制和管理，從而防范債務(wù)危機。 以上分析表明，禁止或過于嚴(yán)厲限制地方政府借款是不必要的，但對地方政府借款實施適當(dāng)?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚�，地方政府發(fā)行公債是一個全面而系統(tǒng)的工程，中央有必要對地方政府的公債發(fā)行機制有所限制，對其債務(wù)規(guī)模、發(fā)行期限、利率、投資方向、償債方式等都要有明確的規(guī)定。
A、對地方公債發(fā)行的規(guī)模和用途以法律形式進(jìn)行規(guī)定和確認(rèn)。全面禁止地方赤字可能會影響未來效益的開發(fā)。因此，預(yù)算法應(yīng)該允許地方各級政府借支，但借支必須在上一級政府所能提供的資源或在中央政府批準(zhǔn)的文件范圍之內(nèi)。各種形式的借支都必須向上報告，每年總借支的限量必須由中央政府同有關(guān)地方政府協(xié)商以后明確規(guī)定，以利于中央控制借貸總量。此外，地方借款必須用于資本性項目資金的不足，用于彌補地方財政赤字，不能用作其他用途。
B、為了允許地方公債的同時保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，可以設(shè)計一系列有效的管理方法，核心是中央政府通過行政控制和市場調(diào)節(jié)的有效結(jié)合來管理地方公債。具體措施包括：①保證一些基本的控制手段，尤其是保證實施借款時符合法律規(guī)定，如借款必須與資本支出相聯(lián)系，償債比率、絕對債務(wù)水平必須符合法定要求，不能直接對外借款，等等；②將借款總額控制在與宏觀經(jīng)濟(jì)需要相一致的最高范圍內(nèi)；③及時收集和公布各級政府借債資料，以利于市場對其資信作出正確的反映；④禁止一切內(nèi)部資金市場，以防止地方通過低于合理的資金成本從內(nèi)部市場融資。
C、地方利用國債資金的收支應(yīng)列入地方預(yù)算。其申報的借款額度作為預(yù)算收入，償還的資金列為預(yù)算支出。有些利用國債資金項目的收益就建立專項償債基金，由省級財政部門管理。地方政府預(yù)算經(jīng)過地方人民代表大會通過后就具備了法律效力，它對地方政府如何運用財力起到了有效的制約作用。通過財政預(yù)算進(jìn)行約束，可以保證舉債本息的按期償還。設(shè)立償債基金就是由政府出資建立基金，由特定的機構(gòu)管理，從而杜絕基金的任意挪用，確保所舉債務(wù)本息的按期償還。 綜上所述，必要性和可行性并存，使得地方公債發(fā)行有了其現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國正處于一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，在這個時期，我們?nèi)狈Φ氖琴Y金和技術(shù)，如果把民間巨大的投資潛力挖掘出來，則會給中國經(jīng)濟(jì)帶來翻天覆地的變化。我們不難相信，在不遠(yuǎn)的將來，地方公債的發(fā)行將會被提到議事日程上來。
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