《證券法》出臺過程及重大意義

　　歷時六載，經(jīng)過人大五次審議的有證券市場“藍天法”之稱的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）于1998年歲末，在眾人的企盼中終于出臺了�！蹲C券法》的出臺是中國證券市場規(guī)范發(fā)展的大事，是中國證券市場法制建設(shè)的重要里程碑，它必將對中國的資本市場和金融業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展乃至中國經(jīng)濟的發(fā)展與改革產(chǎn)生重要的作用和深遠的影響。作為《證券法》從起草到制訂、出臺全過程的參與者，筆者將就《證券法》出臺的歷程、《證券法》的主要特點和《證券法》出臺后對中國證券市場規(guī)范發(fā)展的重大意義等幾個問題談一下自己的體會和看法。

　　《證券法》出臺的歷程

　　《證券法》的起草、出臺是一個艱難的過程，是一個不斷實踐、不斷探索的過程，它是伴隨著我國證券市場的逐步完善和壯大，以及企業(yè)改革的逐步深化而逐漸成熟的。

　　1992年我國證券市場剛剛起步，在七月的人大會議上決定起草、制訂《證券法》（最初稱《證券交易法》）。會議提出，要參照國外立法的經(jīng)驗，根據(jù)中國證券市場發(fā)展的實際情況，制訂較為完善的《證券法》，以規(guī)范證券市場的操作和發(fā)展。時任七屆人大常委會委員長的萬里同志說，像這樣的法律，應(yīng)該走群眾路線，應(yīng)該更多地聽聽專家的意見。后來七屆人大就委托專門委員會-財經(jīng)委員會起草《證券法》。財經(jīng)委員會于1992年8月成立了以厲以寧為組長的《證券法》起草小組。

　　《證券法》的出臺前后幾經(jīng)波折，一個原因是我國證券市場還不太成熟，人們對證券市場的認識還不統(tǒng)一；另一個原因是理論界、實務(wù)界對于《證券法》的一些重大問題的爭論和分歧，歸納起來有以下幾個分歧：

　　1.《證券法》調(diào)整證券的對象，是取狹義還是廣義。一種意見是《證券法》只能調(diào)整股票和公司債，另一種意見認為除了調(diào)整股票和公司債外，還應(yīng)調(diào)整其他證券，這樣才能適應(yīng)證券市場的發(fā)展。目前，《證券法》規(guī)定股票、公司債券和其他由國務(wù)院認定的其他債券；對于政府債券、金融債券另做規(guī)定；對于期貨、期權(quán)等衍生工具則持慎重態(tài)度。

　　2.《證券法》調(diào)整的范圍，是僅僅只規(guī)范交易市場還是要對一級市場和二級市場都要作出規(guī)定。

　　3.我國證券的管理體制問題，是實行分散管理還是集中管理，由中央領(lǐng)導(dǎo)還是中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)。目前已經(jīng)明確規(guī)定對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。

　　4.關(guān)于開放場外交易市場的爭論，也就是證券交易場所的問題。

　　5.關(guān)于券商業(yè)務(wù)范圍、分類及融資的爭論。此一爭論頗受券商的關(guān)注。

　　6.是否單列對于投資基金的規(guī)定。

　　7.銀行業(yè)、證券業(yè)的分業(yè)問題。

　　8.關(guān)于上市公司收購問題的規(guī)定。

　　圍繞以上爭論進行了反復(fù)的修改和研討�！蹲C券法》的起草和出臺可以分為四個階段：

　　第一個階段叫“順利進行”階段，這個階段應(yīng)該是從1992年的8 月組織班子開始，一直到1993年12月。這一階段我們主要進行調(diào)查研究，我們當(dāng)時主要去了上海、深圳。因為我國證券市場剛剛起步，經(jīng)驗還很不足，我們參閱了國外的大量法律、法規(guī)，美國、英國、韓國、日本，還有我國的香港、臺灣地區(qū)的大量的法律法規(guī)，還參考了當(dāng)時我國公布的一些法律和法規(guī)，很快就拿出了最初的《證券法》的提綱，提出了當(dāng)時的框架。1992年的12月已經(jīng)完成了三稿，并召開了“中國證券市場發(fā)展研討會”，1993年3月起草小組的所有成員到香港去征求意見。1993年7月人大財經(jīng)委組織召開“證券法難點問題高級研討會”，并于1993年8月提交八屆人大三次會議審議。1993年12 月向全國人大五次會議作了《關(guān)于證券法修改意見的匯報》。

　　第二階段為“激烈爭論階段”，第二階段的爭論要比第一階段更加白熱化，這一階段也是非常艱難之階段。第二階段是從1994年1月到6月。這一階段，對《證券法》的一系列重大問題都展開了討論與爭論。1994年6月再次提交八屆人大八次會議審議。

　　第三階段是“調(diào)查研究階段”。主要從1994年7月到1998年8月，在這一段相當(dāng)長的時期里，起草小組主要是繼續(xù)進行調(diào)查研究，召開各種研討會討論有關(guān)問題，并對草稿進行了不斷的修改。我們持有的態(tài)度是“不急于出臺”，寧可慢些，要出一個比較好的《證券法》。

　　第四階段是“重新啟動，爭取早日出臺”階段。第四階段應(yīng)該說從1998年的8月開始，為什么提出來這個問題呢？ 首先是因為起草《證券法》是八屆人大的任務(wù)，但八屆人大沒有完成。九屆人大認為應(yīng)該把這個提到議事日程上來。第二點，中國證券市場正在走向成熟，很多問題我們看得比較清楚，多數(shù)人在重大的問題上是一致的。第三是東南亞的金融危機問題。如果中國證券市場再沒有法律的規(guī)范，那么金融風(fēng)險、證券市場的風(fēng)險肯定會越來越大。中國證券市場的問題是相當(dāng)之多，光靠行政法規(guī)是不能夠規(guī)范這一點的，所以提出來在1998年底出臺。1998年10月人大財經(jīng)委在香山召開了“證券立法國際研討會”，為《證券法》提交審議作準(zhǔn)備。1998年10月，人大常委會再次審義《證券法》草案。同月舉行了《券商座談會》，圍繞著立法原則、券商融資、保證金帳戶分立、券商分類、監(jiān)管分層、保護所有者權(quán)益等方面提出了建設(shè)性意見。11月，李鵬委員長專程到深圳進行立法調(diào)研，考察了深交所和康佳集團并與有關(guān)專家學(xué)者和實務(wù)界人士進行了座談。在最后的一段時間里，就《證券法》的調(diào)整范圍、股票發(fā)行上市核準(zhǔn)、新股發(fā)行、禁止國有企業(yè)炒作上市股票、證交所的監(jiān)管作用、證券公司的分業(yè)問題、規(guī)范交易行為等條款作了補充和修改，最后終于在1998年12月29日頒布，并規(guī)定將于1999年7月1日起正式執(zhí)行。

　　《證券法》的主要特點

　�。ㄒ唬�《證券法》是新中國成立以來，除《憲法》外第一部依靠社會力量、依靠專家、由全國人大自己起草的法律。《證券法》是按照國際通行作法，由國家的立法機關(guān)-全國人大的專門委員會主持，組織大專院校、科研單位的專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士參與起草的經(jīng)濟大法，它的出臺充分體現(xiàn)了立法的參與合作精神和科學(xué)性。目前全國人大正在主持起草的法律還有《信托法》、《期貨交易法》、《國有資產(chǎn)管理法》等等�！蹲C券法》的出臺為這些法律的出臺鋪平了道路。

　�。ǘ�）《證券法》的立法過程是高度公開和透明的�！蹲C券法》出臺歷時六載，在公開的研討會、輿論媒體上進行討論也有六年多，雖然這也給《證券法》的出臺帶來了一些阻礙，但總的來說這部法律是在征求了社會各方面的意見后不斷修改完善而制定的，這里有很多經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)。

　　（三）《證券法》本著在證券市場發(fā)展的初期從嚴立法的精神。中國證券市場的一些問題包括內(nèi)幕交易、證券欺詐、操縱市場、偽裝上市等問題都相當(dāng)嚴重，甚至比國外都嚴重。而國外的證券市場比較成熟，法律法規(guī)比較健全。中國的證券市場卻有很多不完善的地方。所以我們對內(nèi)幕交易、證券欺詐等其它的禁止行為規(guī)定得非常嚴格，主要是為了規(guī)范市場，在公

開、公平和公正的治市原則下，使證券市場走上正確健康的發(fā)展道路，盡可能地減少股市運作的制度和行為風(fēng)險。同時應(yīng)該指出，投資者是證券市場的“生命”，《證券法》應(yīng)該是對投資者自身合法權(quán)益的一個有力保障。

　�。ㄋ模�《證券法》既結(jié)合中國現(xiàn)實，又注重其實施的充分調(diào)控空間。目前來看，《證券法》還有一些有待規(guī)范的地方。在起草和制訂的過程中，我們的原則是能細則細，宜粗則粗。如果我們看得清的，能操作的我們肯定寫得很細。但是看不清的或者說我們需要規(guī)范的，就嚴格地規(guī)范。例如《證券法》調(diào)整的對象，除了股票、公司債券以外，其他的證券工具留在國務(wù)院依法認定的范圍內(nèi)。今后我們肯定還會遇到其它的一些問題，具體問題我們會說得很清楚。有一些東西沒有寫，寫了反倒不好，比如說信用交易寫進去了，就是禁止；如場外交易，再有就是目前積極討論的“二板市場”，如果寫進去也可能說就是禁止，但是它們在今后可能需要正常的發(fā)展，所以不寫可能比較好、不寫不等于不能做，我們就想了一些辦法，給將來留下一些空間。

　�。ㄎ澹�《證券法》的出臺標(biāo)志著我國證券市場由“在規(guī)范中發(fā)展”進入了“在發(fā)展中規(guī)范”的新階段，我們認為這個法是發(fā)展法，是促進法，是規(guī)范法，而不是禁止法。如果完全禁止就是不可以操作了，比如對上市公司的收購。實際上我們訂了一些基本的原則，是支持、鼓勵收購，同時規(guī)范收購。信息披露的原則，比股票發(fā)行交易管理條例要松了；另外規(guī)定持有上市公司已發(fā)行股份的30％后繼續(xù)進行收購的，應(yīng)當(dāng)依法向上市公司發(fā)出要約，但是還有可由“證券監(jiān)督管理機構(gòu)免除發(fā)出要約的除外”的豁免規(guī)定；另外，我們在《證券法》里專門寫了協(xié)議收購，因為在中國，在國家股，法人股不能流通的情況下，搞協(xié)議收購是很正常的一件事，這些問題都有利于收購的實現(xiàn)。

　�。�六）《證券法》從內(nèi)容來說比較全面，范圍調(diào)整的對象也比較全面，從結(jié)構(gòu)來說是比較合理的。從《證券法》的總則、指導(dǎo)思想、原則，包括分業(yè)管理和其它一些原則，發(fā)行和交易，包括證券交易所、證券公司、收購以及監(jiān)督管理機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)、清算機構(gòu)都規(guī)范，然后法律責(zé)任、證券協(xié)會、自律管理方面都比較全面，《證券法》比《公司法》有所突破。比如說對股票的發(fā)行，從審批制轉(zhuǎn)為審核制。1993年我們還在提不能搞注冊制，只能審批制，那是根據(jù)當(dāng)時的情況�，F(xiàn)在看來，審核制從本質(zhì)上和嚴格性上來說，是審批制到注冊制的一個過渡，這是一個很大的進步。再比如說，對券商的分類管理，我們提出有綜合券商和經(jīng)紀(jì)類券商，大的可以搞自營，搞綜合，對中小券商而言，不能做自營，因為小券商沒有辦法分擔(dān)管理，也沒那么多資金，所以不許做自營。這樣規(guī)定對改變中國券商的結(jié)構(gòu)、發(fā)展綜合券商、金融業(yè)的重組、發(fā)展大券商是有很重大的意義的。另外關(guān)于券商的融資問題。券商的融資問題一直是《證券法》爭論的一個焦點。1998年12月12日，以厲以寧教授、財經(jīng)委的領(lǐng)導(dǎo)和專家在“券商座談會”上，專門征求關(guān)于券商問題的意見，券商談到券商的融資問題：說中國的券商不讓他們搞歪門邪道，堵了邪道，但是得給他們開正道，沒正道，邪道也堵不住，而且每天都在做。其次還提到對券商不公平。有些券商有違規(guī)違法操作，但是相關(guān)的發(fā)行公司怎么樣？說券商對材料的真實、準(zhǔn)確、及時、完整負責(zé)，但是發(fā)行公司負不負責(zé)？還有證券監(jiān)督管理機構(gòu)是管審批的，出了問題負不負責(zé)？券商也覺得很難操作。在這些問題上，我們一直是在規(guī)范的大前提下，另外還為券商爭一些利益。所以關(guān)于融資的問題我們?yōu)樗麄儬幜税刖湓挘瑺幜撕枚嗄�。第一百三十三條“證券公司的自營業(yè)務(wù)必須使用自有資金和依法籌集的資金”。原來是必須使用自有資金。券商做自營業(yè)務(wù)光有自有資金是不行的，我們后來加了一句“依法籌集的資金”。你怎么依法，是貸款，還是其它的，《證券法》不作死規(guī)定。這半句解決了很大的問題。

　　《證券法》還有其它一些新的特點，但總之是為了促進市場的發(fā)展，規(guī)范市場的發(fā)展。

　　《證券法》出臺的重大意義

　　《證券法》出臺以后，有人說《證券法》出臺是“利空”，股市最近不好與《證券法》出臺有很大關(guān)系。我們認為，股市不好不能說就是《證券法》出臺的問題。中國股市不好，關(guān)鍵是上市公司的問題。《證券法》出臺的意義，首先是它確立了中國證券市場法律規(guī)范的總體框架。雖然中國原來有250個行政法規(guī)，但是卻零零散散，互相矛盾， 權(quán)威性不高，這些都不能從根本上來解決中國證券市場的問題；第二，《證券法》規(guī)范了市場秩序。我國的市場秩序是非�；靵y的，所以在這個法律中規(guī)范了市場的當(dāng)事人，參與人的行為，應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，如果違反了，該怎么處理。在這個時候，這種秩序應(yīng)該說是正常和必要的；第三，《證券法》對發(fā)行、交易以及上市公司，都要求很高的透明度；第四，《證券法》有利于提高上市公司的質(zhì)量，促進資產(chǎn)重組并購的發(fā)展�！蹲C券法》最大的特點是沒有對國家股、法人股作特殊的規(guī)定，誰夠條件誰上。這對民營企業(yè)、高科技企業(yè)上市是一個絕對“利好”；第五，《證券法》促進了中國證券市場的發(fā)展，保護了投資者的利益。

　　但是近期市場有一些問題，券商現(xiàn)在也不敢做了，而且有很多已經(jīng)離開市場了，過去一些違規(guī)資金怕出問題，也在撤出。所以市場目前是缺乏資金了。短期也不能用“利空”還是“利多”來看這個問題。目前存在的一些問題，違規(guī)資金退出市場，實際上從總體上說，對市場可能有些影響，但它事實上恰恰是解決了中國市場的泡沫過多的問題。今后我們?nèi)绻�按照�?guī)范再融資，是可以重新恢復(fù)市場信心的。尤其是通過《證券法》的規(guī)范、上市公司的質(zhì)量提高了，券商更加合法操作了，整個市場就會好起來。所以這個問題不要看得那么嚴重。有些券商把保證金問題看得很嚴重，一個是覺得對他們不公平，一個是覺得這樣沒法做了。這樣的理解是錯誤的，他們以為保證金今后是讓商業(yè)銀行去用，他們不能用了，實際不是這么一回事。因為現(xiàn)在所有券商的保證金已經(jīng)都存在商業(yè)銀行了，在《證券法》里強調(diào)一下是對的，就是說現(xiàn)在我們不能把它挪作他用。今后怎么辦？是不是要成立專門的清算銀行來做？也可能同券商融資機構(gòu)結(jié)合起來，既能給券商融資，又能給券商清算，但是現(xiàn)在條件還不成熟。如果強行把券商的資金拿來讓別人使用，券商不能用，結(jié)算也不能用，那問題就大了。但是，我們在討論的時候絕沒有這個意思，現(xiàn)在客戶保證金作為周轉(zhuǎn)結(jié)算還是可以用的，但是不能用它搞房地產(chǎn)，拿別人的錢去搞房地產(chǎn)就叫做挪作他用。對于《證券法》對券商的一些限制性條款這些問題值得很好研究，引起足夠的注意。

　　《證券法》是發(fā)展法、促進法、規(guī)范法，《證券法》是中國證券市場持續(xù)健康有效地運作和發(fā)展的根本保障，它必將對中國市場經(jīng)濟的建設(shè)和國有企業(yè)的改革產(chǎn)生重大和深遠的影響，這是一部“功在當(dāng)代，利在長遠”的大法。當(dāng)然，應(yīng)指出，立法不等于法制，法制不等于法治。但是，有了《證券法》作為基石的中國證券市場和中國金融業(yè)將迎來新的春天。

　　曹鳳岐

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