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司法改革：分級(jí)管理還是垂直管理/王琳法律論文網(wǎng)
司法改革：分級(jí)管理還是垂直管理
王琳
司法機(jī)關(guān)的分級(jí)管理指的是各級(jí)司法機(jī)關(guān)的黨組織受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，司法官員歸同級(jí)黨委及其組織部門挑選和管理、由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免，司法賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級(jí)人民政府及其財(cái)政部門劃撥。正是這種對(duì)司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的分級(jí)管理目前已被普遍認(rèn)同為司法改革在推進(jìn)過(guò)程中步履緩慢的最主要障礙。
分級(jí)管理的弊端是顯而易見的，首先，分級(jí)管理是滋生地方保護(hù)的溫床。司法機(jī)關(guān)在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的司法資源的配置上都有求于當(dāng)?shù)卣�，地方司法受制于地方也就難以避免了。由于背負(fù)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重?fù)?dān)，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來(lái)自地方的壓力與阻力便會(huì)飄然而至�！岸巳说耐�，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來(lái)，不都是那么自然而然么。于是，地方司法機(jī)關(guān)便真正成其為地方的司法機(jī)關(guān)，而不是國(guó)家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)。這種司法權(quán)的地方化幾乎在訴訟的每一個(gè)階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶占處置相關(guān)財(cái)產(chǎn)或利益的有利地位，有的司法機(jī)關(guān)授意當(dāng)事人虛構(gòu)合同，人為制造假案予以受理；有的明知外地司法機(jī)關(guān)已依法受理，仍以同一事實(shí)、理由重復(fù)立案，甚至更改立案時(shí)間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機(jī)關(guān)為保護(hù)本地區(qū)當(dāng)事人的利益，不惜故意混淆經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限；有的司法機(jī)關(guān)為減少本地當(dāng)事人的損失，亦不惜先來(lái)個(gè)違法的訴前保全，強(qiáng)行凍結(jié)或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協(xié)助上，有的司法機(jī)關(guān)對(duì)異地協(xié)查、協(xié)助或置之不理，或向協(xié)查方收取種種費(fèi)用或提成；有的對(duì)外地司法機(jī)關(guān)在本地辦案明協(xié)助，暗拆臺(tái)，為本地當(dāng)事人通風(fēng)報(bào)信，出謀策劃，幫助當(dāng)事人逃避或隱匿財(cái)產(chǎn)。至于基由地方保護(hù)而造成同一財(cái)產(chǎn)被不同司法機(jī)關(guān)重復(fù)查封，同一事實(shí)被不同司法機(jī)關(guān)作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見。多年來(lái)，這種種怪現(xiàn)狀就在國(guó)家的三令五申下禁而不止、除而不絕。
其次，分級(jí)管理破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一。司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環(huán)境下被動(dòng)地背斥了尊嚴(yán)的法律，而造成了就國(guó)家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個(gè)“大局”。從世界各國(guó)的司法體制來(lái)看，司法官大部分由國(guó)家任命，而不是由地方任命。許多國(guó)家司法官的任命是直接由國(guó)家元首或政府首腦以國(guó)事行為的方式進(jìn)行的。任命本身就是一種國(guó)家榮譽(yù)，這有利于強(qiáng)化法官對(duì)職業(yè)的神圣感和使命感，從而嚴(yán)格依法行使司法權(quán)。同時(shí)，由于任命司法官的主體地位相對(duì)較高，有利于防止地方勢(shì)力的干擾，從而保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，避免司法腐敗行為。然而在我國(guó)， 除最高人民司法機(jī)關(guān)以外，所有地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法官員，也是分級(jí)任命。這種任命方式，削弱了司法官對(duì)國(guó)家整體的認(rèn)同感和使命感，認(rèn)為自己只是地方的司法官，而不是國(guó)家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數(shù)司法官的最高理論。
再次，分級(jí)管理的導(dǎo)致了司法的“泛行政化”。司法機(jī)關(guān)的工作本在于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。而分級(jí)管理卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺地將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下：對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成等等，與檢察、審判有關(guān)無(wú)關(guān)的種種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對(duì)憲法所明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無(wú)有“違憲”的察覺。這也難怪，在地方政府的眼里，由他們供給的地方司法機(jī)關(guān)可不就如同政府內(nèi)一個(gè)普通的職能部門一樣么。不得不提的是，司法的“泛行政化”不但表現(xiàn)在這些外部表征上，更造就了司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)雍腫，效率低下，甚至司法官員的管理也被過(guò)份公務(wù)員化。雖然從1999年開始，全國(guó)各地不恰當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)都開展了法官和檢察官的等級(jí)評(píng)定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些“業(yè)務(wù)等級(jí)”只是個(gè)“虛名”和“擺設(shè)”，搞搞形式而已，“副科”、“正處”等行政級(jí)別對(duì)他們才更有意義：工資、福利、勞保，甚至連配坐什么車輛、有無(wú)專職秘書等都由司法官的行政職級(jí)來(lái)決定。而且司法官的銜級(jí)評(píng)定也是與行政職級(jí)相對(duì)應(yīng)的，不少地（市）級(jí)司法機(jī)關(guān)都規(guī)定，只有副科級(jí)以上行政職級(jí)者才能被提請(qǐng)任命為助理審判員或助理檢察員，只有正科以上行政職級(jí)者才能被提請(qǐng)任命為審判員或檢察員，而在省級(jí)司法機(jī)關(guān)，提請(qǐng)任命法律職稱的行政職級(jí)限制還要高。如此高度行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇了司法的官僚化，并直接影響了司法的效率，既不利司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。
與分級(jí)管理相對(duì)應(yīng)的司法保障體制便是垂直管理。其具體內(nèi)容包括：最高司法機(jī)關(guān)黨委成員由黨中央選配和管理；省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委成員由最高司法機(jī)關(guān)黨委主管，地（市）級(jí)司法機(jī)關(guān)和基層司法機(jī)關(guān)黨委成員由省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委主管。在財(cái)、物等司法資源的供給上，則應(yīng)將司法經(jīng)費(fèi)單列，列入國(guó)家預(yù)算，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配和管理。自然，司法機(jī)關(guān)的垂直管理體制并非是在與海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門的類比之后的簡(jiǎn)單效仿，而是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。
不得不提的是，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的垂直管理首先還在于應(yīng)扭轉(zhuǎn)思想認(rèn)識(shí)，要勇于打破過(guò)去那種一說(shuō)到垂直管理就認(rèn)為這是在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，是脫離黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤思想。應(yīng)當(dāng)看到，分級(jí)管理和垂直管理都是黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同，都是一級(jí)服從上一級(jí)，最后統(tǒng)一服從于中央。這不僅不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是在體現(xiàn)司法管理規(guī)律的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)垂直管理的認(rèn)識(shí)并未得到統(tǒng)一。
在新中國(guó)52年的司法制度史上，垂直管理的命運(yùn)可謂坎坷。以檢察制度為例，從1949年12月制定的最高人民檢察署試行組織條例規(guī)定的垂直管理，到1951年9月通過(guò)的地方各級(jí)人民檢察署組織通則規(guī)定的雙重管理，到1954年人民檢察院組織法重新規(guī)定的垂直管理，再到現(xiàn)行人民檢察院組織法規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)，中間經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的否定之否定再否定的過(guò)程。法律規(guī)定的變化無(wú)常本身無(wú)疑正表明著國(guó)家在對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上存在著激烈的爭(zhēng)議和搖擺。時(shí)至今日，隨著人們對(duì)司法性質(zhì)和特色的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)以及對(duì)對(duì)法治的深入探討和理解，我們理應(yīng)果斷地在分級(jí)管理和垂直管理中作出應(yīng)然的選擇——分級(jí)管理實(shí)不能適應(yīng)司法改革發(fā)展的需要，更與司法規(guī)律格格不入，而垂直管理如得到建立，將大大加速司法改革的進(jìn)程，進(jìn)而更好地促進(jìn)十五大所提出的司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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