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欠缺有效監(jiān)管金融混業(yè)要慎行
欠缺有效監(jiān)管金融混業(yè)要慎行王曉君
一、中國金融混業(yè)的背景分析
隨著世界經(jīng)濟一體化的進程，中國于2001年11月13日加入世界貿(mào)易組織（WorldTrageOrganization,以下簡稱“WTO”），WTO的統(tǒng)一規(guī)制本身就是不同法域下的法律理念、價值、規(guī)則的融合，從這一意義上說，金融“入世”，就是金融法律的“入世”。WTO下的《金融服務貿(mào)易協(xié)議》對我國金融服務貿(mào)易市場開放及其立法提出了新的法律性要求，加入WTO后，我國的銀行市場開放將是全方位的。[1]金融市場國際化發(fā)展趨勢日益明顯，在金融開放的條件下，外資銀行機構不斷進入，不僅會改變中國現(xiàn)有的金融機構，還會使現(xiàn)有的金融運行規(guī)則發(fā)生變化。由于內(nèi)部和外部的原因都要求作為WTO新成員國的中國在各方面作出相應的改革創(chuàng)新，以適應競爭激烈的國際化市場環(huán)境。2003年12月底對《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）、《中華人民共和國人民銀行法》（以下簡稱《人民銀行法》）的修改和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)管法》（以下簡稱《銀監(jiān)法》）的出臺，以及2003年4月28日銀監(jiān)會的掛牌成立無疑都是中國政府對金融領域的有效改革創(chuàng)新。新修改的商業(yè)銀行法借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的有效銀行監(jiān)管核心原則，增加了對商業(yè)銀行加強監(jiān)管的內(nèi)容，同時對有關條文作出修改，以適應當前商業(yè)銀行改革與發(fā)展的實際需要。將原來的“第四十三條商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資�！毙薷臑椤吧虡I(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外。”[2]這為在中國金融領域開展混業(yè)經(jīng)營開辟了新的發(fā)展空間。
金融混業(yè)是指銀行、證券公司或保險公司在各自經(jīng)營范圍之外，彼此交叉經(jīng)營對方的金融業(yè)務，很多金融業(yè)者爭取的正是這種混業(yè)的權利。[3]這種經(jīng)營模式起源于德國又稱德國式銀行經(jīng)營模式，這種經(jīng)營模式形成后很快被其他國家如美國、日本和歐洲大陸其他國家所效仿。美國修改了原來遵循英國那種銀行業(yè)和證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式所制定的國民銀行條例，改為允許商業(yè)銀行成立附屬機構從事證券業(yè)務。由于美國商業(yè)銀行數(shù)量多（20世紀30年代有3萬多家），大銀行實力強，反而成了美國金融市場中承銷金融證券的主要力量。1929年10月美國股市爆跌，引發(fā)20世紀30年代大危機。羅斯�？偨y(tǒng)上臺后，下令全國銀行進行清理，銀行業(yè)停業(yè)三天，結果有9千多家銀行消失。美國銀行業(yè)的這種慘劇使一些人認為是銀行參與證券業(yè)務惹的禍。美國國會通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，該法案禁止銀行從事證券承銷和買賣，但政府證券除外，禁止銀行和主要從事證券活動的公司之間的聯(lián)營。[4]由此開始實行美國銀證分業(yè)經(jīng)營的制度。日本則在1996年醞釀金融改革方案，并于1998年正式推出名為“大爆炸”（BIGBANG）金融改革計劃。放寬對銀行、證券、保險等業(yè)務經(jīng)營范圍的限制，允許金融機構跨行業(yè)經(jīng)營。接著美國于1999年頒布了《金融服務現(xiàn)代化法案》為銀行業(yè)進行混業(yè)經(jīng)營掃清了法律障礙。[5]一般而言一國金融業(yè)對于分業(yè)經(jīng)營還是混業(yè)經(jīng)營的選擇意味著在安全和效率之間抉擇。因為分業(yè)經(jīng)營更注重整個金融體系的安全和穩(wěn)定，相比之下混業(yè)經(jīng)營更注重效率。特別是在封閉條件下，實行分業(yè)經(jīng)營更有利于保障金融領域的安全。避免金融風險在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)傳遞。[6]誠然，金融混業(yè)經(jīng)營可以提高資金運用效率，可以更方便地為客戶提供多種金融服務，是金融業(yè)的發(fā)展方向。但是，混業(yè)經(jīng)營是需要一些前提條件的，否則便會造成金融、經(jīng)濟的混亂。
我國自1993年以來，金融業(yè)實行的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的制度。商業(yè)銀行主要從事信貸業(yè)務和其他服務性中間業(yè)務，銀行提供的金融商品少，盈利渠道單一，不允許金融資本和產(chǎn)業(yè)資本相互直接投資，金融資本的規(guī)模擴張被制約，也降低了資金配置效率。外資銀行大多實行混業(yè)經(jīng)營，業(yè)務經(jīng)營多元化和綜合化，往往集商業(yè)銀行、投資銀行以及證券、保險于一身，可以為客戶提供更全面、優(yōu)質的商業(yè)銀行服務，以滿足客戶多層次、多樣化的業(yè)務需求，擴大市場占有率，在業(yè)務競爭中具有明顯的優(yōu)勢。因此，為了加強中資銀行的國際競爭力，混業(yè)經(jīng)營將是未來走向，但是當前我國金融業(yè)形勢尚不利于實行混業(yè)經(jīng)營，由分業(yè)經(jīng)營平穩(wěn)走向混業(yè)經(jīng)營必須具備一定的基本條件，是一個漸進的過程。
二、實行金融混業(yè)的障礙因素
�。ㄒ唬┙鹑陬I域自身存在諸多問題
1、西方商業(yè)銀行在按照現(xiàn)在企業(yè)制度的要求規(guī)范其法人治理結構的基礎之上，建立健全了先進的業(yè)務運行模式，這突出體現(xiàn)在精良的內(nèi)部組織設計、有效的風險防范體系、獨立的審計制度、以及復雜的外部監(jiān)管制度。[7]我國現(xiàn)有金融制度不完善，實行混業(yè)經(jīng)營可能引發(fā)較大風險。我國商業(yè)銀行的經(jīng)營管理水平較為落后，尚未建立起完善的內(nèi)部控制制度；沒有建立完善的風險監(jiān)控體系，不能對銀行經(jīng)營過程中的風險進行有效的監(jiān)控。更重要的是國有商業(yè)銀行經(jīng)營機制不健全，在資金運用上存在風險與收益不對稱，商業(yè)銀行的資本充足率、不良資產(chǎn)率遠沒達到安全底線，其以國家信用為存在的基礎，信貸資金在股票市場上的虧損最終由國家承擔大部分，這樣，銀行只追求盈利最大化而忽視證券市場的巨大風險，使信貸資金的風險加大。
2、上市公司制度不完善，使證券市場和混業(yè)經(jīng)營內(nèi)生巨大風險。國有上市公司股權結構過于集中，不能建立有效的公司治理結構。因為國有股東本身產(chǎn)權主體不清，沒有解決委托代理問題，股東大會、董事會和監(jiān)事會權責形式化，出現(xiàn)內(nèi)部人控制和大股東領導合謀現(xiàn)象，分散的大眾股東及其資源被少數(shù)人控制并濫用，用手投票機制不能發(fā)揮作用。同時流通股比例較小，大量法人股、國家股未能上市流通，通過證券市場兼并收購上市公司的機制也有限，不能形成對經(jīng)營者的改進壓力。多數(shù)情況下，經(jīng)營者會隨意侵吞國有資產(chǎn)，同時對外發(fā)布虛盈實虧信息，與證券公司合謀操縱股價，直至企業(yè)不能維持。
3、金融監(jiān)管當局的監(jiān)管水平有待提高。雖然我國實行分業(yè)經(jīng)營，加強了金融監(jiān)管，維護了金融業(yè)的穩(wěn)定。但是，我國金融監(jiān)管機構的監(jiān)管水平較低，各監(jiān)管機構之間不能相互配合，銀行和證券市場制度不完善，外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務以及混業(yè)經(jīng)營的挑戰(zhàn)和趨勢都使金融監(jiān)管難度進一步加大。
4、欠缺系統(tǒng)的存款保險制度。我國從1993年至今實行的是嚴格的金融分業(yè)經(jīng)營制度。在整個經(jīng)濟背景完全放開的情況下，如果在金融領域盲目的采取金融混業(yè)。必然不可避免產(chǎn)生更大的金融危機。美國在二十世紀三四十年代出現(xiàn)的銀行大倒閉現(xiàn)象無疑就是一個前車之鑒。
�。ǘ┍O(jiān)管體系的不合理和不協(xié)調(diào)
建國以來，中國人民銀行長期身兼數(shù)任，既承擔央行職能——代理財政金庫、發(fā)行貨幣、制定實行貨幣政策并維護金融穩(wěn)定，又承擔銀行監(jiān)管職責，此外還一度充當商業(yè)銀行的角色。1984年1月中國工商銀行成立，人民銀行得以從商業(yè)銀行角色脫身；1995年《人行法》頒布，人民銀行才真正在法律上具備中央銀行的地位。
中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會自2003年4月28日起正式履行職責。從此，對所有銀行類金融機構的設立、變更、終止、監(jiān)管和處罰等事項，由中國人民銀行劃歸銀監(jiān)會管理，人民銀行則專事三項工作：制訂和實施貨幣政策，防范化解金融風險和維護金融穩(wěn)定，提供清算服務。從這一刻起，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會作為金融監(jiān)管的“三駕馬車”將并駕齊驅，而中國人民銀行多年來集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時代也宣告結束。但是，應當注意的是，如果按照目前的方案，金融工委的職能也轉到銀監(jiān)會的話，就有可能出現(xiàn)兩個新的問題，首先，銀監(jiān)會既要按照一般規(guī)則監(jiān)管各類商業(yè)銀行，又要承擔國有商業(yè)銀行出資人的職能，那么，如何在監(jiān)管中公平地對待自己的親兒子（國有商業(yè)銀行）和干兒子（股份制商業(yè)銀行和信用社等）以及別人的兒子（外資銀行）就會成為新的問題。其次，從監(jiān)管者的角度講，銀監(jiān)會應只負責商業(yè)銀行經(jīng)營者的資格標準的制定以及資格審查工作，如果過去金融工委的職能也放到銀監(jiān)會的話，那么銀監(jiān)會在對待國有商業(yè)銀行經(jīng)營者時，豈不成了自己制定標準、自己推薦人癬自己審查、自己任命了嗎？裁判員和運動員的職能不是又一身挑了嗎？[8]
有關金融專家認為，多個監(jiān)管主體之間需要建立程序性協(xié)調(diào)機制，也就是將如何協(xié)調(diào)確定為一種制度�，F(xiàn)在程序性制度是基于原來的定期磋商制度，具體到一個金融機構如果發(fā)生擠兌、發(fā)生金融風險，怎么及時地按照一步步的程序走，這方面還不明確。
銀監(jiān)會成立后，按照上述新的職能分工，則人民銀行不僅應該是專事宏觀調(diào)控的中央銀行，而且也應該成為在三家金融類監(jiān)管機構（證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會）之上的“超級監(jiān)管機構”。這是因為，為執(zhí)行國家貨幣政策、維護金融穩(wěn)定，人民銀行不僅應對銀監(jiān)會及銀行類金融機構實施宏觀管理和監(jiān)督，也應同時對證監(jiān)會和證券類金融機構，以及保監(jiān)會和保險類金融機構實施宏觀管理和監(jiān)督。但在此次《銀監(jiān)法》起草及《人行法》修改中，這一問題并未得到清晰表述。
如此，則此次對三部銀行法的起草和修改，僅為人民銀行與銀監(jiān)會劃清職責，人民銀行的宏觀調(diào)控能力依然只能在銀行業(yè)金融機構中轉圈，無法到達證券業(yè)和保險業(yè)金融機構。而時至今日，證券類、保險類金融機構已發(fā)展成為上萬億元資產(chǎn)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，與銀行業(yè)金融機構一樣關乎國家穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。如果對如此龐大的兩個金融體系，人民銀行不僅不能直接監(jiān)管，且無任何市場調(diào)節(jié)措施，很難設想其如何完成制定和執(zhí)行國家貨幣政策、維護金融穩(wěn)定之任務。
關于這一點，國際上已有一整套成熟經(jīng)驗可資借鑒。英國早于1844年通過《英格蘭銀行條例》，英格蘭銀行由此成為英國中央銀行，它具備現(xiàn)代銀行學對中央銀行設定的三大職能：即中央銀行的銀行、政府的銀行和發(fā)行的銀行。1986年、1987年和2000年，英國又在英格蘭銀行之外設立綜合性監(jiān)管機構——金融服務局。此后，蘇格蘭銀行只管貨幣政策，金融服務局則負責綜合性監(jiān)管。
與此同時，英國財政部、英格蘭銀行與金融服務局簽訂諒解備忘錄，建立三方共同維護金融穩(wěn)定的合作框架。三方代表還建立了協(xié)調(diào)機構——常務委員會，每月定期開會，討論與金融穩(wěn)定有關的重大問題。采用這種在央行之外設立監(jiān)管機構的國家，除了英國，還有日本、韓國、加拿大、丹麥、瑞典、挪威、澳大利亞、墨西哥、比利時和瑞士等國。[9]
美國從實施分業(yè)經(jīng)營到放松金融管制經(jīng)歷了50年，到最終頒布《金融服務現(xiàn)代化法案》又將近20年。可見美國立法和決策當局對金融混業(yè)體制是極其謹慎的；不僅如此，新法規(guī)還以立法的形式要求財政部和美聯(lián)儲對一些尚無確切解決方案的問題進行研究并定期向國會提交報告。這些問題包括金融控股公司的子公司重新從事金融業(yè)務帶來的風險問題，對大型金融機構破產(chǎn)引發(fā)問題的防范，存款保險在防止和消除大型金融機構太大而不能倒閉的作用等等。這一奇特的立法形式實際的反映了美國立法當局對混業(yè)經(jīng)營體制可能帶來風險的疑慮。[10]相比之下，此次我國起草《銀監(jiān)法》、修訂《人行法》和《商行法》后，在維護整體金融穩(wěn)定方面依然缺乏法律保障，金融監(jiān)管也依然處于嚴格的分業(yè)監(jiān)管格局。如此格局之下，三大類金融監(jiān)管機構無法信息共享，央行在制定和執(zhí)行宏觀貨幣政策時勢必廣受掣肘。
三、關于發(fā)展金融混業(yè)的幾點建議
第一，最基礎的是建立比較完善的金融法律體系，實現(xiàn)“依法治業(yè)”。應盡快清理現(xiàn)行金融法律、規(guī)章。盡快研究完善符合我國國情的金融法律體系內(nèi)涵。重點是：完善金融監(jiān)管法律制度體系；制定金融機構市場退出的法律制度；適應中小金融機構發(fā)展、聯(lián)合、兼并及重組的需要，建立相應的法律規(guī)范；制定規(guī)范存款保險公司或基金的法律規(guī)定，確立存款保險制度的法律基礎及運作原則。為提高中國金融業(yè)，特別是銀行業(yè)的整體競爭力，應從擴充商業(yè)銀行的資本充足率、完善法人治理結構、利率市場化等方面研究修改涉外金融法律、法規(guī)。通過立法的方式允許金融機構混業(yè)經(jīng)營。包括制定相應法律政策鼓勵金融機構從事跨行業(yè)投資、經(jīng)營和購并等，為金融混業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
第二，應建立綜合性的監(jiān)管體系，為混業(yè)監(jiān)管積累經(jīng)驗。建議在目前初具規(guī)模的分業(yè)監(jiān)管體系的基礎上，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會應當對混業(yè)經(jīng)營實施聯(lián)合監(jiān)管，有鑒于此，在央行貨幣政策委員會下設或單設由各類金融監(jiān)管機構參加的金融協(xié)調(diào)機構，已是當務之急。惟有彼此溝通，實現(xiàn)信息共享，才能確保央行制定和執(zhí)行正確的貨幣政策，維護整體金融穩(wěn)定。監(jiān)管當局必須在強化合規(guī)性監(jiān)管的同時重視安全性監(jiān)管，逐步強化對商業(yè)銀行的資本充足率約束。除此之外，央行應當充當“超級監(jiān)管”的角色，對銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會進行有效監(jiān)督。
第三，建立有效的存款保險制度，從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營經(jīng)歷幾十年歷史的美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。FDIC[11]是美國最主要的存款保險機構，為所有聯(lián)邦注冊的銀行和大部分州注冊的銀行的存款人提供存款保險，一些外資銀行在美分行的存款也被保險。由于競爭的壓力以及各州不愿意給未投保銀行簽發(fā)特許權，使得幾乎每家銀行都有必要取得FDIC的會員資格。[12]從美國實踐經(jīng)驗來看，存款保險制度作為金融安全網(wǎng)中不可或缺的組成部分，有效維護了公眾對銀行體系的信心，促進了金融體系的穩(wěn)定。美國的經(jīng)驗教訓無疑可以為我們提供一些啟示。目前我國進行金融混業(yè)的主要力量仍然是商業(yè)銀行，如果商業(yè)銀行由分業(yè)經(jīng)營模式轉向混業(yè)經(jīng)營模式。銀行的破產(chǎn)就無法避免。為了更有效的保障金融安全，維護中小儲戶的利益，建立適合我國國情的系統(tǒng)的存款保險制度是必不可少的。
第四，進一步深化金融體系的產(chǎn)權改革�？赏ㄟ^金融機構股份化和上市融資等方式，提高市場力量在配置金融資源方面的比例。其中，國有四大商業(yè)銀行及保險公司的產(chǎn)權改革將為國內(nèi)金融機構混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展打下堅實基礎。而根據(jù)國際經(jīng)驗，在分業(yè)經(jīng)營體制轉混業(yè)經(jīng)營模式的金融混業(yè)最佳方式是采取金融控股公式的混業(yè)模式。按照現(xiàn)代銀行制度對國有四大商業(yè)銀行進行綜合改革，以建立國控股份制商業(yè)銀行，前提是明確商業(yè)銀行是經(jīng)營貨幣的金融企業(yè)，以經(jīng)營市場化目標為核心，根據(jù)公司制改造的要求，從國有多元合資公司形式入手，完善國有獨資商業(yè)銀行的法人治理結構。要發(fā)揮銀監(jiān)會和銀行內(nèi)部監(jiān)事會的作用，加強對商業(yè)銀行的監(jiān)督。繼續(xù)撤并低效、重復設置的機構，裁減人員，提高經(jīng)營管理效率。(m.panasonaic.com)在此基礎上，創(chuàng)造條件，將國有獨資商業(yè)銀行改造為國家控股的股份制商業(yè)銀行。在符合條件后，采取多種形式，支持其在國內(nèi)外股票市場上市。
第五，強化金融機構的內(nèi)部控制，培養(yǎng)混業(yè)經(jīng)營人才。應進一步完善金融機構的治理結構和監(jiān)督機制，建立一個由外部監(jiān)督和公司內(nèi)部控制相結合的全方位的金融風險防范體系�！皟�(nèi)部機制不健全、風險測量工作落后、資產(chǎn)損失率高、抗風險能力弱化”是當前我國商業(yè)銀行經(jīng)營管理中亟需解決的幾個關鍵問題。我國現(xiàn)代商業(yè)銀行制度還未真正確立，現(xiàn)代公司治理結構這一根本性問題仍待進一步解決，實施有效的風險管理所需的法律體系以及市場調(diào)控制度也需要進一步的完善。反觀西方發(fā)達國家商業(yè)銀行在風險管理方面的經(jīng)驗，我們可以看到，國外銀行一般都是按照嚴格的法律程序組建的股份制商業(yè)銀行，它們運作規(guī)范，具有完善的產(chǎn)權制度以及有效的激勵機制和約束機制，特別是具有良好的公司治理結構。這些體制優(yōu)勢使得國外商業(yè)銀行具有較高的風險控制和管理能力。這些都是值得我國借鑒的。
四、結語
有一種觀點認為，中國的金融機構之所以沒有做大做強，主要原因就是沒有放開經(jīng)營，也即沒有混業(yè)經(jīng)營。但實際上，外國大型混業(yè)金融集團大多都是經(jīng)過上百年乃至幾百年的嚴格分業(yè)之后，才在近年逐漸實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的。而我國商業(yè)銀行的歷史非常短，自1984年中國工商銀行成立以來，迄今不過20年時間，股份制銀行的歷史更是只有短短10年。盡管股份制或單一制銀行的法人治理結構在日趨完善，風險管理能力也不斷增強，但與國際標準相比，我國各商業(yè)銀行無論在資本充足率、不良資產(chǎn)率還是風險管理能力上都遠未達標，欠缺有效的金融監(jiān)管以及系統(tǒng)的風險防范體系，尤其是空缺存款保險制度。此外，金融法制體系還有待進一步完善，在法治環(huán)境上與國際接軌。在此種種情況下，銀行類金融機構盲目混業(yè)顯然弊大于利，金融混業(yè)應當慎重而行。
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