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試論征收土地補償制度設計的成本效益分析
試論征收土地補償制度設計的成本效益分析閆鳳翥
我國現(xiàn)行土地補償采用不完全補償原則，與公平補償相距甚遠。這其實是剝奪了失地農民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機會，嚴重威脅社會主義新農村的建設和和諧社會的構建；同時刺激了政府過度征地，導致農地資源嚴重浪費，威脅國家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國家、農村集體和農民個人三者利益，確保全面建設小康社會目標的實現(xiàn)，我國應盡快確立公平補償原則，并在此基礎上，借鑒它國經驗，漸進地構建起具有中國特色的征收土地公平補償制度。
一、現(xiàn)行征收土地補償制度
我國關于征收土地補償?shù)姆尚詶l款，最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》、1962年的《農村人民公社工作條例》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對征收土地補償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定，1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產值為征地補償制度正式法律化被固定下來，該法隨經幾次修改，但該制度一直延續(xù)至今。目前，征收土地補償制度設計法律條款體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》第47條中，該條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準�！币罁�(jù)該法條規(guī)定征收土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三項內容。二○○六年四月十日國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知（國辦發(fā)[2006]29號）明確提出：“各地要從實際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計。對城市規(guī)劃區(qū)內的被征地農民，應根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展水平和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農民，凡已經建立農村社會養(yǎng)老保險制度、開展新型農村合作醫(yī)療制度試點和實行農村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關規(guī)定將其納入相應的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當?shù)厝嗣裾鶕?jù)實際情況采取多種形式保障被征地農民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務，并將符合條件的人員納入當?shù)氐纳鐣戎秶��！?006年8月31日，國務院下達《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）第二條規(guī)定：切實保障被征地農民的長遠生計，征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。社會保障費用不落實的不得批準征地�！吧鲜鲆�(guī)定征收土地還應給予農民社保補償，從而使征收土地補償項目增加為四項。
土地補償費和安置補助費的補償標準按照該耕地被征收前三年平均年產值的倍數(shù)進行確定，總和不得超過被征收前三年平均年產值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實踐來看，這種以產值標準確定補償?shù)闹贫�，實際是在計劃經濟體制下的經濟補償，而對與被征收土地因市場供求關系形成的土地收益毫無關系。
二、現(xiàn)行征收土地補償制度設計成本大于效率
現(xiàn)行征收土地補償制度設計屬于不完全補償制度設計，與當今社會主義市場經濟運行體制不能匹配，以耕地產值確定補償標準不能反映現(xiàn)實農村土地實際收益。在86年計劃經濟體制下的農業(yè)生產，是以單一種植為主，而今在市場經濟體制下的農民家庭土地承包經營體制是以土地為主的多種經營，完全參與了市場競爭；耕地年產值已經不能完全的反映農民土地的實際收益價值，耕地年產值只是農作物產量與價格的函數(shù)，其高低與被征土地地區(qū)的建設用地土地供求關系、城市等級、土地利用、被征土地位置、當?shù)亟洕鸂顩r、土地供應市場價格等眾多因素無關；農產品的市場供求價格與建設用地供求市場價格沒有必然的聯(lián)系，且是不穩(wěn)定的指標，兩個價格的市場溢價也沒有必然聯(lián)系。耕地年產量受自然界因素影響較大，如果前三年連續(xù)遇到自然災害，顆粒無收年產量必將為零或下降，從而直接影響產值，如果此時被征收補償豈不是為零嗎？實踐中按年產值計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償標準的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行征地補償制度游離于土地市場價格之外，已產生較大的社會負面影響。嚴重損害了農民權益。建立市場補償制度，不僅要補償所征收土地本身的通常價值，還必須補償其“特別價值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會的、經濟的成本。
年產值是農作物產量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農業(yè)生產條件和社會經濟條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價因素無關。農產品價格是不穩(wěn)定的指標，農業(yè)生產受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災害年產量下降直接影響產值。實踐中按年產值標準計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，嚴重損害了農民權益。
隨著工業(yè)化、城市化進程加快，征收土地補償制度設計滯后，許多地方掀起了以興建經濟開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)為名義的轟轟烈烈的“圈地運動”，大量的農村土地被征收用于非農建設，農民集體土地加劇流失，大量失地農民生存狀況急劇惡化。據(jù)統(tǒng)計，每年我國因征收土地征用約近30余萬農民失去土地，農民土地權益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發(fā)的。由于征地補償制度設計不合理，政府以十分低廉的補償費就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，從而倒手出讓給開發(fā)商換取高額的土地出讓金，農民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業(yè)技能及喪失勞動能力的農民來說，在當下嚴峻的勞動就業(yè)形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業(yè)。而且許多地方的失地農民并未獲得必要的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保障等社會保障，于是成了“種地無田、上班無崗、社保無份”的三無人員。加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等，法律規(guī)定遠不完善，農民的利益受到損害時，缺乏及時有效的法律救濟，難免產生憤懣怨恨對立情緒。在長期的二元社會結構下，至今存在歧視、輕視、忽視農民的現(xiàn)象，缺乏自覺維護農民權益的觀念。因此，造成征收土地社會效益低下，形成成本高于效率的被動局面。
三、構建具有中國特色的征收土地補償制度
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這是我國第一次在憲法層面上明確肯定了國家動用征收土地權時的補償義務，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補償原則做出明確的規(guī)定�！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）等相關法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無意之間回避了征收土地補償制度的設計修改或重新確立。
我認為：應盡快確立征收土地市場補償制度，從根本上改革我國現(xiàn)行征收土地補償以年產值為標準的補償制度設計，構建具有中國特色的社會主義市場經濟體制下的征收土地公平補償制度。
一是摒棄“產值倍數(shù)法”，建立與市場相聯(lián)系的征收土地補償機制，確保農民分享土地增值收益。無論是征收耕地、園地、林地還是建設用地均將土地所有權補償、土地承包經營權補償、殘余地補償、地上附著物補償統(tǒng)一采用市場定價補償制度。
二是確立以被征地土地的市場交易價格為征地補償參考值，在確定補償比例來確定征地補償標準的市場補償制度。我們可以通過改革征收程序，即先行組卷上報審批—批準征收后組織土地評估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費—按法定比例支付補償費—交付土地。根據(jù)地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出征收土地補償?shù)膮⒖純r格。
三是把征收土地補償制度與社會保障制度相分離，針對農民失地后生活沒有保障，工作很難落實的現(xiàn)狀，不少學者提出建立失地農民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會保障并軌是失地農民問題的最終解決之道，并提出從提高的征地補償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農民的社會保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農民的國民待遇問題，把農民也納入社會保障體系。事實上，農民和城市人一樣，都應當享受同等的待遇和保護，無論是失地農民，還是沒有失地的農民，都應當享受社會建立的保障制度，而不能拿農民的土地補償金建立所謂的社會保障制度。因此，必須扭轉觀念，逐步建立農村的社會保障制度，實現(xiàn)征地補償和社會保障制度的分離。
四是豐富補償方式，征收補償市場化后，征收土地補償方式的豐富不失為一種可行的保護失地農民合法權益的方法，因為它可以多角度、多方面對農民遭受的損失進行切實補償，避免使其因此無法生活或者生活水平下降。
建國以來，我國征地補償制度大致經歷了重安置輕補償——招工安置與貨幣補償并重——單一貨幣補償?shù)淖冞w過程{18}。近年來我國雖然提高了征收土地補償標準，但是由于單一的貨幣補償方式不能很好地解決失地農民就業(yè)、住房和保障等問題，引發(fā)了一系列嚴重社會問題。(m.panasonaic.com)因此，在新形勢下我們必須對征收土地補償方式進行新的探索。2004年10月21日國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》已經為這種探索指出了方向。實踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)以公寓房作為對失地農民的補償，通過發(fā)展“房東經濟”解決失地農民的后顧之憂，還有的將征地費入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農民，改變了過去那種貨幣支付的一次性補償方式，較好地解決了農民生活來源和長遠的發(fā)展問題，值得肯定和推廣。
四、結論
征收土地市場補償公平補償制度，因其契合所有權社會理性規(guī)則，促進公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達國家普遍接受。而我國征收土地固守前三年平均年產值的不完全補償原則，它導致國家、農村集體和農民個人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國土地資源保護、糧食安全和社會穩(wěn)定，已嚴重威脅到和諧社會的構建和全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。我國應立足于國情，借鑒國際經驗，逐步、漸進地構建起有中國特色的征收土地市場補償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會效益和經濟效益。
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