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教師申訴行政制度中的若干思考
四川成都精濟律師事務所 何寧湘律師[ 前面的話 ]
當教師的合法權益受到侵犯并造成損害時，采用什么方法能獲得恢復和補救。對于事業(yè)單位的教師的聘用合同方面的糾紛，可通過現(xiàn)行人事爭議爭議的仲裁來解決。對于人事爭議仲裁不服的，教師可依據最高人民法院·法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》向人民法院提起訴訟。
而對不涉及聘用合同的，教師合法權益受到侵犯的，則可以通過行政申訴的行政法律途徑——教師申訴來加以解決與權益維護，這就是教師申訴制度。
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一、教師申訴制度
我國《教師法》第39條規(guī)定：“教師對學�；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學�；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理”�！敖處熣J為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規(guī)定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴；同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理”。這是憲法關于公民申訴權利規(guī)定在教師身上的具體體現(xiàn)。
《教師法》確立的這項維護教師合法權益的行政救濟程序的制度，即教師在其合法權益受到侵害時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機關申訴理由、請求處理維護自己合法權益的制度，就是教師申訴制度。
二、教師申訴制度具有如下特征：
1、教師申訴制度是一項法定申訴制度�！督處煼ā访鞔_規(guī)定了教師申訴的程序，各級人民政府及其有關部門必須依法在規(guī)定的期限內對教師的申訴作出處理決定，使教師的合法權益及時得到保障。學校及其他教育機構，有關部門對上級行政機關作出的處理決定，負有執(zhí)行的義務，否則，即應承擔相應的法律責任。而其他非訴訟中的申訴，如向信訪部門、行政監(jiān)察部門等部門的申訴。雖然對維護教師的權益有一定的保障作用，但由于沒有明確的法律規(guī)定和時限要求，其實施過程不可避免地帶有一定的彈性和隨意性，在某種程序上降低了申訴人受損的合法權益的恢復和補救。這也是《教師法》之所以將教師申訴制度上升為法律制度的目的所在。
2、教師申訴制度是一項專門性的權利救濟制度。它在憲法賦予公民享有申訴權利的基礎上，將教師這一特定專業(yè)人員的申訴權利具體化。從申訴受理的主體上看，教師申訴受理的主體是特定的，即教育行政機關。因此主管教育行政機關依據行政法規(guī)以及規(guī)范性文件所作出的影響申訴當事人權利的變化的行政處理決定，是行政機關具體行政行為。從申訴時限上看，對教師的申訴主管機關必須在法定期限內作出處理決定，當事人對發(fā)生在幾年、十幾年、甚至幾十年的事情，如果認為極不公平，均可向有關國家機關申訴。從效力上看，對教師申訴的處理決定具有行政法上的效力。
3、教師申訴制度是非訴訟意義上的行政申訴制度。它是由行政機關依法對教師的申訴，根據法定行政職權和程序作出行政處理的制度。其行政處理決定具有行政法上的效力。因此在承載教師申訴行政處理結果的文書上也必須符合法律規(guī)定。
4、教師申訴制度不僅是起動行政機關依據其行政職權和行政處理程序進行行政處理。而且可能依法導致行政訴訟程序的起動。
5、教師申訴制度與其他申訴制度的區(qū)別：(1)、與信訪制度的區(qū)別。信訪制度實際也是一項行政申訴制度，但信訪沒有明確的受理主體；信訪受理后的對行政機關處理期限沒有法定的期限限制；信訪機關往往是將需要立案查處的轉交給有關主管機關處理，它們僅對主管機關的處理加以檢查督促，不會導致行政訴訟的發(fā)生。(2)、與訴訟法上的申訴制度。訴訟法上的申訴制度是公民對司法機關對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定不服，而向法院或檢察院提出申訴，請求再審的制度。
三、哪些情況教師可以提出申訴
《教師法》對教師可以對學校或其他教育機構提出申訴的范圍規(guī)定得比較寬，主要有：
1、教師認為學�；蚱渌逃龣C構侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權益的，可以提出申訴。這里的教師合法權益，包括《教師法》規(guī)定的教師在職務聘任、教學科研、安排工作任務、達到教師工作必備條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休、被非法開除、除名、停止社保費繳納、終止教師社保關系等各方面的合法權益。當然是否確實侵犯了教師的合法權益，要通過申訴后的查辦，才能確認。但只要教師認為學�；蚱渌逃龣C構侵害了其合法權益，就可以提出申訴。
2、教師對學�；蚱渌逃龣C構作上的處理決定不服的，可以提出申訴。
在這里，學�；蚱渌逃龣C構的處理決定，可能侵害了教師的合法權益，也可能沒有侵害教師的合法權益。但如果教師對處理不服，就可以提出申訴。而對其他企業(yè)、事業(yè)單位或個人侵犯其合法權益的，不屬于教師申訴的范圍。
3、教師認為當地人民政府的有關部門侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權益的，可以提出申訴。
申訴范圍，還有一個時間的范圍。即只有在《教師法》生效之日以后發(fā)生的案件，才可以依照《教師法》的規(guī)定提起申訴。對《教師法》生效之日以前發(fā)生的案件，一般仍按原來的有關程序辦理。
四、教師申訴的期限
教師申訴任何時候都可以提出，也就是沒有法律上的時效限制。
五、教師申訴向誰提出，由誰受理
受理教師申訴的機關，因被申訴主體的不同而有所區(qū)別�？煞謨煞N情況：
1）、教師如果是對學�；蚱渌逃龣C構提出申訴的，受理申訴的機關為主管的教育部門；
2）、如果是對當地人民政府的有關行政部門提出申訴的，受理申訴的機關可以是同級人民政府或者是上一級人民政府對口的行政主管部門。
需要指出的是：教師申訴只能向行政機關提出，不能向行政機關的個人提出。否則行政機關干部將按一般的群眾來信辦理。
六、教師申訴的管轄
這里所說的管轄，是指行政機關之間受理教師申訴案件的分工和權限。教師申訴制度的管轄分為隸屬管轄、地域管轄、選擇管轄、移送管轄等。
1、隸屬管轄。指教師提出申訴時，應當向該學�；蚱渌逃龣C構所隸屬的教育行政主管部門提出申訴。一般情形下行政區(qū)域的教育行政機關往往會找劃分隸屬管轄。
2、地域管轄。指沒有直接隸屬關系的學�；蚱渌逃龣C構中的教師提出申訴時，按照教育行政部門的管理權限，由當地主管的教育行政部門受理。如：民辦學校同教育行政部門之間沒有隸屬關系，民辦學校中的教師申訴適用地域管轄。
3、選擇管轄。指教師在兩個或兩個以上有管轄權的行政機關之間選擇一個，提起申訴。受理申訴的行政機關不得拖延推諉。對當地人民政府的有關行政部門的申訴，申訴人可以在同級人民政府或者上一級人民政府的有關部門選擇受理的機關。在這種情況下，申訴人一般應本著及時、便利和業(yè)務比較對口的原則選擇受理機關。
4、移送管轄。指行政機關對不屬于其管轄
范圍的申訴案件，應當移送給有管轄權的行政機關辦理，同時告知申訴人。
4、指定管轄與協(xié)議管轄。在特定的情形下，可能還會涉及指定管轄與協(xié)議管轄。
七、教育行政機關內具體承辦教師申訴的部門
這要看具體的情形，一般是由督導部門具體承辦。由于教師申訴往往會涉及財產權、人身權等法律與政策問題，因此教育行政機關的人事部門、法制工作部門應會同督導部門工作。
八、教師申訴的程序
教師申訴制度由申訴提出、受理和處理三個環(huán)節(jié)組成，并依次序進行。
1、提出申訴。教師提出申訴，應當以書面形式提出。
2、對申訴的受理。主管的教育行政部門接到申訴書后，應對申訴人的資格和申訴的條件進行審查，分別不同情況，做出如下處理：
�、賹τ诜仙暝V條件的應予以受理；
②對于不符合申訴條件的，應書面答復申訴人不予受理；
�、蹖τ谏暝V書未說清申訴理由和要求的，要求重新提交申訴書。
3、對申訴的處理。行政機關對受理的申訴案件，應當進行全面的調查核實。根據不同情況，分別作出如下處理決定：
�、� 學�；蚱渌逃龣C構的管理行為符合法定權限和程序，適用法律法規(guī)正確、事實清楚，可以維持原處理結果；
② 管理行為存在著程序上的不足，決定被申訴人補正；
③ 對于被申訴人不履行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職責的，決定限期改正；
�、� 管理行為的一部分適用法律、法規(guī)和規(guī)章錯誤的，可以變更原處理結果或不適用部分；
�、� 管理行為所依據的內部規(guī)章制度與法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件相抵觸的，可撤消其原處理決定。
九、舉證責任
教師申訴的舉證責任總的來說應當由學校或其他教育機構承擔。
1、申訴人：只要向受理申訴的機關提交證明申訴對其有意見的證據材料；以及申訴人的身份證據材料這兩類證據即可。例如、某學校教師被所工作的學校停止其社保繳費的；例如一位中學校的語文教師被學校安排任教數學課，雖然任何待遇不變但該教師不同意，此時申訴人只要提交提起申訴的事由，說清申訴人的意見材料即可�？傊痪湓�，對于申訴人而言，只要求能啟動教師申訴程序的基本證據材料。
2、學�；蚱渌逃龣C構：必須提交能證明事實、處理過程、履行法定義務的證據材料，以及作出行政決定或對事件處理的法律依據。
十、證據審查與質證
教師申訴是一個法律行為，受理機關作出的行政處理決定具有行政法上的效力，因此為了確保處理決定的正確，受理機關必須對申訴當事人雙方所提交的證據材料、法律法規(guī)規(guī)范性文件進行書面審查。將證據材料的真實性、合法性作初步判斷；對所涉及與本案相關的法規(guī)法規(guī)的適用作初步認定。
組織雙方對所提交有證據材料質證，讓申訴人對證據進行辨認與認可；讓被申訴人對其提交的證據材料進行辯解，以及讓申訴當事人本案所涉及的法律法規(guī)的適用是否適當、合法闡述充分發(fā)表意見。
受理機關依據職責職權自行調查的證據材料應當質證。
十一、申訴事實認定
認定申訴事實的證據材料必須是真實、合法經申訴當事人質證無異議。
對于經申訴人雙方質證，且無異議的證據材料，受理機關應予以采信、采集，方可作為認定事實的依據。對于雙方持不意見的，且被申訴人不能證明該證據材料所證明的事實或申訴人原已認可的，不能采信。未經申訴當事人雙方質證的證據材料不能作為認定事實的依據。
受理機關應根據經采信、具有真實性、合法性以及證明力的證據材料，以及依據法律規(guī)定屬于可適用的法律法規(guī)對事實進行認定。
十二、法律法規(guī)的正確適用
適用原則：正確適用國家的法律法規(guī)；行政規(guī)范性文件原則上不適用。
具體類型：1、基本法律；2、國務院制定公布的行政法規(guī)；3、立法法實施(2000年7月1日)以前經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規(guī)；4、由國務院確認的其他行政法規(guī)；5、地方行政法規(guī)；6、立法法實施(2000年7月1日)后的行政規(guī)范性文件均不能適用；7、對于立法法實施以前的規(guī)范性文件，處于上位的，且不與行政法規(guī)、地方行政法規(guī)沖突的、具有合法、有效及合理性的可以適用。
十三、行政機關應作出的文書
1995年4月26日《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》規(guī)定“第三十九條 行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人”。1995年10月6日《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定“行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人”。1998年9月3日《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》“作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書送達給申訴當事人”。
依照上述地方行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的規(guī)定，行政機關作出申訴處理決定后，送達給申訴當事人的法律文書只有一種，即《申訴處理決定書》。如果說，行政機關送達申訴當事人的文書不是申訴處理決定書，而是其他文種，如《意見書》，那么該行政機關的做法首先是于法無據，其次是違法行為，所作出的《意見書》不具有法律效力，申訴當事人可向該行政機關所在地人民法院提起請求撤銷《意見書》具體行政行為的行政訴訟。
如果受理機關未作出《申訴處理決定書》，這表明受理機關的處理工作未結束，其工作仍在進行之中。對于受理機關出具的其他文書，只要不是法定的，申訴當事人可以收取，也可以拒絕收取，申訴當事人有權要求受理機關作出《申訴處理決定書》。
十四、行政機關處理教師申訴的法定期限
《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》第三十八條規(guī)定“受理教師申訴案件的行政機關應當在收到申訴書的次日起三十天內作出處理”。1995年10月6日《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定“對學�；蛘咂渌逃龣C構提出的申訴，主管教育行政部門應當在收到申訴書的次日起30天內進行處理�！�
依照上述地方行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的規(guī)定，處理教師申訴的期限為30天。這是法定期限，行政機關不得延長。同時申訴當事人無權同意行政機關延長此期限。
十五、《申訴處理決定書》必須符合的要求
1、《申訴處理決定書》必須在30天內作出并送達申訴當事人；
2、《申訴處理決定書》的內容及處理決定必須符合法律以及《國家行政機關公文處理辦法》的規(guī)定，不能自相矛盾，更不能作出錯誤的處理決定；
3、《申訴處理決定書》應列出申訴當事人各自提交的全部證據材料；受理機關調取的證據材料；經質證予以采信的證據材料；以及適用的法規(guī)法規(guī)；
4、《申訴處理決定書》必須準確無誤的載明申訴當事人不服處理決定的獲得救濟的法律途徑，即訴權、其他權利及行使權利的期限。
十六、《申訴處理決定書》必須載明哪些申訴當事人應具有的救濟權利
1、獲得救濟的途徑與法律途徑：(1)、行政內部設定的途徑：申訴
當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。(2)、法律途徑：教師申訴，特別是申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了教師申訴當事人的兩種救濟途徑。這兩種救濟途徑并非相同性質，申請復核不是法定程序，目前國家沒有申訴復核的程序法，且申請復核并非法定行政訴訟的前置程序。況且經復核后，如果申訴當事人不服，應如何處理，能否提起訴訟現(xiàn)不得而知。
因此，應依據《實施意見》載明兩種途徑供申訴當事人選擇。
2、啟動救濟程序的法定期限（即訴權及其行使時限）：對于提起行政復議或行政訴訟的期限與程序，法律都有明確的規(guī)定，當事人可能會知道，也可能不知曉，因此必須在申訴處理決定書中載明。對于申請復核期限法律沒有規(guī)定，如果行政機關不載明履行告知義務，如某教育局的處理文書這樣描述“申訴人與被申訴人對本--若有不服，可向--市人民政府申請復核”，申訴當事人根本無法操作。
十七、教師申訴的代理
既然教師申訴是非訴訟意義上的行政申訴，申訴人應當可以委托代理人進行代理。對于被申訴人——學校或其他教育機構，甚至行政機關，由于他們與申訴人之間本身是一種不平等關系，一旦提起申訴，被訴人就負有義務參加、并接受受理機關的調查、舉證。因此，被申訴人應當自己參加，不能委托代理人。如果后面進入行政訴訟，被訴人可依法委托代理人參加行政訴訟。
十六、申訴教師啟動救濟途徑的期限
1、行政復議：依據《行政復議法》第九條的規(guī)定，應當在“自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請”。
“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。”
2、行政訴訟：依據《行政訴訟法》規(guī)定，提起行政訴訟的期限分兩種情形：
(1)、不服行政復議后的起訴：可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟
“第三十八條 公民、法人或者其他組織向行政機關申請復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。
申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外�！�
(2)、直接起訴：應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出
“第三十九條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規(guī)定的除外。
第四十條 公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定�！�
3、《申訴處理決定書》未載明訴權與起訴期限的：
根據《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定：
第四十一條 行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。
復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定。
4、申訴人未收到《申訴處理決定書》的：
《解釋》第四十二條 公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過２０年、其他具體行政行為從作出之日起超過５年提起訴訟的，人民法院不予受理。
5、復核：沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定，也沒有行政機關作出具體程序規(guī)定。
十七、申訴教師救濟措施選擇與程序啟動
1、對于復核，由于沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定，對此途徑形同虛設，建議不要采用。
2、行政復議：對于符合《行政復議法》第六條之規(guī)定的情形之一以及復議期限的，申訴教師可提起復議申請。
3、行政訴訟：只要是行政機關的具體行政行為，在法定期限內即可提起行政訴訟。
申訴人對《申訴處理決定書》不服的，只要向人民法院提交《申訴處理決定書》副本或復印件，以及主張的相關證據材料，在法定期限內，依法到有管轄權人民法院立案后，即可啟動行政訴訟程序。
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