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全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第二十四講加入世貿(mào)組織與我國(guó)法制建設(shè)
楊景宇一、應(yīng)對(duì)入世，必須深刻理解、全面把握WTO規(guī)則的本質(zhì)特征
加入WTO，對(duì)于我們深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放和加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，既是新的機(jī)遇，又是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，開(kāi)拓進(jìn)取，發(fā)展自己，首先要求我們研究、熟悉并學(xué)會(huì)運(yùn)用WTO規(guī)則，從法律上制度上積極作好應(yīng)對(duì)，因?yàn)閃TO本身就是以強(qiáng)制性的規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間國(guó)際組織。WTO法律文件共包括29個(gè)協(xié)議、協(xié)定，還有20多個(gè)部長(zhǎng)宣言、決定，其內(nèi)容涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，內(nèi)容相當(dāng)廣泛。這50多個(gè)法律文件確立了WTO一套規(guī)則，目的在于通過(guò)確定各成員的權(quán)利和義務(wù)、活動(dòng)規(guī)范和行業(yè)準(zhǔn)則，并且通過(guò)建立一套機(jī)制（主要是貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制），監(jiān)督各成員有關(guān)貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施的制定與實(shí)施，力求為世界提供一個(gè)開(kāi)放、公平、統(tǒng)一的多邊貿(mào)易體制框架�？傮w來(lái)看，WTO規(guī)則有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是，規(guī)范和約束成員的政府行為，旨在消除或者限制各成員政府對(duì)跨國(guó)（境）貿(mào)易的干預(yù)。入世，在一定意義上可以說(shuō)是“政府入世”。國(guó)外有的學(xué)者把WTO規(guī)則稱(chēng)之為“國(guó)際行政法典”，這是有一定道理的。WTO協(xié)議確定的非歧視（主要體現(xiàn)為最惠國(guó)待遇與國(guó)民待遇）、市場(chǎng)開(kāi)放（主要體現(xiàn)在關(guān)稅減讓、取消數(shù)量限制和透明度）、公平競(jìng)爭(zhēng)（允許各成員將關(guān)稅作為貿(mào)易保護(hù)的適當(dāng)手段，但不允許采取傾銷(xiāo)、補(bǔ)貼等不公正的貿(mào)易手段進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)）三大基本原則，成為貨物貿(mào)易協(xié)議（GATT）、服務(wù)貿(mào)易協(xié)議（GATS）、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議（TRIPS）、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議（TRIMS）的指導(dǎo)原則。WTO法律文件的主要內(nèi)容都是依據(jù)這些原則，國(guó)繞消除或者限制成員政府對(duì)跨國(guó)（境）貿(mào)易的干預(yù)而展開(kāi)的。
二是，在要求各成員一體遵守共同規(guī)則的前提下，又適應(yīng)不同成員的不同情況，為其履行WTO框架下的義務(wù)留下一定的靈活性。為了在實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化這一全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的過(guò)程中，兼顧不同成員在不同方面的局部利益，使WTO法律文件有關(guān)促進(jìn)貿(mào)易自由化的條款在實(shí)踐中能夠行得通，它們確定的原則和為成員規(guī)定的義務(wù)都不是絕對(duì)的，而是設(shè)立了若干例外，并為發(fā)展中成員作了一些過(guò)渡性的靈活安排。因此，WTO規(guī)則在一定程度上可以說(shuō)是協(xié)調(diào)世界貿(mào)易自由與各成員正當(dāng)利益、協(xié)調(diào)法定規(guī)則與各成員貿(mào)易政策的杠桿。
三是，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性。為了保證WTO規(guī)則的實(shí)施，確保WTO規(guī)則能夠有效地調(diào)整成員間錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，迅速、有效地解決成員間的貿(mào)易爭(zhēng)端，WTO規(guī)則確立了WTO框架下的貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制（“司法”機(jī)制）。因此，WTO被稱(chēng)之為帶“牙齒”的國(guó)際組織，又被稱(chēng)之維護(hù)公平、有序的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系的“看護(hù)者”。
對(duì)WTO規(guī)則，可以作出兩點(diǎn)評(píng)價(jià)：
一是，WTO規(guī)則是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)斗爭(zhēng)、相互妥協(xié)的產(chǎn)物，也就是求同存異的產(chǎn)物。從形成過(guò)程看，WTO規(guī)則主要是以西方經(jīng)濟(jì)理論中的“比較優(yōu)勢(shì)論”和“博弈論”為理論基礎(chǔ)的，但實(shí)際情況要比理論所設(shè)想的情況要復(fù)雜得多。因此，明確作為規(guī)則并能為多數(shù)成員接受的“同”，大多是理論性、原則性的；“異”則更多的留在規(guī)則之外，即使寫(xiě)進(jìn)條款，不少條款的表述也比較含糊或者附帶一些規(guī)定、過(guò)渡安排、寬松條件。從內(nèi)容看，WTO規(guī)則總結(jié)了世界多邊貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，肯定了多邊貿(mào)易實(shí)踐中的通行做法即所謂“國(guó)際慣例”，在不少問(wèn)題上考慮了多數(shù)成員包括發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)的利益。更為重要的是，WTO規(guī)則為國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中由靠強(qiáng)權(quán)辦事情轉(zhuǎn)變?yōu)榘匆?guī)則辦事情提供了可能，并在一定程度上對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)構(gòu)成了一定的制約。同時(shí)，又要看到，WTO規(guī)則是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下制定的，正如美國(guó)喬治敦大學(xué)法學(xué)院R·戴蒙德教授所說(shuō)：WTO規(guī)則“不僅理念是美國(guó)式的，連措辭都是美國(guó)式的”。從目前實(shí)際情況看，WTO規(guī)則的解釋權(quán)、爭(zhēng)端裁決權(quán)實(shí)際上都掌握在西方人之手。WTO規(guī)則作為強(qiáng)制性的國(guó)際法律規(guī)范，在形式上對(duì)所有成員都是一視同仁的，但由于發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)迫使發(fā)達(dá)國(guó)家履行義務(wù)的實(shí)力、手段都遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)際上這種強(qiáng)制性對(duì)發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)是現(xiàn)實(shí)的，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家則往往要打折扣。因此，在WTO框架下完善開(kāi)放、公平、統(tǒng)一的世界貿(mào)易規(guī)則，發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)與發(fā)達(dá)國(guó)家的斗爭(zhēng)將是長(zhǎng)期的、艱巨的、復(fù)雜的。因此，加入WTO以后，我們不僅要重視WTO規(guī)則的執(zhí)行，更要重視、研究WTO規(guī)則的不斷完善。
二是，WTO規(guī)則廣泛介入各成員的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活，其影響是全面、深刻、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。WTO既然是以強(qiáng)制性的規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間國(guó)際組織，參加這個(gè)國(guó)際組織就意味著政府行為（無(wú)論是決策，還是決策的執(zhí)行）要受WTO規(guī)則的規(guī)范和約束，并通過(guò)貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制接受WTO及其成員的嚴(yán)格監(jiān)督。因此，要講WTO規(guī)則對(duì)各成員的影響，首先并且最主要的就是對(duì)其行政管理制度的影響。還要看到，WTO多邊貿(mào)易體制不僅把貨物貿(mào)易領(lǐng)域的法律規(guī)則具體化，還把其管轄范圍擴(kuò)大到服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資活動(dòng)等廣泛領(lǐng)域。WTO規(guī)則實(shí)際上把觸角延伸到了傳統(tǒng)上屬于聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）甚至屬于成員國(guó)內(nèi)法調(diào)整范圍的諸多領(lǐng)域。因此，加入WTO以后，我們?cè)谧袷豔TO規(guī)則、履行我國(guó)入世承諾的同時(shí)，必須堅(jiān)定不移地維護(hù)我國(guó)的政治制度、社會(huì)制度。
總而言之，WTO規(guī)則作為一部龐大的“法典”，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的諸多方面，其主要內(nèi)容同我們所熟悉的東西有著很大差異�？傮w上看，我們至今對(duì)WTO規(guī)則的認(rèn)識(shí)、理解、研究還是很不夠的，知之不多，知之不深。我國(guó)加入WTO以后，既要嚴(yán)格履行WTO框架下的義務(wù)，又要善于利用WTO規(guī)則保護(hù)自己、發(fā)展自己，難度是很大的，必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)。
二、應(yīng)對(duì)入世，必須繼續(xù)深化行政管理體制改革
我們之所以以積極的態(tài)度爭(zhēng)取加入WTO，根本原因正如江澤民總書(shū)記指出的：歷史告訴我們，中國(guó)要發(fā)展、要進(jìn)步、要富強(qiáng)，就必須對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)與世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、科技、文化的交流與合作，吸收和借鑒一切先進(jìn)的東西。封閉就要落后，落后就要挨打。能否不斷地了解世界，能否不斷地學(xué)習(xí)世界上一切先進(jìn)的東西，能否不斷地跟上世界發(fā)展的潮流，是關(guān)系一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族興衰成敗的大問(wèn)題。加入WTO，有利于改善我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的相對(duì)穩(wěn)定的外部環(huán)境，我們可以直接參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則的制定與完善，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的形成，維護(hù)我國(guó)的權(quán)利和利益；有利于我國(guó)平等地同其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)，促進(jìn)市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略的實(shí)施，更快地?cái)U(kuò)大出口；有利于完善國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律制度，改善投資環(huán)境，增強(qiáng)外商在我國(guó)投資的信心，更好地利用外資；有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，加入WTO，總體上符合我國(guó)的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，同我國(guó)改革開(kāi)放總的方向是一致的。同時(shí)，又要看到，加入WTO也使我們面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式、企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則和環(huán)境等都需要進(jìn)行深刻的變革，某些行業(yè)和企業(yè)在一段時(shí)間里也會(huì)受到不小的沖擊。機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，而且是可以互相轉(zhuǎn)化的，關(guān)鍵在于我們的工作。
加入WTO，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)
生活乃至政治生活、社會(huì)生活都將產(chǎn)生深刻的影響，首先是對(duì)我國(guó)行政管理制度的影響，我們比較熟悉、比較習(xí)慣的行政管理觀念、體制、方式都需要進(jìn)行深刻的變革。
按照黨的十五屆五中全會(huì)、六中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，為了保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，必須更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步改革開(kāi)放，把體制創(chuàng)新擺在突出位置，突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。深化改革、突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙是多方面的，其中一個(gè)很重要的方面就是繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革。這些年來(lái)，隨著改革的深化、開(kāi)放的擴(kuò)大和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、發(fā)展，我國(guó)的行政管理體制不斷在進(jìn)行著相應(yīng)的改革，并且已經(jīng)取得了明顯的成效：以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主的宏觀調(diào)控體系初步建立；實(shí)行政企分開(kāi)，政府不再直接管理企業(yè)，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管；穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)；符合國(guó)際慣例的外貿(mào)、外匯和涉外經(jīng)濟(jì)管理體制初步形成；改革政府機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)工作人員，行政效率得到提高。但是，實(shí)事求是地說(shuō)，現(xiàn)行的行政管理體制也還存在著不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的這樣那樣的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，我們需要以加入WTO為契機(jī)，變壓力為動(dòng)力，加快步伐，加大力度，從外延上和內(nèi)涵上繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。政府要集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性審批，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。據(jù)此，政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)，應(yīng)該力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機(jī)關(guān)不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事情攬?jiān)谑掷�；二不缺位，該由政府機(jī)關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯(cuò)位，政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；四不擾民，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡(jiǎn)便、越透明越好�；谶@樣的考慮，在今后的立法工作和執(zhí)法活動(dòng)中，需要認(rèn)真研究、妥善處理以下幾個(gè)關(guān)系：
一是，政府與市場(chǎng)的關(guān)系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，提高綜合國(guó)力。同時(shí)，又要看到，市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。在宏觀環(huán)境、公共利益等方面，市場(chǎng)就難以發(fā)揮有效的作用。因此，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國(guó)是發(fā)展中的大國(guó)，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實(shí)解決市場(chǎng)機(jī)制解決不了也解決不好的問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造良好的寵觀環(huán)境。即使那些需要由政府管的事情，政府也要尊重客觀規(guī)律，降低行政成本，提高行政效能。
二是，“公權(quán)”與“私權(quán)”的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動(dòng)中，不可避免地會(huì)涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織權(quán)利的關(guān)系。按傳統(tǒng)法學(xué)概念說(shuō)，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！毙姓䴔�(quán)力是人民通過(guò)法定程序授予的。但是，政府機(jī)關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對(duì)管理相對(duì)人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強(qiáng)者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要方面應(yīng)該是對(duì)權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。也可以說(shuō)，實(shí)行依法治國(guó)、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，確保一切政府機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和他人的合法的權(quán)利和利益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實(shí)施監(jiān)督，予以處理。對(duì)政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對(duì)自然人、法人或者其他組織來(lái)說(shuō)，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。在立法工作中，在賦予有關(guān)政府機(jī)關(guān)必要權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使；在規(guī)定自然人、法人和其他組織的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定其享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。
三是，公平與效率的關(guān)系。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平還比較低，必須大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大并保障企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為各種所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)又是社會(huì)主義國(guó)家。鄧小平同志說(shuō)過(guò)，貧窮不是社會(huì)主義，兩極分化也不是社會(huì)主義。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，需要通過(guò)立法，對(duì)市場(chǎng)主體的活動(dòng)規(guī)范、行為準(zhǔn)則作出明確規(guī)定，使其追求自我利益最大化同增加社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)。因此，在立法活動(dòng)中，遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，既要允許資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與收益分配，調(diào)動(dòng)人們的積極性、創(chuàng)造性，鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)；又要逐步健全以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系，在效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自身發(fā)展的價(jià)值取向就應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。
四是，事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的關(guān)系。為了創(chuàng)造全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的良好市場(chǎng)環(huán)境，政府機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體依法實(shí)施必要的監(jiān)督管理是不可缺少的，其手段通常分為事前監(jiān)督管理和事后監(jiān)督管理。行政許可即行政性審批屬于事前監(jiān)督的管理方式。為了維護(hù)國(guó)家安全和公共利益、保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全、合理配置資源，設(shè)定行政許可、進(jìn)行事前監(jiān)督是必要的。但是，事前監(jiān)督管理方式難免有一定的主觀性，并且成本高、效益低，需要慎用。從行政管理的成本與效益看，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)那些通過(guò)事后補(bǔ)救難以消除影響或者需要付出更大代價(jià)的問(wèn)題，需要采取事前監(jiān)督管理手段；而對(duì)其他一般性的問(wèn)題，采取事后監(jiān)督管理手段則更合理、更有效。因此，國(guó)務(wù)院近年來(lái)一直在抓緊進(jìn)行行政審批制度改革，總的思路是按照合法、合理、效能、責(zé)任的原則，盡可能地減少政府機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性審批；確定政府機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理方式時(shí)，在明確管理標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)則的前提下，要更重視發(fā)揮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的事后監(jiān)督管理職能，確保實(shí)現(xiàn)公共利益與保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的平衡。
鄧小平同志說(shuō)過(guò)，改革也是革命。行政管理體制改革實(shí)際上是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容的一項(xiàng)政治體制改革，是上層建筑領(lǐng)域的一場(chǎng)革命。既然是革命，那就勢(shì)必涉及利益關(guān)系的調(diào)整涉及特定人群的既得利益，難免會(huì)有阻力。為了排除阻力，切實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革，以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，并從源頭上、制度上預(yù)防和懲治腐敗，必須堅(jiān)定不移地實(shí)行權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭(zhēng)權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”謀利。
三、應(yīng)對(duì)入世，必須全面推進(jìn)依法行政
依法行政作為依法治國(guó)基本方略的重要組成部分，反映了政府運(yùn)作方式的基本特征，是從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管各級(jí)政府和政府各部門(mén)
各項(xiàng)工作的。依法行政的基本要求是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依照法定的權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，又不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償；其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力加以規(guī)范和約束。加入WTO，對(duì)依法行政提出了新的更高要求，一切政府機(jī)關(guān)都要嚴(yán)格按規(guī)則辦事、按程序辦事，切實(shí)做到依法行政。
（一）完善制度。根據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)定，我們不僅要保證我國(guó)有關(guān)法律制度與WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾相一致，還要不斷提高立法工作質(zhì)量，增強(qiáng)法律制度的透明度。
一是，適應(yīng)加入WTO的需要，切實(shí)做好法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施的立、改、廢工作。WTO協(xié)議在我國(guó)不具有國(guó)內(nèi)法上的效力，是不能直接適用的。因此，我們就需要修改和完善國(guó)內(nèi)法，使其與WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾相一致。按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)務(wù)院各部門(mén)已經(jīng)對(duì)有關(guān)的法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章進(jìn)行了多次清理，制定了立、改、廢工作計(jì)劃，確定了完成這項(xiàng)工作的期限。根據(jù)清理的結(jié)果，涉及WTO規(guī)則或者我國(guó)入世承諾，在加入WTO前后需要抓緊制定或者修改的法律、行政法規(guī)共40件（法律10件、行政法規(guī)30件），現(xiàn)已完成34件（法律9件、行政法規(guī)25件），并且已經(jīng)公布或者將要陸續(xù)公布。需要廢止的行政法規(guī)12件已經(jīng)宣布廢止，需要停止執(zhí)行的國(guó)務(wù)院文件36件近日也將公布。需要制定修改或者廢止的部門(mén)規(guī)章有1000多件，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)一直在抓緊工作，現(xiàn)在也已大體完成，正在陸續(xù)公布。
根據(jù)我國(guó)政府在加入WTO議定書(shū)中的承諾，我國(guó)中央政府有義務(wù)確保地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方制定的其他政策措施符合WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾。為此，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳已于今年9月發(fā)出通知，對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方制定的其他政策措施的清理作了部署。根據(jù)通知的要求，凡是法律、行政法規(guī)為適應(yīng)加入WTO的需要已經(jīng)作出修改的，有關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方制定的其他政策措施應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)修改；凡是違反最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則或者阻礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的地方規(guī)定，應(yīng)當(dāng)修改或者廢止。目前，各地方正在抓緊進(jìn)行這項(xiàng)清理工作。修改后的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方制定的其他政策措施以及以前沒(méi)有公開(kāi)但仍需執(zhí)行的政策措施，都要及時(shí)在地方官方刊物上公布。
二是，無(wú)論中央制定新的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他政策措施，還是地方制定新的地方性法規(guī)、地方政策規(guī)章和其他政策措施，都要符合WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾，確保質(zhì)量。按照WTO的規(guī)定，在各成員關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，中央、地方在制定有關(guān)政策措施方面的權(quán)限劃分，由各成員依據(jù)其國(guó)內(nèi)法自主確定。根據(jù)我國(guó)憲法、立法法和其他有關(guān)法律的規(guī)定，只能由中央規(guī)定的事項(xiàng)，如外匯、進(jìn)出口、關(guān)稅、海關(guān)估價(jià)、貿(mào)易救濟(jì)措施等，地方不得作出規(guī)定。凡是按照WTO協(xié)定不能作出限制性規(guī)定的事項(xiàng)，如對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收高于國(guó)內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)品的稅、費(fèi)，要求外商投資企業(yè)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)原材料、產(chǎn)品全部或者大部分出口、實(shí)現(xiàn)外匯平衡等，誰(shuí)都不得作出規(guī)定。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定，地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出規(guī)定的事項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)符合WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾。這些要求同樣適用于特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等）。
三是，增強(qiáng)立法工作的透明度。按照WTO規(guī)則的要求，我國(guó)加入WTO以后，凡涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施，都要集中在官方刊物上公開(kāi)刊登。這些法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施的公布時(shí)間與施行時(shí)間之間，一般都要間隔一個(gè)月以上，不再一公布就施行。在制定、修改法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施的過(guò)程中，要發(fā)揚(yáng)民主，充分征求各方面尤其是管理相對(duì)人的意見(jiàn)。有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施制定后施行前，如果WTO成員提出要求，我們有義務(wù)向其提供文本。同時(shí)，我國(guó)加入WTO以后，中央政府還要設(shè)立或者指定咨詢(xún)點(diǎn)作為對(duì)外的“窗口”，為國(guó)內(nèi)外企業(yè)提供有關(guān)的法律信息服務(wù)，并對(duì)WTO成員提出的有關(guān)咨詢(xún)問(wèn)題提供權(quán)威性的答復(fù)。這里需要說(shuō)明，咨詢(xún)點(diǎn)只能是“提供”而無(wú)權(quán)“作出”權(quán)威性的答復(fù)。按照我國(guó)法律規(guī)定，法律解釋?xiě)?yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出，行政法規(guī)解釋?xiě)?yīng)由國(guó)務(wù)院作出，司法解釋?xiě)?yīng)由最高人民法院、最高人民檢察院作出，部門(mén)規(guī)章解釋?xiě)?yīng)由制定機(jī)關(guān)作出。
（二）統(tǒng)一實(shí)施。按照WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾，我國(guó)中央政府負(fù)有保證有關(guān)WTO的法律制度在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的責(zé)任。為了確保不同層次法律規(guī)范的一致性，我國(guó)加入WTO以后，需要建立保證有關(guān)法律制度統(tǒng)一實(shí)施的機(jī)制。任何企業(yè)、個(gè)人都可以就不統(tǒng)一實(shí)施貿(mào)易制度（包括不統(tǒng)一實(shí)施中國(guó)根據(jù)WTO協(xié)議和加入議定書(shū)承擔(dān)的義務(wù)）的情況，向中央政府反映。中央政府有關(guān)部門(mén)要迅速將反映的情況移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)，并且在不統(tǒng)一實(shí)施的情況得到證實(shí)后，有關(guān)主管機(jī)關(guān)即應(yīng)按照我國(guó)法律的規(guī)定，并考慮我國(guó)的國(guó)際義務(wù)和提供適當(dāng)救濟(jì)的需要，迅速予以處理。作出的決定和采取的措施都要迅速書(shū)面告知有關(guān)企業(yè)、個(gè)人。這就要求我們采取切實(shí)有效的措施，避免發(fā)生影響WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾統(tǒng)一實(shí)施的情況。
按照WTO規(guī)則的要求，政府機(jī)關(guān)必須以統(tǒng)一、公正、合理的方式執(zhí)行所有有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，亂執(zhí)法、濫執(zhí)法，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，以及不依照統(tǒng)一程序執(zhí)法等行為，都是不允許的。
（三）加強(qiáng)監(jiān)督。全面推進(jìn)依法行政，確保法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施得到統(tǒng)一、公正、合理的實(shí)施，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法工作和行政執(zhí)法的監(jiān)督。
一是，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施的備案審查。國(guó)務(wù)院將加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的備案審查，對(duì)違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的，該撤銷(xiāo)的依法予以撤銷(xiāo)；該修改的，依法責(zé)成制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改。各地方也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)政策措施的備案審查，加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)違法的政策措施，及時(shí)依法作出處理。這是避免因地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方制定的其他政策措施違反WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾而引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端、損害我國(guó)政府形象的重要措施。
二是，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。為了防止因行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端，需要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制所要解決的是針對(duì)成員的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施與WTO規(guī)則不一致而引發(fā)的爭(zhēng)端，但違法的或者不當(dāng)?shù)男姓䦂?zhí)法行為如果反復(fù)、頻繁發(fā)生，也會(huì)引起WTO成員要求對(duì)這些行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施進(jìn)行審查，從而可能引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。因此，強(qiáng)化行政復(fù)議制度、行政訴訟制度對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用是必要的，可以促進(jìn)統(tǒng)一、公正、合理地執(zhí)法，避免或者減少違反WTO規(guī)則現(xiàn)象的發(fā)生。目前，有些地方、部門(mén)對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟是揭行政機(jī)關(guān)的“短”，不利于維護(hù)“政府形象”。因此，在實(shí)踐中，有的要求法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)能不受理的就不受理，不得不受理的也要盡可能維護(hù)“政府威信”實(shí)際是“官官相護(hù)”；有的在發(fā)生行政訴訟后不是積極依法應(yīng)訴，而是想方設(shè)法影響司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的審理。這些現(xiàn)象必須切實(shí)加以糾正。
（作者為國(guó)
務(wù)院法制辦公室主任）
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