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人事?tīng)?zhēng)議案件的法律適用問(wèn)題急待規(guī)范(二)
——關(guān)于最高人民法院[法釋（2003）13號(hào)]司法解釋有關(guān)具體問(wèn)題的思考（六）四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師
[ 問(wèn)題的由來(lái) ]
自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法釋[2003]13號(hào)司法解釋《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》正式使人事案件的處理進(jìn)入司法程序至今已過(guò)去整整一年了。在這一年中，人事?tīng)?zhēng)議案件訴訟司法實(shí)踐也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管轄、受理、仲裁委的不受理、仲裁決定與仲裁裁決、程序問(wèn)題與實(shí)體問(wèn)題、人事政策文件與勞動(dòng)法律法規(guī)的適用等諸多問(wèn)題，其中表現(xiàn)最為普遍是審理人事?tīng)?zhēng)議案件的法律適用問(wèn)題。
在此期間，由于法釋[2003]13號(hào)司法解釋的起草者們并未估計(jì)到上述問(wèn)題大量出現(xiàn)以及基層人民法院與人民群眾的強(qiáng)烈反映，更不可能在該司法解釋中對(duì)上述問(wèn)題規(guī)定，故北京市高級(jí)人民法院率先出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件受理和管轄問(wèn)題的通知》。對(duì)法律適用問(wèn)題這一重大問(wèn)題，最高人民法院出臺(tái)了法函[2004]30號(hào)《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》。四川省高級(jí)人民法院、江蘇省高級(jí)人民法院等也相繼出臺(tái)地方法院司法文件。但從北京市、四川省高級(jí)人民法院的司法文件規(guī)定中，僅僅是解決管轄、受理等程序方面的問(wèn)題作了具體規(guī)定，但對(duì)上述大部問(wèn)題仍未能涉及且各地規(guī)定不盡一致，它將導(dǎo)致審判結(jié)果存在較大差異。而最高人民法院法函[2004]30號(hào)司法文件雖對(duì)“審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定”、“對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定”對(duì)法釋[2003]13號(hào)司法解釋作了進(jìn)一步規(guī)定，但其不但沒(méi)有很好地解決存在的問(wèn)題，反而引出更多的新問(wèn)題（注：參見(jiàn)《淺析最高人民法院法函[2004]30號(hào)文存在的有關(guān)問(wèn)題》一文）。因此，人事?tīng)?zhēng)議案件的法律適用問(wèn)題急待規(guī)范。
在《人事?tīng)?zhēng)議案件的法律適用問(wèn)題急待規(guī)范》文中討論了江蘇省高級(jí)人民法院于2004年6月18日出臺(tái)了蘇高法審委[2004]114號(hào)《關(guān)于審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。這里討論四川省高級(jí)人民法院川高發(fā)[2004]224號(hào)《關(guān)于審理涉及事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》和重慶市高級(jí)人民法院渝高發(fā)[2004]58號(hào)《關(guān)于適用最高人民法院<關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定>的指導(dǎo)意見(jiàn)》(03/29-2004)兩個(gè)地方高級(jí)法院的規(guī)定。
[ 條文解讀 ]
一、管轄與受理：
【渝高發(fā)[2004]58號(hào) 條文】
一、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體與其屬于事業(yè)編制的工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議，適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體與其實(shí)行公務(wù)員序列管理的工作人員之間發(fā)生的人事?tīng)?zhēng)議，不適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的工作人員之間發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，不適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
二、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體與其工作人員因職稱、職級(jí)、職務(wù)、年度考核等產(chǎn)生的爭(zhēng)議，不屬于人民法院依據(jù)《若干規(guī)定》管轄的人事?tīng)?zhēng)議案件；當(dāng)事人提起訴訟的，人民法院不予受理。
三、當(dāng)事人之間發(fā)生的人事?tīng)?zhēng)議，未經(jīng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。
四、人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)作出不予受理的書(shū)面裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
（一）屬于人事?tīng)?zhēng)議案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
（二）雖不屬于人事?tīng)?zhēng)議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法處理。
五、人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的事項(xiàng)不屬于《若干規(guī)定》第一條確定的人民法院受理的案件范圍，當(dāng)事人不服，向人民法院起訴的，裁定不予受理或者駁回起訴。
六、當(dāng)事人對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)作出的人事仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
七、當(dāng)事人對(duì)區(qū)、縣（市）人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由區(qū)、縣（市）人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)所在地的基層人民法院管轄；當(dāng)事人對(duì)市級(jí)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由被告所在地的中級(jí)人民法院管轄。
人民法院受理的人事?tīng)?zhēng)議案件，由主管勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的民事審判庭審理。
【川高發(fā)[2004]224號(hào) 條文】
為了正確審理事業(yè)單位與其工作人員之間的人事?tīng)?zhēng)議案件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、最高人民法院《關(guān)于人民法院審軍事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的規(guī)定，結(jié)合我省審判工作實(shí)際，制定本意見(jiàn)。
第一條 本意見(jiàn)所指人事?tīng)?zhēng)議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議。
第二條 當(dāng)事人對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁裁決或復(fù)議決定不服、在收到仲裁裁決或復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行仲裁裁決，另一方向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行。
第三條 事業(yè)單位與其工作人員之間里沒(méi)有簽訂書(shū)面聘用合同，但雙方已形成事實(shí)聘用關(guān)系后發(fā)生的人事?tīng)?zhēng)議糾紛，當(dāng)事人不服人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決，向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
第四條 事業(yè)單位與其工作人員之間發(fā)生的下列爭(zhēng)議不屬于人民法院受理人事?tīng)?zhēng)議的范圍：
(一)事業(yè)單位與其工作人員因職稱、職務(wù)、職級(jí)、考核等產(chǎn)生的爭(zhēng)議；
(二)事業(yè)單位與其受聘人員因技術(shù)入股、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配等產(chǎn)生的爭(zhēng)議；
(三)事業(yè)單位與其受聘人員因承包合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議。但承包合同的履行涉及工資、福利待遇以及聘用合同解除等人事?tīng)?zhēng)議內(nèi)容的除外。
第五條 人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)以當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁的事項(xiàng)不屬于人事?tīng)?zhēng)議為由，作出了不予受理的書(shū)面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理:
(一)屬于人事?tīng)?zhēng)議案件范圍的，應(yīng)當(dāng)受理；
(二)雖不屬于人事?tīng)?zhēng)議案件范圍，但屬于人民法院主管的其他案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
(三)不屬于人民法院主管案件范圍的，不予受理。
第六條 人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)仲裁的事項(xiàng)不屬于人民法院受理的案件范圍，當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服，向人民法院提起訴訟的，裁定不予受理或駁回起訴。
第七條 人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)根據(jù)人事部《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》和《四川省人事?tīng)?zhēng)議處理辦法》的規(guī)定，以當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁超過(guò)六十日期限為由，作出不予受理的書(shū)面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；經(jīng)審理，對(duì)確已超過(guò)仲裁申請(qǐng)期限，又無(wú)不可抗力或其他正當(dāng)理由的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法駁回其訴訟請(qǐng)求。
第十一條 人事?tīng)?zhēng)議案件由用人單位所在地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
【條文解讀】
1、在指導(dǎo)思想方面：四川高院比較明確“根據(jù)《勞動(dòng)法》”；而重慶高
院出臺(tái)的是“指導(dǎo)意見(jiàn)”，留有較大回旋余地。
2、人事?tīng)?zhēng)議的主體：因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生爭(zhēng)議。四川高院以聘用合同為準(zhǔn)，沒(méi)有事業(yè)單位人員的身份條件。而重慶高院卻十分準(zhǔn)確地界定為“屬于事業(yè)編制的工作人員”。從事業(yè)單位改革的發(fā)展看，今后身份已不重要，但目前的改革實(shí)際看，人事部門(mén)并沒(méi)有打算放棄對(duì)事業(yè)單位的權(quán)，人事改革僅限于事業(yè)單位法定代表人負(fù)責(zé)制，但工作人員仍帶保持國(guó)家事業(yè)單位干部身份，即“在編”。由此可見(jiàn)重慶高院充分考慮了人事部門(mén)運(yùn)作的現(xiàn)狀，做出了符合實(shí)際的指導(dǎo)意見(jiàn)。
3、法院的受理?xiàng)l件：這一方面，重慶高院有兩個(gè)創(chuàng)新：1、將仲裁裁決與不予受理決定作了分別處理的意見(jiàn)，明確對(duì)于不予受理的三種表現(xiàn)形式，明確“人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)作出不予受理的書(shū)面裁決、決定或者通知”的從事?tīng)?zhēng)議案件，法院應(yīng)當(dāng)受理。2、對(duì)于“仲裁機(jī)構(gòu)不受理的人事?tīng)?zhēng)議案件”需經(jīng)審查后分別對(duì)待，“雖不屬于人事?tīng)?zhēng)議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法處理�！奔纯紤]到當(dāng)事人可能對(duì)人事案件在理解上產(chǎn)生誤解，誤將其他類型案件當(dāng)作人事?tīng)?zhēng)議案件進(jìn)行仲裁與起訴的情形，得以糾正與保護(hù)，這兩項(xiàng)創(chuàng)新符合勞動(dòng)法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。而四川高院在這兩點(diǎn)作出與重慶高院的相同的規(guī)定，但值得一提的是，四川高院也著實(shí)有一特大膽的“創(chuàng)新”，即對(duì)當(dāng)事人不服仲裁機(jī)構(gòu)復(fù)議決定予以受理，這個(gè)“創(chuàng)新”不但沒(méi)有法律依據(jù)，且也不符合仲裁基本原理，倒是為當(dāng)事人多提供出一個(gè)機(jī)會(huì)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條針對(duì)“人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的事項(xiàng)不屬于《若干規(guī)定》第一條確定的人民法院受理的案件范圍”，即仲裁機(jī)構(gòu)可能受理的人事?tīng)?zhēng)議案件，并不是最高人民法院規(guī)定的人事案件作不予受理處理。這里至少含有兩層意思：(1)、仲裁機(jī)構(gòu)受理的案件有可能本身就不是人事?tīng)?zhēng)議；(2)、受訴法院必須對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的案件是否屬于人事?tīng)?zhēng)議案件進(jìn)行審查。這一點(diǎn)符合我國(guó)目前勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁與人事?tīng)?zhēng)議仲裁的現(xiàn)狀，非常必要。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》第七條率先明確了法院受理人事?tīng)?zhēng)議案件的級(jí)別管理，其級(jí)別管理的產(chǎn)生由受理申訴的仲裁機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這點(diǎn)恐怕存在較大問(wèn)題，雖然考慮到實(shí)際操作，但仲裁機(jī)構(gòu)本屬民間機(jī)構(gòu)，我國(guó)現(xiàn)也未承認(rèn)任何仲裁機(jī)構(gòu)是官方機(jī)構(gòu)，因此仲裁機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有級(jí)別。《指導(dǎo)意見(jiàn)》無(wú)疑是人為的為仲裁機(jī)構(gòu)劃定了級(jí)別，與法無(wú)據(jù)不說(shuō)，也會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)極大的麻煩，例如，某一由重慶市人事廳人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)仲裁的從事?tīng)?zhēng)議案件，申訴人不服裁決就要到重慶高院起訴，如果要對(duì)一審上訴，豈不是就要到最高人民法院？即《指導(dǎo)意見(jiàn)》的這一點(diǎn)不具有科學(xué)性，大概是重慶高院考慮到自己沒(méi)有人事?tīng)?zhēng)議案件可管所做出針對(duì)性意見(jiàn)，實(shí)在是敗筆。四川高院的采用了與勞動(dòng)爭(zhēng)議案件管轄一致的一般管轄原則。
4、法院的受理范圍：除前述以外，兩高院基本一致。需要指出的是，最高法院的“因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生爭(zhēng)議”的概括太高度，基層法院無(wú)法操作，需要細(xì)化，四川高院由此敢為天下人之先作了嘗試�！兑庖�(jiàn)》第四條采用了反向規(guī)定方式進(jìn)行描述，即排除不屬于受理的余下都是應(yīng)當(dāng)受理的方式進(jìn)行規(guī)定。問(wèn)題出在第四條本身，而今百姓與單位、政府打官司一定是涉及較大實(shí)際利益、切身利益、合法權(quán)益受到極大傷害，否則不會(huì)輕舉妄動(dòng)。而第四條規(guī)定的“職稱、職務(wù)、職級(jí)、考核”、“技術(shù)入股、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配”、“承包合同”，那一項(xiàng)不是申訴當(dāng)事人的利益，那一項(xiàng)與聘用合同無(wú)關(guān)，你沒(méi)有聘用合同就沒(méi)有崗位，沒(méi)有崗位那來(lái)的職稱、職務(wù)、職級(jí)、考核”、“入股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配”、“承包權(quán)”。因此，人事?tīng)?zhēng)議案件的法院受理范圍不能別出心裁，其依據(jù)大致只有三條：一是具有人事行政機(jī)關(guān)核定的在編身份；二是當(dāng)事人雙方是否存在聘用合同關(guān)系；三是爭(zhēng)議是否屬于聘用合同項(xiàng)下約定。
二、法律適用：
【渝高發(fā)[2004]58號(hào) 條文】
八、人民法院審理人事?tīng)?zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家有關(guān)的人事法律、法規(guī)為依據(jù)。如果國(guó)家法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)規(guī)章規(guī)定處理；如果有關(guān)規(guī)章沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確，且糾紛性質(zhì)與勞動(dòng)爭(zhēng)議相近似的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理。
事業(yè)單位制定的規(guī)章制度經(jīng)民主程序通過(guò)，并已公告或公示，且不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，可以作為處理人事?tīng)?zhēng)議案件的依據(jù)。
【川高發(fā)[2004]224號(hào) 條文】
第八條 人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。
在具體適用中，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理，依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)并參照有關(guān)規(guī)章、規(guī)定以及人事政策等規(guī)范性文件處理。法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定及規(guī)范性文件均未明確，而糾紛的性質(zhì)與勞動(dòng)爭(zhēng)議又相似的，參照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的方法處理。
第十條 事業(yè)單位經(jīng)過(guò)民主程序制定的內(nèi)部規(guī)章制度，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及人事政策規(guī)定，并已向事業(yè)單位職工予以公示的，可以作為人民法院審理人事?tīng)?zhēng)議案件的依據(jù)。
第十二條 以上意見(jiàn)自下發(fā)之日起施行。今后法律、法規(guī)規(guī)定以及最高人民法院頒布了相關(guān)司法解釋的，以新頒布的法律、法規(guī)及司法解釋為準(zhǔn)。
【條文解讀】
1、兩高院關(guān)于法律適用的意見(jiàn)基本一致，存在問(wèn)題與《蘇高法審委[2004]114號(hào)》亦同，已在《人事?tīng)?zhēng)議案件的法律適用問(wèn)題急待規(guī)范》文內(nèi)作了分析，這里不再重復(fù)。
2、四川高院的適用范圍要寬，并且留有較大修正余地。
3、綜合三高院的條文來(lái)看，這些條款都存在著條文為原則規(guī)定，申訴當(dāng)事人不易理解與掌握的問(wèn)題。
三、其他方面：
關(guān)于審理、舉證、事業(yè)單位主體等人事?tīng)?zhēng)議案件審理中非常重要的方面兩高院均未作描述，也許兩高院認(rèn)為不是問(wèn)題，這點(diǎn)與江蘇高院的蘇高法審委[2004]114號(hào)文相差太遠(yuǎn)。
從出臺(tái)日期上看，四川高院的文件出臺(tái)最晚，應(yīng)當(dāng)說(shuō)有北京、重慶、江蘇的前車之鑒，但由于我國(guó)人事制度、以及人事?tīng)?zhēng)議尚無(wú)專門(mén)法律可依，人事政策至今是人事行政機(jī)關(guān)獨(dú)享專有權(quán)利，人事制度的不公，高院文件的不盡人意就是今天的實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)。省級(jí)高院不可能超越這一現(xiàn)實(shí)，其規(guī)定也只能多限于程序方面。既然文件已作出，還希望法院能依照和正確執(zhí)行自己的規(guī)定，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
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