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試論二十一世紀(jì)中國(guó)行政法之趨勢(shì)及特點(diǎn)
「關(guān)鍵詞」二十一世紀(jì) 行政法 特點(diǎn) 趨勢(shì)新中國(guó)行政法學(xué)肇興于八十年代初，幾與改革開(kāi)放同步，迄今已有二十余年的發(fā)展史。八十年代以前，我國(guó)行政管理基本是以人治為主，主要是依政策辦事。此后，國(guó)家開(kāi)始制定法律法規(guī)，走上了依法辦事的軌道，并逐漸將依法行政作為國(guó)家行政管理的一項(xiàng)原則確定下來(lái)。隨之行政法理論和行政法治建設(shè)都獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，陸續(xù)產(chǎn)生“民告官”制度、國(guó)家賠償、公務(wù)員制度等，并對(duì)行政機(jī)關(guān)從實(shí)體制約開(kāi)始轉(zhuǎn)到注重程序制約，是為行政法的第一次勃興。
當(dāng)前，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代來(lái)臨，信息網(wǎng)絡(luò)化、新技術(shù)革命不斷深入發(fā)展，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整。這股經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮不可避免地影響到各國(guó)現(xiàn)有的法律制度。作為世界貿(mào)易組織成員國(guó)，我們必須得注意根據(jù)有關(guān)國(guó)際經(jīng)貿(mào)體制、組織及國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法律的立廢和修改，使我國(guó)的法律與國(guó)際多邊貿(mào)易組織規(guī)則和國(guó)際條約相協(xié)調(diào)。這對(duì)我國(guó)行政法的發(fā)展提出了新的要求，也成為我國(guó)行政法發(fā)展的一個(gè)契機(jī)。
為此，我們考察世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法概況，以為殷鑒。
一、 世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家行政法概況
1、英國(guó)
英國(guó)行政法始受戴雪“行政法就是用特別法和特別法院來(lái)保護(hù)政府官吏的特權(quán)”影響頗深，后T.E.霍蘭特區(qū)分開(kāi)公私法，W.I.詹寧斯又?jǐn)U展了行政法的范圍，認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的全部法律，并闡述了行政法就是控制政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)的控權(quán)理論。現(xiàn)在在牛津詞典中的定義反映了其基本共識(shí)，即“行政法是闡述和規(guī)定政府機(jī)關(guān)的職能和權(quán)力的原則、規(guī)則的匯編�！痹谧h會(huì)主權(quán)原則和法治原則的憲法原則的影響下，形成了英國(guó)行政法的基本原則，即主要指越權(quán)無(wú)效兼涉程序與實(shí)體的授權(quán)法原則和自然公正的純程序的普通法原則。后者補(bǔ)充了無(wú)授權(quán)成文法的情況下，應(yīng)聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)和不能做自己案件法官的必要程序規(guī)則。
2、美國(guó)
美國(guó)自建國(guó)以后很長(zhǎng)一段時(shí)間，繼承了英國(guó)的法律傳統(tǒng)，其法律觀念直接移植了英國(guó)傳統(tǒng)的控權(quán)思想。但是，美國(guó)人認(rèn)為，控制政府權(quán)力的最好方法莫過(guò)于規(guī)范其法律程序。其行政法的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1887年至20世紀(jì)20年代重點(diǎn)是分權(quán)理論和權(quán)力委托行使理論；20世紀(jì)初至1935年是實(shí)施司法審查階段；此后至今轉(zhuǎn)向重視正式裁決的程序和行政立法。其控權(quán)理論也相應(yīng)地分為三部分，其中設(shè)定權(quán)力的理論同于英國(guó)，有關(guān)司法審查的理論是其核心，行政程序理論則是區(qū)別于英國(guó)的重要特征。
3、法國(guó)
法國(guó)學(xué)者認(rèn)為行政法就是有關(guān)行政的法，是調(diào)整行政機(jī)關(guān)一切行政活動(dòng)的國(guó)內(nèi)公法。他們強(qiáng)調(diào)在行政法中確立基本觀念。法國(guó)有獨(dú)立的行政法院，行政重要原則由判例產(chǎn)生。其主要原則為行政法治原則，即行政行為必須有法律依據(jù)，行為必須符合法律，并且必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。法國(guó)的行政法學(xué)說(shuō)則從公共權(quán)力說(shuō)發(fā)展到公務(wù)說(shuō)，現(xiàn)在雖然公務(wù)說(shuō)受到一定的挑戰(zhàn)，但仍維持著其權(quán)威的地位。
4、德國(guó)
由于歷史上長(zhǎng)處于四分五裂的小公國(guó)林立的狀態(tài)，一直到19世紀(jì)中葉，在全德以法治原則為基礎(chǔ)的憲政國(guó)家建立，才為現(xiàn)代行政法的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。其法律也反映了從專制到民主的特點(diǎn)。1852年，卡。格伯提出：為公利所必須而權(quán)利受影響的公民有權(quán)獲得法律救濟(jì)。后來(lái)梅葉爾在1896年提出行政行為的概念，論述了法治原則以及對(duì)管理機(jī)關(guān)的約束力。德國(guó)的行政法學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)公共行政機(jī)關(guān)之行政職能，以及與之有關(guān)的公民權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)則的總和，是公法的一個(gè)組成部分。其行政法在公私二元分立的體系下，成文法多，且程序?qū)嶓w合一立法。德國(guó)設(shè)立脫離了行政體系的行政法院，適用許多憲法原則，如三權(quán)分立原則、社會(huì)國(guó)家原則、法治原則等，和在此基礎(chǔ)上衍化出的合法性原則和比例原則之行政法基本原則。合法性原則包含著法律至上和法律要件的內(nèi)容。
5、日本
日本在近代法治化以后行政才與法相結(jié)合。其二戰(zhàn)前按照法德模式建立了法律體系，以公共權(quán)力觀念為基本理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公法關(guān)系中國(guó)家主體的優(yōu)越性，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的價(jià)值、國(guó)民權(quán)利與自由的保障等問(wèn)題沒(méi)有給予應(yīng)有的重視。二戰(zhàn)后吸收了英美行政程序和權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容，訴訟體制也合入民事，但是受傳統(tǒng)影響，仍在一定程度上強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志的優(yōu)越性。日本行政法的原則和基礎(chǔ)是法治行政，具體包括法律保留原則、法律優(yōu)先原則和司法救濟(jì)原則。
二、行政法模式及發(fā)展趨勢(shì)分析
世界上傳統(tǒng)的行政法按照對(duì)行政權(quán)力是以控制還是以維護(hù)為中心，大致可分為兩種模式，一種是以英美為代表的控權(quán)模式，一種是以戰(zhàn)前的德日和蘇聯(lián)為代表的管理理論模式，兩者相差迥異。
就控權(quán)模式而言，其行政法著重于對(duì)行政權(quán)力的控制，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約。但是這種模式有下列一些缺點(diǎn)：司法的過(guò)分干預(yù)可能成為積極行政的障礙；司法的價(jià)值判斷凌駕于行政的價(jià)值判斷之上；司法干預(yù)系對(duì)行政行為的事后控制，作用不如事前控制大，并且忽視了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的可能性和可行性。該模式將行政程序法和司法審查法視為行政法，而認(rèn)為行政組織、行政行為問(wèn)題應(yīng)由行政學(xué)或者其他學(xué)科來(lái)解決。
而與此相對(duì)的，存在著的是以維護(hù)行政權(quán)力、國(guó)家管理為中心的管理理論模式。其盛行于戰(zhàn)前的德國(guó)和日本，在蘇聯(lián)則一直沿用至80年代。對(duì)于如何處理行政權(quán)力和公民權(quán)利間的關(guān)系，在此模式下，一直強(qiáng)調(diào)國(guó)家管理的重要性和行政權(quán)力的優(yōu)越性，如德國(guó)“把作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的國(guó)家和作為公共權(quán)力主體的國(guó)家相區(qū)別，極大地發(fā)展了公共權(quán)力的、保守的、反民主的行政法理論”，而日本則是仿效之。該模式往往忽視個(gè)人權(quán)利的保障，有較強(qiáng)的中央集權(quán)主義和警察國(guó)家主義的特點(diǎn)，注重行政實(shí)體發(fā)而不注重行政程序法，一般不承認(rèn)程序的獨(dú)立價(jià)值，故有關(guān)行政程序和司法審查的理論相對(duì)落后，其核心內(nèi)容是行政組織法和行政行為法，至于行政程序法和司法審查法，則是無(wú)足輕重的。采用管理理論模式的國(guó)家一般都是中央集權(quán)制的政治體制。
行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法，西方國(guó)家的行政法，自近代以來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，受民主、民族思潮的影響，表現(xiàn)出了一些新的發(fā)展趨勢(shì)：英美法系國(guó)家開(kāi)始重視和吸收大陸法系的行政法理論，開(kāi)展了對(duì)行政主體的資格、組織、結(jié)構(gòu)、行政效率以及行政行為運(yùn)作方式的研究，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政的信任，在一些專業(yè)領(lǐng)域部分放棄司法干預(yù)；大陸法系則吸收了英美法系的特點(diǎn)，司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約，在以往強(qiáng)調(diào)以公共利益為中心的國(guó)家，成為保障個(gè)人權(quán)利的主要手段和機(jī)制，這尤其明顯地表現(xiàn)在德國(guó)
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